Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 20 février, 19 mai et 5 décembre 2025 et le 28 avril 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société SEFE Energy demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision du 20 décembre 2024 par laquelle la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques a prononcé à son encontre, d'une part, une sanction pécuniaire d'un montant de 5 474 739,51 euros, d'autre part, l'annulation d'un volume de certificats d'économies d'énergie de 141 698 166 kWh cumac " classique " et de 223 284 468 kWh cumac " précarité énergétique ", enfin, la suspension à titre de sanction de ses demandes de certificats en cours et suspendues à titre conservatoire le 13 juin 2024 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient :
- que les sanctions prononcées à son encontre sont entachées d'incompétence dans la mesure où elles ont été prises par la directrice générale de l'énergie et du climat, qui ne justifie pas d'une délégation de la ministre chargée de l'énergie ;
- que la sanction pécuniaire méconnaît les dispositions de l'article L. 222-2 du code de l'énergie, dès lors qu'elle n'a été prise qu'au regard de la gravité des manquements, sans tenir compte de sa situation, ou est à tout le moins insuffisamment motivée dès lors que les éléments prenant en compte sa situation n'y sont pas indiqués ;
- que les sanctions prononcées à son encontre sont disproportionnées et ne tiennent compte ni de la circonstance qu'elle avait eu recours à un prestataire pour présenter ses demandes de certificats d'économies d'énergie, ni de son comportement au cours du contrôle, ni enfin de sa situation financière dégradée, en méconnaissance du principe constitutionnel d'individualisation des peines.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2025, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la société SEFE Energy ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son préambule ;
- le code de l'énergie ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- le décret du 21 juillet 2023 portant nomination de la directrice générale de l'énergie et du climat ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Julien Barel, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Bastien Lignereux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Boutet - Hourdeaux, avocat de la société SEFE Energy ;
Considérant ce qui suit :
Sur le cadre juridique du litige :
1. Les articles L. 221-1 à L. 222-10 du code de l'énergie instituent un dispositif soumettant les fournisseurs d'énergie dont les ventes excèdent un seuil déterminé à des obligations d'économies d'énergie, dont ils s'acquittent par la détention, à la fin de chaque période de référence, de certificats d'économies d'énergie. Les fournisseurs d'énergie peuvent réunir les certificats soit en réalisant eux-mêmes des économies d'énergie, soit en obtenant de leurs clients qu'ils en réalisent, soit en les acquérant auprès d'un autre fournisseur d'énergie ou d'une personne morale éligible qui, en application de l'article L. 221-7 de ce code, est susceptible d'obtenir des certificats en contrepartie de mesures d'économies d'énergie réalisées volontairement.
2. D'une part, aux termes de l'article L. 222-1 du code de l'énergie : " Dans les conditions définies aux articles suivants, le ministre chargé de l'énergie peut sanctionner les manquements aux dispositions du chapitre Ier du présent titre ou aux dispositions réglementaires prises pour leur application ". Aux termes de l'article L. 222-2 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " En cas de manquement à des obligations déclaratives, le ministre met l'intéressé en demeure de se conformer à ses obligations dans un délai déterminé. Il peut rendre publique cette mise en demeure. / Lorsque l'intéressé ne se conforme pas dans les délais fixés à cette mise en demeure ou lorsque des certificats d'économies d'énergie lui ont été indûment délivrés, le ministre chargé de l'énergie peut : / 1° Prononcer à son encontre une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et à la situation de l'intéressé, sans pouvoir excéder le double de la pénalité prévue au premier alinéa de l'article L. 221-4 par kilowattheure d'énergie finale concerné par le manquement et sans pouvoir excéder 4 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, porté à 6 % en cas de nouveau manquement à la même obligation ; / 2° Le priver de la possibilité d'obtenir des certificats d'économies d'énergie selon les modalités prévues au premier alinéa de l'article L. 221-7 et à l'article L. 221-12 ; / 3° Annuler des certificats d'économies d'énergie de l'intéressé, d'un volume égal à celui concerné par le manquement ; / 4° Suspendre ou rejeter les demandes de certificats d'économies d'énergie faites par l'intéressé ; / 5° Annuler les certificats d'économies d'énergie acquis par les personnes qui n'ont pas mis en place ou qui ont mis en place de façon incomplète les dispositifs mentionnés à l'article L. 221-8. / Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent article ".
3. D'autre part, aux termes de l'article R. 222-4 du code de l'énergie : " Le premier détenteur d'un certificat d'économies d'énergie tient à la disposition des fonctionnaires et agents chargés des contrôles l'ensemble des documents justificatifs relatifs à la réalisation de chaque action pendant une durée de neuf ans à compter de la délivrance du certificat d'économies d'énergie. Les documents justificatifs à archiver par le premier détenteur d'un certificat d'économies d'énergie sont définis par arrêté du ministre chargé de l'énergie ". Aux termes de l'article R. 222-6 du même code : " Est considéré comme un manquement le fait pour un premier détenteur de certificats d'économies d'énergie d'avoir obtenu des certificats sans avoir respecté les dispositions de la section 2 du chapitre Ier, notamment celles relatives aux opérations standardisées mentionnées à l'article R. 221-14 ou celles relatives à la composition d'une demande de certificats d'économies d'énergie mentionnées à l'article R. 221-22 ". Aux termes de son article R. 222-7 : " Le ministre chargé de l'énergie notifie au premier détenteur de certificats d'économies d'énergie la liste des opérations visées par le contrôle ou le périmètre du contrôle, qui peut être défini par l'intitulé et la référence d'une opération standardisée, la catégorie des bénéficiaires des économies d'énergie, une zone géographique correspondant à un ou plusieurs départements, une période d'engagement d'opérations d'économies d'énergie ou une période de délivrance de certificats. / Cette notification vaut mise en demeure d'adresser au ministre chargé de l'énergie, dans un délai d'un mois, pour chaque opération de l'échantillon contrôlé, les documents justificatifs définis par l'arrêté mentionné à l'article R. 222-4 ". Aux termes de l'article R. 222-8 du même code : " Pour chaque opération d'économies d'énergie de l'échantillon mentionné à l'article R. 222-7, le ministre chargé de l'énergie établit le volume de certificats d'économies d'énergie correspondant. Si le ministre ne constate aucun manquement dans les éléments nécessaires à l'établissement de ce volume et si le volume de certificats d'économies d'énergie qu'il établit n'est pas inférieur à celui qui a été attribué, le volume de certificats d'économies d'énergie délivrés pour l'opération est confirmé. Dans tous les autres cas, il est ramené à zéro. / Si le premier détenteur des certificats d'économies d'énergie ne transmet pas toutes les pièces mentionnées à l'article R. 222-7 dans le délai imparti, le volume de certificats d'économies d'énergie pour l'opération concernée est également ramené à zéro. / La conformité de l'échantillon s'apprécie à partir de la somme des volumes de certificats d'économies d'énergie de chacune de ses opérations, établis conformément aux dispositions des deux premiers alinéas du présent article. L'échantillon est réputé conforme si le rapport entre la somme des volumes de certificats d'économies d'énergie établis pour les opérations de l'échantillon et la somme des volumes de certificats d'économies d'énergie délivrés pour les mêmes opérations est supérieur à 95 % ". Aux termes de l'article R. 222-10 du même code : " Si la conformité de l'échantillon n'est pas établie dans les conditions prévues à l'article R. 222-8, le ministre chargé de l'énergie peut, après la notification des griefs prévue à l'article L. 222-3, prononcer les sanctions prévues à l'article L. 222-2. La notification précise à l'intéressé le délai dont il dispose pour consulter le dossier et présenter ses observations. Ce délai ne peut être inférieur à trente jours francs à compter de la réception de la notification. / Le délai d'instruction des demandes de certificats d'économies d'énergie prévu aux 1° et 2° de l'article R. 221-22 est suspendu, à compter de la notification des griefs, pour les demandes de certificats d'économies d'énergie de l'intéressé déposées n'ayant pas encore fait l'objet d'une délivrance de certificats et à venir, s'agissant de ses demandes susceptibles d'être concernées par des manquements de même nature. La notification des griefs précise les types d'opérations d'économies d'énergie concernées par la suspension et les critères sur la base desquels elles ont été sélectionnées. / En outre, l'intéressé est tenu, sur mise en demeure du ministre chargé de l'énergie, de : / 1° Rechercher, parmi ses demandes ayant donné lieu à délivrance de certificats d'économies d'énergie dans les vingt-quatre mois précédant la notification des griefs, les volumes affectés par des manquements de même nature et de porter à la connaissance du ministre chargé de l'énergie les résultats de ces vérifications ; / 2° Présenter dans un délai d'un mois les moyens qu'il envisage de mettre en œuvre pour éviter que le ou les manquements constatés se reproduisent. Faute de déférer à cette mise en demeure dans le délai imparti, le ministre chargé de l'énergie peut prononcer à son encontre les sanctions prévues à l'article L. 222-2. / (...) ". Enfin, aux termes de son article R. 222-12 : " Les décisions du ministre chargé de l'énergie prononçant les sanctions prévues à l'article L. 222-2 peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction et d'une demande de référé tendant à la suspension de leur exécution devant le Conseil d'Etat. Cette demande a un caractère suspensif ".
4. Il résulte de l'instruction qu'à la suite d'un contrôle engagé le 27 novembre 2023 concernant la délivrance, à la demande de la société SEFE Energy, de certificats d'économies d'énergie à raison d'opérations d'économies d'énergie, le Pôle national des certificats d'économies d'énergie, par un courrier du 13 juin 2024, a constaté un taux de non-conformité de l'échantillon des opérations vérifiées de 100 %, a prononcé, en application de l'article R. 222-10 du code de l'énergie cité au point 3, la suspension à titre conservatoire du délai d'acceptation implicite des demandes de certificats d'économies d'énergie en cours et à venir susceptibles d'être concernées par des manquements de même nature que ceux constatés, et a mis en demeure la société SEFE Energy de rechercher les volumes de certificats d'économies d'énergie demandés affectés par des manquements de même nature et de présenter les moyens envisagés pour prévenir la réitération de ces manquements. Par une décision du 20 décembre 2024, la ministre chargée de l'énergie a, sur le fondement des dispositions de l'article L. 222-2 du code de l'énergie citées au point 2, d'une part, prononcé à l'encontre de la société SEFE Energy une sanction pécuniaire d'un montant de 5 474 739,51 euros correspondant à la valeur financière des certificats d'économies d'énergie qui lui ont été délivrés au titre des opérations non conformes pour lesquelles des manquements d'une particulière gravité ont été relevés, d'autre part, annulé un volume de certificats égal à celui délivré au titre des opérations déclarées non conformes, soit 141 698 166 kilowattheures cumulés actualisés (kWh cumac) dits " classiques " et 223 284 468 kWh cumac dits " précarité ", et suspendu toutes les demandes en cours qui avaient fait l'objet de la suspension à titre conservatoire. La société SEFE Energy demande l'annulation de cette décision de sanction.
Sur la légalité externe de la décision attaquée :
5. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, dans sa rédaction applicable au litige : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter de l'enregistrement de cet acte au recueil spécial mentionné à l'article L. 861-1 du code de la sécurité intérieure, lorsqu'il est fait application de cet article, ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; / (...) / Le changement de ministre ou de secrétaire d'Etat ne met pas fin à cette délégation, sous réserve des dispositions de l'article 4 ". Aux termes de l'article 4 de ce même décret, dans sa rédaction applicable au litige : " Le ministre (...) peut mettre fin, par arrêté publié au Journal officiel de la République française (...) à tout ou partie de la délégation dont dispose un agent en application de l'article 1er ".
6. Mme A... B... a été nommée par décret du 21 juillet 2023, publié au Journal officiel de la République française le lendemain, directrice générale de l'énergie et du climat à l'administration centrale des ministères chargés de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer, et avait ainsi compétence, en application de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 cité au point 5 et en l'absence d'arrêté mettant fin à la délégation dont elle disposait, pour signer la décision attaquée, prise le 20 décembre 2024 au nom de la ministre chargée de l'énergie, sans avoir pour cela à justifier d'une délégation personnelle de la part de la ministre en fonctions à cette date. Par suite, la société SEFE Energy n'est pas fondée à soutenir que cette décision aurait été prise par une autorité incompétente.
7. En second lieu, la décision attaquée, qui comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, est suffisamment motivée.
Sur la légalité interne de la décision attaquée :
8. Le ministre chargé de l'énergie peut, en cas de manquement aux dispositions relatives aux certificats d'économie d'énergie, prononcer une ou plusieurs des sanctions prévues à l'article L. 222-2 du code de l'énergie, dans le respect du principe de proportionnalité qui s'applique à toute sanction administrative. Il appartient au juge administratif, saisi d'une requête dirigée contre une ou plusieurs de ces sanctions, de vérifier qu'elles sont proportionnées tant aux manquements commis qu'à la situation, notamment financière, de la personne sanctionnée.
9. Il résulte de l'instruction que l'ensemble des vingt opérations contrôlées ont été déclarées non conformes et qu'au moins un manquement d'une particulière gravité a été relevé pour chacune d'entre elles. Parmi les manquements constatés, les bâtiments concernés n'appartenaient pas aux bénéficiaires déclarés des opérations dans trois cas, et n'étaient pas éligibles aux opérations d'économies d'énergie dans onze cas. Dans quatre cas, le sous-traitant censé avoir réalisé l'opération n'existait pas à la date déclarée comme celle de sa réalisation ; dans dix-sept cas, des incohérences ont été constatées s'agissant de la qualité des signataires des justificatifs transmis à l'appui des demandes de certificats d'économies d'énergie, et dans un cas, des différences de métrage ont été constatées entre le rapport de contrôle transmis au bénéficiaire de l'opération et celui transmis à l'administration, aboutissant à une exagération de l'ampleur des travaux réalisés. La société SEFE Energy ne conteste ni la réalité de ces manquements, ni leur particulière gravité.
En ce qui concerne la sanction pécuniaire :
10. Si la société SEFE Energy soutient que, pour prononcer à son encontre la sanction pécuniaire de 5 474 739,51 euros, la ministre n'a pris en compte que la gravité des manquements, sans tenir compte de sa situation, en méconnaissance des dispositions du 1° de l'article L. 222-2 du code de l'énergie, il résulte de l'instruction que le montant de cette sanction représente moins de 2 % du chiffre d'affaires réalisé par la société au cours de l'exercice clos le 31 décembre 2023, dernier exercice clos à la date de la décision attaquée. Ce montant, qui est nettement inférieur au plafond prévu au 1° de l'article L. 222-2 du code de l'énergie, fixé à 4 % du chiffre d'affaires du dernier exercice clos, traduit, eu égard au nombre, à la nature et à la gravité des manquements constatés, la prise en compte par la décision attaquée de la situation, notamment financière, de la société dans la détermination de la sanction pécuniaire prononcée.
En ce qui concerne le cumul des sanctions :
11. Pour demander l'annulation de la décision qu'elle attaque, la société SEFE Energy soutient que le cumul des sanctions prononcées à son encontre est disproportionné par rapport aux manquements constatés et qu'il n'a été tenu compte ni de sa situation, ni de son comportement, en méconnaissance du principe d'individualisation des peines garanti par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
12. La société fait valoir tout d'abord, à cet égard, que la vérification de l'éligibilité des opérations à la délivrance de certificats d'économies d'énergie et le suivi des dossiers de demandes de certificats présentées en son nom avaient été confiés à un prestataire, qu'elle ignorait les manquements constatés lors du contrôle, était dépourvue de toute intention frauduleuse et qu'elle a fait preuve, dès qu'elle a eu connaissance des manquements en cause, d'un comportement témoignant d'une volonté de coopération de bonne foi avec l'administration. Toutefois, ces circonstances, qui ne peuvent être de nature à atténuer les manquements de la société aux obligations, qui n'incombent qu'à elle seule, prescrites pour la délivrance de certificats d'économies d'énergie, ne suffisent pas, compte tenu de la nature et de la particulière gravité des manquements constatés ainsi que du nombre d'opérations concernées, et alors même que la société aurait coopéré de bonne foi avec l'administration durant la procédure de contrôle, à regarder les sanctions prononcées à son encontre comme disproportionnées, ni comme ayant été prises en méconnaissance du principe d'individualisation des peines, alors qu'il résulte par ailleurs de ce qui a été dit au point 10 qu'il a été tenu compte de sa situation, notamment financière, dans la détermination de la sanction pécuniaire. Si la société affirme ensuite que le cumul des sanctions prononcées à son encontre aurait des conséquences excessives sur sa situation financière, elle ne l'établit pas. Il ressort d'ailleurs de ses propres écritures que l'essentiel de l'impact financier des sanctions prononcées résulte de la suspension des demandes de certificats d'économies d'énergie en cours, qui peut être levée si la société met en œuvre le plan d'action prévu dans la décision du 20 décembre 2024. Enfin, il résulte de ce qui a été dit au point 9 que les manquements constatés ont été relevés sur toutes les opérations contrôlées et sont d'une particulière gravité, ce que la société admet expressément dans ses écritures.
13. Il résulte de ce qui précède que la société SEFE Energy n'est pas fondée à soutenir que le cumul des sanctions prononcées à son encontre serait disproportionné.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la société SEFE Energy n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle attaque. Sa requête doit, par suite, être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la société SEFE Energy est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société SEFE Energy et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.
Délibéré à l'issue de la séance du 25 juin 2026 où siégeaient : M. Nicolas Polge, assesseur, présidant ; M. Vincent Daumas, conseiller d'Etat et M. Julien Barel, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 29 juillet 2026.
Le président :
Signé : M. Nicolas Polge
Le rapporteur :
Signé : M. Julien Barel
Le secrétaire :
Signé : M. Gilles Ho
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 501764- 2 -
ECLI:FR:CECHS:2026:501764.20260729