Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société par action simplifiée Lithos Promotion a demandé au tribunal administratif de Montreuil de condamner la commune d'Epinay-sur-Seine à lui verser une somme de 3 977 208,41 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter de sa réclamation préalable indemnitaire du 28 décembre 2022, en réparation du préjudice économique résultant de l'illégalité fautive de l'arrêté du 4 novembre 2015 par lequel le maire de la commune d'Épinay-sur-Seine a sursis à statuer sur sa demande de permis de construire, ensemble la décision du 29 février 2016 portant rejet de son recours tendant au retrait dudit arrêté.
Par un jugement n° 2305151 du 13 mars 2025, le tribunal administratif de Montreuil a condamné la commune d'Épinay-sur-Seine à lui verser la somme de 106 651,50 euros et a rejeté le surplus de ses conclusions.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 13 mai 2025 et des mémoires enregistrés le 7 décembre 2025 et le 6 janvier 2026, la société par actions simplifiée Lithos Promotion, représentée par Me Gillig, demande à la Cour :
1°) de réformer le jugement n° 2305151 du 13 mars 2025 du tribunal administratif de Montreuil en tant qu'il n'a pas fait droit à l'ensemble de ses conclusions indemnitaires ;
2°) de condamner la commune d'Épinay-sur-Seine à lui verser la somme de 3 870 556,92 euros en réparation du préjudice commercial et financier subi avec intérêts aux taux légal à compter du 30 décembre 2022 et capitalisation desdits intérêts depuis le 30 décembre 2023 ;
3°) de mettre à la charge de la commune d'Épinay-sur-Seine le versement de la somme de 12 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la demande de première instance était recevable, la demande indemnitaire préalable ayant été reçue par la commune avant l'expiration du délai de prescription quadriennale ;
- l'arrêté du 4 novembre 2015 était entaché d'une illégalité de nature à engager la responsabilité pour faute de la commune ;
- elle a subi, en raison de l'abandon du projet immobilier consécutif à cet arrêté illégal, un préjudice financier constitué par les frais engagés en pure perte, notamment les frais de préparation à la commercialisation du programme immobilier, par les frais d'honoraires de gestion et par les frais d'honoraires du cabinet d'architectes.
Par des mémoires en défense enregistrés le 24 juin 2025 et le 12 décembre 2025, la commune d'Épinay-sur-Seine, représentée par Me Lonqueue, conclut :
1°) au rejet de la requête de la société par actions simplifiée Lithos Promotion ;
2°) par la voie de l'appel incident, à la réformation du jugement du tribunal administratif de Montreuil en tant qu'il l'a condamnée à verser à la société par actions simplifiée Lithos Promotion la somme de 106 651,50 euros ;
3°) de mettre à la charge de la société par actions simplifiée Lithos Promotion la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
S'agissant de l'appel principal :
- aucun des moyens de la requête n'est fondé ;
S'agissant de l'appel incident :
- la demande de première instance était irrecevable en raison de la prescription quadriennale ;
- l'abandon du projet par la société requérante est la cause unique du préjudice qu'elle allègue, qui ne trouve ainsi pas son origine dans l'annulation postérieure de la décision de sursis à statuer ;
- c'est à tort que les premiers juges ont regardé comme fondées les demandes afférentes aux chefs de préjudice dont ils ont décidé l'indemnisation.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Stéphane Diémert,
- les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public,
- et les observations de Me Sturchler substituant Me Gillig, avocat de la société par actions simplifiée Lithos Promotion et de Me Santangelo substituant Me Lonqueue, avocat de la commune d'Épinay-sur-Seine.
La société par actions simplifiée Lithos Promotion a produit le 22 janvier 2026 une note en délibéré.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 4 novembre 2015, le maire de la commune d'Épinay-sur-Seine (Seine-Saint-Denis) a opposé un sursis à statuer d'une durée de deux ans à la demande de permis de construire de la société par actions simplifiée Lithos Promotion du 15 mai 2015. Par un jugement n° 1603287 du 9 novembre 2017, devenu définitif, le tribunal administratif de Montreuil a annulé cet arrêté, au double motif qu'il était insuffisamment motivé et qu'il méconnaissait les dispositions de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme. Par une réclamation préalable indemnitaire notifiée à la commune d'Épinay-sur-Seine le 30 décembre 2022, la société a demandé le versement d'une somme de de 3 977 208,42 euros en réparation du préjudice économique qu'elle impute à l'illégalité fautive de l'arrêté du 4 novembre 2015. En l'absence de réponse à cette demande, elle a saisi le tribunal administratif de Melun aux fins d'obtenir la condamnation de la commune à lui verser cette somme. La société par actions simplifiée Lithos Promotion interjette appel devant la Cour du jugement du 13 mars 2025 du tribunal administratif de Montreuil en tant qu'il n'a fixé le montant de l'indemnisation demandée qu'à à la somme de 106 651,50 euros. Par la voie de l'appel incident, la commune d'Épinay-sur-Seine demande à la Cour d'annuler ce même jugement.
Sur l'exception de prescription quadriennale opposée par la commune d'Épinay-sur-Seine :
2. La commune d'Épinay-sur-Seine fait valoir que la demande de première instance était irrecevable, la réclamation de la société requérante étant tardive dès lors que le délai de prescription quadriennale a commencé à courir à compter du 1er janvier 2018 et que la prescription quadriennale était acquise au 1er janvier 2022, puisque le jugement annulant l'arrêté du 4 novembre 2015 a été notifié à la société requérante en 2017 et que cette dernière connaissait alors l'existence du dommage.
3. Aux termes de l'article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit (...) des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (...) ". L'article 2 de cette même loi dispose que : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura initialement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura initialement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance (...) Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ".
4. Lorsqu'est demandée l'indemnisation du préjudice résultant de l'illégalité d'une décision administrative, le fait générateur de la créance doit être rattaché non à l'exercice au cours duquel la décision a été prise mais à celui au cours duquel elle a été valablement notifiée à son destinataire ou portée à la connaissance du tiers qui se prévaut de cette illégalité.
5. En l'espèce, et en application des dispositions législatives précitées, la prescription quadriennale a d'abord été interrompue par le recours en annulation pour excès de pouvoir formé par la société Lithos Promotion devant le tribunal administratif de Montreuil le 2 mai 2016. Le jugement du 9 novembre 2017 est passé en force de chose jugée le 10 février 2018 et a de nouveau fait courir, à compter du 1er janvier 2019, un nouveau délai de prescription quadriennale expirant le 31 décembre 2022. Or, il est constant que la réclamation préalable formée par la société requérante le 28 décembre 2022 a été reçue par la commune le 30 décembre suivant. Dans ces circonstances, l'exception de prescription quadriennale opposée par la commune d'Épinay-sur-Seine est mal fondée et ne peut qu'être écartée.
Sur la responsabilité :
6. La commune d'Épinay-sur-Seine reprend, par la voie de l'appel incident, les moyens tirés de ce que la société Lithos Promotion aurait abandonné son projet immobilier " avant même le dépôt de son recours en contestation de la décision de sursis à statuer ", qu'elle n'aurait pas davantage confirmé sa demande de permis de construire auprès de ses services à l'expiration du délai de sursis à statuer d'une durée de deux ans conformément aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme, et qu'elle n'aurait jamais saisi le promettant d'une demande de prorogation de la promesse de vente.
7. D'une part, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain.
8. D'autre part, la responsabilité de l'administration ne saurait être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité mais découlent directement et exclusivement de la situation irrégulière dans laquelle la victime s'est elle-même placée, indépendamment des faits commis par la puissance publique, et à laquelle l'administration aurait pu légalement mettre fin à tout moment.
9. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'arrêté du maire d'Épinay-sur-Seine du 4 novembre 2015 portant sursis à statuer sur sa demande de permis de construire pour une durée de deux ans était illégal, aux motifs qu'il était insuffisamment motivé et qu'il méconnaissait les dispositions de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Montreuil par un jugement du 9 novembre 2017 devenu définitif. Par suite, cette illégalité fautive est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune d'Epinay-sur-Seine et à entraîner la condamnation de cette dernière à réparer les préjudices en lien direct et certain avec les fautes commises.
10. En second lieu, il résulte de l'instruction que la société Lithos Promotion a conclu, le 26 novembre 2014, avec les propriétaires de l'assiette foncière sise 57 à 65 avenue Joffre, sur laquelle était alors envisagée l'opération immobilière, une promesse unilatérale de vente comportant plusieurs conditions suspensives, par lesquelles figurait l'obtention d'un permis de construire avant le 31 octobre 2015. Par un avenant du 2 février 2015, la date de dépôt du permis de construire et du délai de réalisation de la promesse de vente ont été prorogées, respectivement, au 15 mars 2015 et au 15 décembre 2015. Il est constant qu'en raison des concertations préalables menées avec la commune pour la réalisation du projet, la société n'a déposé sa demande de permis de construire que le 15 mai 2015, puis que la commune a sollicité, le 10 juin 2015, des pièces complémentaires et a informé la pétitionnaire de ce que le délai d'instruction de sa demande était désormais fixé à six mois. Par un second avenant du 30 octobre 2015, le délai de réalisation de la promesse de vente a été prorogé au 31 mars 2016. Un sursis à statuer d'une durée de deux ayant été opposé à la demande de permis de construire par l'arrêté du maire d'Epinay-sur-Seine du 4 novembre 2015, la société pétitionnaire l'a contesté par un recours gracieux du 4 janvier 2016, expressément rejeté le 29 février 2019, puis par l'introduction d'un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Montreuil, le 2 mai 2016.
11. Dans ces circonstances, les vendeurs de la parcelle terrain d'assiette du projet n'ont pas souhaité proroger une troisième fois la promesse de vente et ont cédé leur terrain à une autre société le 28 décembre 2016, soit avant même que le tribunal statue sur la légalité de l'arrêté du 4 novembre 2015, par le jugement du 9 novembre 2017. Dès lors, la société ne saurait être regardée comme ayant délibérément abandonné son projet, dans la mesure où c'est l'intervention de l'arrêté du 4 novembre 2015 qui lui a fait perdre la maîtrise foncière de cette parcelle.
12. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " (...) À l'expiration du délai de validité du sursis à statuer, une décision doit, sur simple confirmation par l'intéressé de sa demande, être prise par l'autorité compétente chargée de la délivrance de l'autorisation, dans le délai de deux mois suivant cette confirmation. Cette confirmation peut intervenir au plus tard deux mois après l'expiration du délai de validité du sursis à statuer. Une décision définitive doit alors être prise par l'autorité compétente pour la délivrance de l'autorisation, dans un délai de deux mois suivant cette confirmation. À défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l'autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée (...) ".
13. S'il résulte des dispositions précitées que la société pétitionnaire aurait pu, à l'expiration du délai de validité du sursis à statuer de deux ans opposé le 4 novembre 2015, soit dès le 5 novembre 2017, confirmer auprès de la commune sa demande de permis de construire avant le 5 janvier 2018, afin qu'une décision définitive soit prise par l'autorité compétente sur cette demande, il résulte toutefois de ce qui a été dit au point 10 que cette société a perdu la maîtrise foncière du terrain d'assiette du projet le 28 décembre 2016, date à laquelle les propriétaires l'ont cédé à une autre société, soit avant l'expiration, le 5 novembre 2017, du délai de sursis à statuer de deux ans opposé à sa demande de permis de construire. Dans ces conditions, la commune ne saurait reprocher à la requérante, contrainte de se désengager de son projet de construction pour les raisons exposées au point 9 avant l'expiration du délai de sursis à statuer, de ne pas avoir confirmé sa demande de permis de construire à l'expiration dudit délai.
14. Dès, il ne résulte pas de l'instruction que la requérante aurait commis une faute ou une négligence de nature à exonérer la commune de sa responsabilité.
Sur l'indemnisation des préjudices :
15. La perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d'une décision illégale portant sursis à statuer sur une demande de permis de construire revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l'état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain. Il est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu'il pouvait raisonnablement attendre de cette opération.
16. En premier lieu, la société par actions simplifiée Lithos Promotion reprend en appel ses prétentions de première instance tendant à l'indemnisation des frais de gestion. Toutefois, elle ne produit aucun élément de nature à remettre en cause la motivation retenue par les premiers juges, lesquels, en particulier, ont retenu, au point 21 des motifs du jugement attaqué que la seule production de deux bilans financiers des 12 mars 2015 et 31 janvier 2025 n'est pas suffisante pour faire regarder le préjudice économique allégué comme présentant, en l'espèce, un lien direct et certain avec l'illégalité fautive du sursis à statuer du 4 novembre 2015. Par suite, il y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 20 et 21 des motifs du jugement attaqué, d'écarter le moyen afférent à ce chef de préjudice.
17. En second lieu, la société par actions simplifiée Lithos Promotion soutient que la partie de son préjudice afférente aux honoraires de gestion est suffisamment établie par le bilan financier produit dans le cadre de sa demande de première instance. Elle expose en outre que, compte tenu des particularités d'une opération de commercialisation immobilière, elle n'aurait pas pu commercialiser le projet immobilier sans l'intervention de la société Lithos Finances, avec laquelle elle a donc conclu une convention de gestion. Pour écarter ce chef de préjudice, les premiers juges ont cependant retenu la circonstance que la société ne " verse toutefois aux débats aucune preuve de la réalité des prestations accomplies par la société par actions simplifiée Lithos Finances aux fins d'étudier, d'organiser et de coordonner l'opération immobilière projetée aux 57 à 65 avenue Joffre ". Il résulte de l'instruction que la société par actions simplifiée Lithos Finances contrôle la société par actions simplifiée Lithos Promotion, de sorte que l'existence de paiements entre les deux sociétés ne sauraient, à eux seuls, établir le caractère certain du préjudice allégué. En se bornant à soutenir que ce préjudice peut être " établi par un faisceau d'indices concordants ", la société requérante, qui ne produit que des échanges de courriels sans valeur probante, n'apporte ainsi aucun élément de nature à établir la réalité des prestations accomplies par la société Lithos Finances dans le cadre du projet immobilier abandonné. Dès lors, elle n'est pas fondée à demander l'indemnisation des honoraires de gestion qu'elle allègue avoir exposés en pure perte du fait de l'illégalité fautive affectant l'arrêté du 4 novembre 2015.
18. En troisième et dernier lieu, la commune d'Épinay-sur-Seine conteste l'indemnisation, décidée par les premiers juges, tant des frais exposés auprès du cabinet Bosar Architecture à hauteur de 105 274,80 euros que des frais de caution et d'immobilisation, à hauteur de 1 375,50 euros. Il ne ressort toutefois pas de l'instruction, et ainsi que l'a estimé à juste titre le tribunal administratif, ni que ces sommes ne correspondraient pas à des prestations effectives, ni que le préjudice qu'elles indemnisent ne présenterait pas de lien de causalité avec la faute commise par la commune.
19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société par actions simplifiée Lithos Promotion et celles de la commune d'Épinay-sur-Seine doivent être rejetées.
Sur les frais liés à l'instance :
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Cour fasse bénéficier la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais liés à l'instance. En l'espèce, dès lors que les deux parties succombent en appel, leurs conclusions tendant la mise à la charge d'une somme à leur verser sur ce fondement doivent être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la société par actions simplifiée Lithos Promotion et les conclusions d'appel de la commune d'Épinay-sur-Seine sont rejetées.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Lithos Promotion et à la commune d'Épinay-sur-Seine.
Délibéré après l'audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient :
- M. Ivan Luben, président de chambre,
- M. Stéphane Diémert, président-assesseur,
- Mme Irène Jasmin-Sverdlin, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 août 2026.
Le rapporteur,
S. DIÉMERTLe président,
I. LUBEN
La greffière,
Y. HERBER
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 25PA02298