Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
M. D... B... A... a demandé au tribunal administratif de Grenoble de condamner l'Etat et la commune de Saint-Martin-d'Hères à lui verser la somme de 14 037 euros en réparation des préjudices subis du fait des décisions illégales des 31 décembre 2018 et 17 janvier 2019 et à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation des préjudices subis du fait des décisions illégales des 26 mars et 26 avril 2021.
Par un jugement n° 2106995 du 10 octobre 2023, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour
Par une requête enregistrée le 8 décembre 2023 et un mémoire enregistré le 5 janvier 2026 (ce dernier non communiqué), M. B... A..., représenté par Me Py, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 2106995 du tribunal administratif de Grenoble du 10 octobre 2023 ;
2°) de condamner l'Etat et la commune de Saint-Martin-d'Hères à lui verser la somme de 14 037,20 euros en réparation des préjudices subis du fait des décisions illégales des 31 décembre 2018 et 17 janvier 2019 ;
3°) de condamner l'Etat et la commune de Saint-Martin-d'Hères à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation des préjudices subis du fait des décisions illégales des 26 mars et 26 avril 2021 ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Saint-Martin-d'Hères le versement d'une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est entaché d'une omission à statuer en ne répondant pas aux moyens tirés du vice de procédure entachant l'arrêté préfectoral du 26 avril 2021 ;
- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que la formation de jugement était irrégulièrement composée ;
- l'illégalité de la décision préfectorale du 31 décembre 2018 et celle de la décision du maire du 17 janvier 2019, toutes deux annulées par un jugement du 13 mars 2021 devenu définitif, engagent la responsabilité pour faute de l'Etat et de la commune ;
- son préjudice matériel résultant de ces décisions doit être chiffré à 9 037,20 euros, et son préjudice moral à 5 000 euros ;
- la décision du maire de Saint-Martin-d'Hères datée du 26 mars 2021 est entachée d'illégalité, sa situation n'ayant pas été réexaminée, le maire ne s'étant pas assuré de la régularité de sa demande de réexamen, et ne se trouvant pas en situation de compétence liée ; cette illégalité engage la responsabilité pour faute de la commune ;
- la décision préfectorale du 26 avril 2021 est entachée d'illégalité, sa situation n'ayant pas fait l'objet d'un réexamen, l'enquête administrative ayant méconnu les dispositions de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'obligation d'impartialité, et le refus d'agrément étant entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; l'illégalité de cette décision engage la responsabilité pour faute de l'Etat ;
- son préjudice moral résultant de ces décisions doit être chiffré à 5 000 euros.
Par un mémoire en défense enregistré le 5 mars 2024, la commune de Saint-Martin-d'Hères, représentée par Me Fessler, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B... A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense enregistré le 12 avril 2024, le préfet de l'Isère conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Joël Arnould, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Bénédicte Lordonné, rapporteure publique,
- les observations de Me Duca, représentant M. B... A..., et celles de Me Cottalorda, représentant la commune de Saint-Martin-d'Hères.
Considérant ce qui suit :
1. M. B... A... a été recruté par la commune de Saint-Martin-d'Hères en qualité de gardien de police municipale stagiaire à compter du 2 juillet 2018. Le préfet de l'Isère ayant refusé de lui délivrer l'agrément de gardien-brigadier de police municipale par décision du 31 décembre 2018, le maire a décidé de mettre fin à son stage et de le radier des effectifs par une décision du 17 janvier 2019. Par un jugement du 16 mars 2021, le tribunal administratif de Grenoble a prononcé l'annulation de ces deux décisions au motif que la première était dépourvue de motivation, et a enjoint au préfet de l'Isère de réexaminer la demande d'agrément. Par une décision du 26 avril 2021, le préfet a refusé de délivrer l'agrément sollicité. Le maire, par la lettre transmettant cette décision à M. B... A..., a réitéré son refus de l'intégrer aux effectifs de la police municipale de la commune. M. B... A... relève appel du jugement du 10 octobre 2023 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a refusé de faire droit à ses demandes tendant à la condamnation de l'Etat et de la commune de Saint-Martin-d'Hères à l'indemniser des préjudices matériels et moraux subis du fait de l'illégalité fautive des quatre décisions ayant refusé de lui délivrer l'agrément et de le titulariser dans les effectifs de la police municipale de Saint-Martin-d'Hères.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, M. B... A... fait grief au jugement attaqué de ne pas avoir répondu au moyen tiré de ce que les conditions dans lesquelles l'enquête de moralité s'est déroulée méconnaissaient l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Toutefois, pour rejeter sur ce point les conclusions indemnitaires dont ils étaient saisis, les premiers juges pouvaient se borner à relever, sans entacher leur jugement d'un défaut de réponse à un moyen, que le requérant n'établissait pas de préjudice en lien avec l'illégalité fautive reprochée au préfet de l'Isère.
3. En second lieu, le requérant fait valoir que du fait de sa composition, la formation de jugement aurait manqué d'impartialité dès lors qu'elle était en partie identique à celle qui a annulé les décisions des 31 décembre 2018 et 17 janvier 2019.
4. Toutefois, ni le principe d'impartialité qui s'impose à toute juridiction ni aucune autre règle de procédure n'interdisent à un magistrat ayant statué, en tant que membre d'une formation collégiale de jugement, sur la légalité d'une décision administrative, de statuer ultérieurement sur une demande indemnitaire fondée sur la responsabilité pour faute de la puissance publique à raison de l'illégalité de cette même décision.
5. Dès lors, la circonstance que le magistrat qui a présidé la formation de jugement ayant rendu le jugement attaqué et le rapporteur, aient tenus les mêmes rôles respectifs dans la formation de jugement statuant sur la demande ayant conduit à l'annulation des décisions des 31 décembre 2018 et 17 janvier 2019, ne révèle aucun manquement au principe d'impartialité et n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la composition de la formation de jugement.
Sur la responsabilité de la commune de Saint-Martin-d'Hères :
6. Selon l'article 5 du décret du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale : " Les candidats inscrits sur la liste d'aptitude prévue à l'article 3 et recrutés par une commune (...) sont nommés gardiens de police municipale stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée d'un an (...). En cas de refus d'agrément en cours de stage, l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination est tenue de mettre fin immédiatement à celui-ci (...) ". Et aux termes de l'article 7 du même décret : " (...). Lorsque la titularisation n'est pas prononcée, le stagiaire est soit licencié s'il n'avait pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégré dans son cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine ". Ces dispositions placent l'autorité territoriale, en cas de refus d'agrément d'un agent en cours de stage par le préfet, dans une situation de compétence liée pour mettre fin au stage.
7. En l'espèce, le maire de Saint-Martin-d'Hères a pris sa première décision du 17 janvier 2019 au vu de la décision du 31 décembre 2018 par laquelle le préfet de l'Isère avait refusé de délivrer l'agrément à M. B... A.... Si la deuxième décision du maire porte la date du 26 mars 2021, la mention de cette date résulte manifestement d'une erreur matérielle, puisque cette décision fait référence à la décision préfectorale du 26 avril 2021 par laquelle le préfet avait une nouvelle fois opposé un refus d'agrément à l'intéressé, qui lui était jointe. Dans ces circonstances, contrairement à ce que soutient M. B... A..., le maire ne disposait d'autre latitude que de mettre en œuvre les dispositions réglementaires citées au point 6. Par suite, quels que soient les moyens critiquant ses décisions, celles-ci n'ont pu engager la responsabilité pour faute de la commune de Saint-Martin-d'Hères.
Sur la responsabilité de l'Etat :
En ce qui concerne la décision du 26 avril 2021 :
8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ".
9. D'une part, le jugement du 16 mars 2021, par lequel le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du 31 décembre 2018 pour défaut de motivation, et a enjoint au préfet de l'Isère de réexaminer la demande d'agrément de M. B... A..., n'imposait pas à ce préfet, eu égard au motif de l'annulation prononcée, de reprendre entièrement l'instruction de cette demande.
10. D'autre part, M. B... A..., dans le cadre de l'enquête administrative ayant précédé la décision du 31 décembre 2018, a été entendu au cours d'un entretien durant lequel il a pu s'expliquer sur son parcours et sur les faits qui lui étaient reprochés par l'administration. Il ne fait pas état de fait déterminants survenus postérieurement à cette audition.
11. Il résulte de ce qui précède que le préfet de l'Isère, en ne procédant pas à une nouvelle audition du requérant avant de rejeter sa demande d'agrément par la décision du 26 avril 2021, n'a ni manqué à son obligation de réexaminer sa demande, ni méconnu les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration.
12. En deuxième lieu, en vertu l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. ".
13. Si, lorsqu'il est soutenu qu'une mesure a pu être empreinte de discrimination, c'est au défendeur qu'il incombe de produire tous les éléments permettant d'établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination, il appartient au requérant qui s'estime lésé par une telle mesure de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte au principe de l'égalité de traitement des personnes.
14. En l'espèce, si M. B... A... soutient que des questions inappropriées lui ont été posées durant son entretien administratif notamment sur sa confession religieuse, ses origines, son avis sur la situation en Irak, au Yémen, sur l'islam en France et sur les attentats menés en France, il ne présente aucun élément de fait susceptible de faire présumer que ces questions auraient été posées et que cela aurait entraîné l'adoption d'une mesure empreinte de discrimination, et ses allégations sont démenties par le contenu de la " note blanche " qui ne fait état d'aucune interrogation discriminatoire. Dès lors, en tout état de cause, le moyen tiré de ce que l'enquête administrative aurait méconnu le principe constitutionnel d'égalité ne peut être accueilli. Pour les mêmes motifs, il ne résulte pas de l'instruction que l'enquête administrative aurait eu un caractère partial.
15. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure : " Les fonctions d'agent de police municipale ne peuvent être exercées que par des fonctionnaires territoriaux recrutés à cet effet (...) Ils sont nommés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, agréés par le représentant de l'Etat dans le département et le procureur de la République, puis assermentés. Cet agrément et cette assermentation restent valables tant qu'ils continuent d'exercer des fonctions d'agents de police municipale. (...) L'agrément peut être retiré ou suspendu par le représentant de l'Etat ou le procureur de la République après consultation du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale. Toutefois, en cas d'urgence, l'agrément peut être suspendu par le procureur de la République sans qu'il soit procédé à cette consultation. ". L'agrément prévu par ces dispositions peut être refusé lorsque l'agent ne présente pas les garanties d'honorabilité requises pour occuper l'emploi de l'administration municipale auquel il a été nommé. L'honorabilité d'un agent de police municipale, nécessaire à l'exercice de ses fonctions, dépend notamment de la confiance qu'il peut inspirer, de sa fiabilité et de son crédit.
16. Pour refuser de délivrer à M. B... A... l'agrément nécessaire à l'exercice des fonctions de policier municipal, le préfet de l'Isère qui s'est notamment fondé sur une " note blanche " rédigée à l'issue de l'enquête administrative, a relevé d'abord que l'intéressé s'était rendu coupable de faits de détention de stupéfiants le 15 octobre 2010 et de destruction de bien privé le 21 décembre 2012, contravention pour laquelle il a été condamné à une amende. Si ces faits sont relativement anciens, et si les premiers ont donné lieu à un simple rappel à la loi, il ressort de la " note blanche " que le requérant, lorsqu'il a été entendu, a cherché à minimiser les faits de destruction de biens, sur lesquels il ne s'est pas expliqué avec franchise. Ensuite, le préfet a relevé que l'intéressé avait fait l'objet lors de son parcours militaire entre 2012 et 2018 de nombreuses sanctions disciplinaires et laissé une image particulièrement négative de son passage dans l'armée, son comportement traduisant une difficulté d'acceptation de l'autorité hiérarchique Si les bulletins de notation de l'intéressé et le courrier du commandant du 13ème bataillon de chasseurs alpins du 23 mars 2021 par lequel il a été invité à souscrire un nouvel engagement démentent l'appréciation du préfet selon laquelle M. B... A..., félicité et décoré à plusieurs reprises, aurait laissé une image négative dans l'armée, les observations des notateurs sur sa manière de servir en 2017 ont souligné la nécessité de gagner en discipline et le fait qu'il n'avait pas encore fait la preuve d'un comportement exemplaire pour les plus jeunes. Par ailleurs, le feuillet d'enregistrement des bulletins de sanctions produit par l'intéressé, dont il ne justifie pas qu'il serait à jour puisqu'il mentionne seulement vingt-sept jours d'arrêts et cinq jours de consignes, alors qu'il avait déclaré lorsqu'il a été entendu avoir été sanctionné d'une quarantaine ou d'une cinquantaine de jours d'arrêts, fait état, outre de manquement aux consignes, d'un abandon de poste sans autorisation mettant gravement en doute sa fiabilité. Enfin, le préfet a relevé que l'intéressé a publié le 28 novembre 2018 sur le réseau social Facebook, dans le contexte du mouvement social des " gilets jaunes ", une incitation à l'insurrection citoyenne confirmant son caractère rétif à l'autorité et à la règle de droit. Si M. B... A... fait valoir qu'il s'est borné à partager l'article 35 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1793 proclamant que : " Quand le gouvernement viole les droits du peuple, l'insurrection est, pour le peuple et pour chaque portion du peuple, le plus sacré des droits et le plus indispensable des devoirs. ", il ne saurait sérieusement soutenir que cette publication, compte tenu du contexte dans lequel elle est intervenue, constituait une simple référence historique.
17. Eu égard à la nature et à la réitération de ces faits, c'est dès lors sans faire une inexacte application des dispositions de l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure que le préfet de l'Isère a considéré que M. B... A... ne remplissait pas les conditions de confiance, de fiabilité et de crédit nécessaires pour l'exercice des fonctions d'agent de police municipale et a refusé de lui délivrer l'agrément requis.
18. Il résulte de ce qui précède que la décision du préfet de l'Isère du 26 avril 2021 n'est affectée d'aucune illégalité constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.
En ce qui concerne la décision du 31 décembre 2018 :
19. Si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat, elle ne saurait donner lieu à réparation si la même décision aurait pu légalement être prise.
20. Il résulte de ce qui a été exposé ci-dessus qu'un refus d'agrément pouvait légalement être opposé à M. B... A.... Par suite, il ne peut prétendre à la réparation de la perte de revenus ayant résulté de sa radiation des effectifs de la commune de Saint-Martin-d'Hères survenue en conséquence de la décision du 31 décembre 2018 ayant refusé de lui délivrer l'agrément requis. Par ailleurs, il n'allègue pas que la pathologie anxiodépressive qu'il dit avoir été le résultat de son humiliation, aurait été spécifiquement causée par le défaut de motivation du refus d'agrément. Dès lors, l'illégalité fautive de ce refus, sans lien avec le préjudice qu'il invoque, ne lui ouvre droit à aucune indemnisation.
21. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B... A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la commune de Saint-Martin-d'Hères, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par M. B... A.... Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de ce dernier une somme en application des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. B... A... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Martin-d'Hères sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... B... A..., au ministre de l'intérieur et à la commune de Saint-Martin-d'Hères.
Copie en sera adressée à la préfète de l'Isère.
Délibéré après l'audience du 23 juin 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Aline Evrard, présidente de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
M. Joël Arnould, premier conseiller,
Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet 2026.
Le rapporteur,
Joël ArnouldLa présidente,
Aline Evrard
Le greffier en chef,
Cédric Gomez
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier en chef,
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N° 23LY03776