Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
Mme A... C... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 13 septembre 2022 par lequel le président de la métropole de Lyon a prononcé son changement d'affectation dans l'intérêt du service.
Par un jugement n° 2208380 du 19 août 2024, le tribunal administratif de Lyon a fait droit à sa demande.
Procédure devant la cour
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 octobre 2024 et 18 février 2026, la métropole de Lyon, représentée par Me Prouvez, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 19 août 2024 ;
2°) de rejeter la demande présentée par Mme C... en première instance ;
3°) de mettre à la charge de Mme C... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La métropole de Lyon soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que le tribunal n'a pas communiqué son mémoire produit le 2 avril 2024 ;
- la décision en litige constitue une mesure d'ordre intérieur insusceptible d'être contestée ;
- elle démontre l'intérêt du service justifiant l'édiction du changement d'affectation litigieux.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 3 juin 2025 et 13 mars 2026, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, Mme C..., représentée par Me Benabdessadok, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la métropole de Lyon une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Mme C... fait valoir que :
- le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué n'est pas fondé ;
- la décision en litige lui fait grief ;
- cette décision constitue une sanction disciplinaire déguisée et aurait dû être précédée des garanties attachées à la procédure disciplinaire ;
- elle n'est pas justifiée par l'intérêt du service.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le décret n°87-1099 du 30 décembre 1987 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère,
- les conclusions de Mme Bénédicte Lordonné, rapporteure publique,
- et les observations de Me Allala pour la métropole de Lyon et de Me Benabdessadok pour Mme C....
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 13 septembre 2022, le président de la métropole de Lyon a prononcé le changement d'affectation dans l'intérêt du service de Mme C..., attachée principale. La métropole de Lyon relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé cette décision.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. D'une part, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. / Mention y est faite que le rapporteur et le rapporteur public et, s'il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du troisième alinéa de l'article R. 732-1 ont été entendus. / Lorsque, en application de l'article R. 732-1-1, le rapporteur public a été dispensé de prononcer des conclusions, mention en est faite. / Mention est également faite de la production d'une note en délibéré. /La décision fait apparaître la date de l'audience et la date à laquelle elle a été prononcée. ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire. (...). ". Aux termes de l'article R. 611-1 du même code : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ".
4. La métropole de Lyon ne saurait utilement soutenir que le tribunal n'aurait, en méconnaissance des dispositions précitées, pas communiqué le mémoire complémentaire qu'elle a produit le 2 avril 2024 soit le jour de la clôture automatique de l'instruction dès lors que cette circonstance n'affecte pas le respect du caractère contradictoire de la procédure à son égard. Le moyen soulevé doit, par suite, être écarté.
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
5. Aux termes de l'article 2 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux : " Les membres du cadre d'emplois participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme. Ils peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières, notamment en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière et de contrôle de gestion, de gestion immobilière et foncière et de conseil juridique. (...). Ils exercent des fonctions d'encadrement et assurent la direction de bureau ou de service. (...). ".
6. Les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou de leur contrat ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent de perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles mesures, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination ou une sanction, est irrecevable.
7. Il ressort des pièces du dossier que Mme C... occupait depuis 2014 les fonctions de responsable des ressources humaines au sein de la délégation générale aux ressources humaines et moyens généraux dans les services de la métropole de Lyon. Par un arrêté du 13 septembre 2022, elle a été affectée dans l'intérêt du service sur un poste de référent contrôle de gestion au sein de la direction ressources de la délégation générale gestion et exploitation de l'espace public (DGEEP), relevant du grade d'attaché territorial principal. Il ressort des fiches de poste produites par la métropole de Lyon et n'est pas contesté que les fonctions occupées par Mme C..., en tant que responsable des ressources humaines, impliquaient, outre l'encadrement d'une vingtaine d'agents, d'importantes responsabilités en termes de gestion du personnel et suivi des effectifs, de règlement des éventuels conflits internes ou externes pouvant survenir et de conseil et d'assistance aux directeurs des autres services. Les nouvelles fonctions de référente contrôle de gestion au sein de la DGEEP qu'elle exerce n'emportent aucun encadrement et consistent essentiellement, dans un positionnement transversal et sous l'autorité du directeur de la DGEEP, à suivre l'activité des directions en organisant, coordonnant et animant la fonction contrôle de gestion et en diffusant les résultats des contrôles. Compte tenu de ces éléments, le changement d'affectation litigieux a emporté une perte de responsabilités pour l'agent. Par suite, alors même que Mme C... n'a perdu aucune rémunération à la suite du changement d'affectation prononcé, la mesure en litige présente le caractère d'une décision lui faisant grief qu'elle était recevable à contester par la voie du recours pour excès de pouvoir. La fin de non-recevoir opposée à la demande présentée par Mme C... devant le tribunal ne peut ainsi être accueillie.
Sur le motif d'annulation retenu par les premiers juges :
8. Aux termes de l'article L. 512-23 du code général de la fonction publique, reprenant les dispositions de l'article 52 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " L'autorité territoriale procède aux mouvements des fonctionnaires territoriaux au sein de la collectivité (...). "
9. Il ressort des pièces versées au dossier que, par deux courriers des 12 octobre 2021 et 10 mai 2022 du médecin du travail, la directrice générale adjointe de la délégation ressources humaines et moyens généraux de la métropole de Lyon a été alertée de la situation de souffrance au travail présentée par deux agents exerçant leurs fonctions au sein du service dirigé par Mme C..., lesquels mettent en cause le management inapproprié de celle-ci, ainsi que " la crainte et la peur de représailles " présentées par certains agents du service. Compte tenu de la dégradation de l'état de santé des deux agents en question, ceux-ci se sont vu proposer en mai 2022 un changement d'affectation. Il ressort également des pièces versées que, par un courriel adressé le 26 juillet 2022 au même médecin du travail, l'ensemble des agents du service des ressources humaines de la direction générale Ressources (SRH DG-Ressources) a sollicité un entretien collectif et indiqué ne plus pouvoir " continuer de manière soutenable à travailler dans ces conditions " depuis le départ de la responsable d'unité en novembre 2021. Ces courriers et courriel mettent précisément en cause le comportement de Mme C... qui était alors leur supérieure hiérarchique directe. Une attestation du 18 juillet 2022 de la directrice des ressources humaines fait également état de ce qu'elle a été alertée depuis sa prise de fonctions au 1er mars 2021 d'une situation de forte tension au sein du SRH DG-Ressources, des alertes du médecin du travail et d'un " turn-over " important au sein de ce service, lequel est confirmé par le tableau produit devant le tribunal par la métropole faisant état de quarante-et-un changements de postes entre 2016 et 2022 dans le service avec une présence moyenne des agents inférieure ou égale à deux ans. S'il ressort des pièces versées que Mme C... a fait face à un surcroît de travail dans un contexte de réorganisation d'ampleur de son service à la fin de l'année 2020 et a dû pallier la vacance fréquente des postes d'encadrants de proximité, les difficultés relationnelles rencontrées avec plusieurs agents de son service, qui ont mis directement en cause son management inadapté, ainsi que la situation de division existant au sein de ce service justifiaient, dans l'intérêt du bon fonctionnement du service, le changement d'affectation opéré, sans que la collectivité ne soit d'ailleurs tenue de diligenter avant l'édiction d'une telle décision une enquête administrative. Par suite, la métropole de Lyon est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a annulé l'arrêté édicté le 13 septembre 2022 par son président au motif qu'il n'était pas motivé par l'intérêt du service.
10. Il y a lieu, par voie de conséquence, de statuer immédiatement par la voie de l'effet dévolutif sur les conclusions de Mme C... dirigées contre l'arrêté du 13 septembre 2022 pris par le président de la métropole de Lyon portant changement d'affectation.
Sur les autres moyens soulevés :
11. D'une part, l'arrêté en litige a été signé par Mme B..., vice-présidente de la métropole de Lyon, laquelle bénéficiait d'une délégation pour ce faire en vertu de l'article 2 de l'arrêté n°2022-06-30-R-0550 du 30 juin 2022 portant délégation du président de la métropole de Lyon régulièrement affiché.
12. D'autre part, un changement d'affectation dans l'intérêt du service décidé par l'autorité territoriale, alors même que, compte tenu de ses effets, il ne pourrait être qualifié de simple mesure d'ordre intérieur, ne constitue pas en principe une sanction ayant le caractère d'une punition, sauf s'il est établi que l'auteur de l'acte a eu l'intention de sanctionner l'agent et que la décision a porté atteinte à la situation professionnelle de ce dernier.
13. Contrairement à ce que fait valoir l'intimée, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que l'arrêté en litige révèlerait de la part du président de la métropole de Lyon une intention de la sanctionner. Il ressort au contraire des éléments produits au dossier que celle-ci a été prise afin de préserver la santé de tous les agents du service, y compris Mme C.... Par suite, l'arrêté en litige ne constituant pas une sanction déguisée, cette dernière ne peut utilement soutenir qu'elle n'aurait pas bénéficié des garanties attachées à la procédure disciplinaire.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la métropole de Lyon est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté édicté le 13 septembre 2022 par son président à l'encontre de Mme C.... La demande de première instance présentée par celle-ci doit être rejetée.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la métropole de Lyon, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, verse à Mme C... une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C... une somme à verser à la métropole de Lyon au titre des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 2208380 du 19 août 2024 du tribunal administratif de Lyon est annulé.
Article 2 : La demande présentée par Mme C... devant le tribunal administratif de Lyon et ses conclusions d'appel sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions présentées par la métropole de Lyon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la présidente de la métropole de Lyon et à Mme A... C....
Délibéré après l'audience du 23 juin 2026 à laquelle siégeaient :
Mme Aline Evrard, présidente de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
M. Joël Arnould, premier conseiller,
Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet 2026.
La rapporteure,
Vanessa Rémy-NérisLa présidente,
Aline Evrard
Le greffier en chef,
Cédric Gomez
La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier en chef,
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N° 24LY02917