Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La fédération des entreprises de boulangerie a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, d'une part, d'annuler la décision par laquelle le préfet de la Marne a implicitement refusé d'abroger l'arrêté du 7 novembre 2001 ordonnant, dans ce département, un jour par semaine de fermeture au public des établissements, parties d'établissements et dépôts, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue la vente au détail ou la distribution de pain frais, emballé ou non et, d'autre part, d'enjoindre au préfet d'abroger ledit arrêté dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir.
Par un jugement no 2300206 du 2 février 2024, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 26 mars 2024, 19 novembre et 4 décembre 2025, la fédération des entreprises de boulangerie, représentée par Me Flory, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Marne a rejeté la demande formée par la fédération des entreprises de boulangerie tendant à l'abrogation de l'arrêté du 7 novembre 2001 ;
3°) d'enjoindre au préfet de la Marne d'abroger l'arrêté du 7 novembre 2001 dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'accord n'était pas, à la date à laquelle l'arrêté a été pris, fondé sur la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés par l'activité visée dès lors qu'un certain nombre de secteurs professionnels concernés par la vente du pain n'ont pas été consultés ou invités et que les quatre organisations professionnelles d'employeurs, qui représentent trois secteurs professionnels et dont on ignore le nombre d'adhérents, signataires de l'accord ne suffisent pas à les faire regarder comme représentant cette majorité ;
- c'est à tort que le tribunal s'est fondé sur l'autorité de chose jugée liée à la décision précédente de la cour en date du 11 mai 2021 pour écarter comme irrecevable le moyen tiré de l'illégalité ab initio de l'arrêté contesté ;
- il n'y avait pas, au jour de la demande d'abrogation, de volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés par l'activité visée dès lors que le préfet n'a, dans le cadre de la première instance, produit aucun élément chiffré et objectif de nature à démontrer son existence effective, la dernière vérification de majorité date de 2001, soit il y a plus de vingt-trois ans ; elle est désormais représentative dans le secteur de la boulangerie artisanale et ses adhérents artisans sont fermement opposés au principe d'une fermeture hebdomadaire, de nombreuses abrogations de ce type d'arrêté ayant été adoptées démontrant un changement de la volonté de la majorité indiscutable au niveau national ; on peut sérieusement douter que la fédération des artisans signataire, qui demeure historiquement défavorable à l'obligation de fermeture hebdomadaire, ait désormais, dans le département, plus de 51 adhérents ; à supposer que l'on ne retienne qu'un nombre total de 939 établissements concernés par la vente de pain, il n'est pas démontré que les adhérents des organisations qui sont favorables au maintien de l'obligation de fermeture hebdomadaire représentent plus de 469,5 adhérents et la confédération générale de l'alimentation en détail ne représente pas les commerces d'alimentation générale composés des supérettes, supermarchés et hypermarchés, relevant de la fédération du commerce et de la distribution et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité, traditionnellement opposées aux arrêtés de fermeture hebdomadaire de sorte que le préfet ne pouvait pas décompter les 367 établissements au titre des entreprises favorables ;
- l'exécution de l'annulation de la décision litigieuse implique l'abrogation de l'arrêté du 7 novembre 2001 et non un simple réexamen.
Par des mémoires en défense, enregistré le 6 octobre 2025 et le 23 octobre 2025, le ministre du travail et des solidarités conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- le moyen tiré de l'illégalité initiale de l'arrêté préfectoral est irrecevable en vertu de l'exception de chose jugée comme l'a jugé le tribunal ;
- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code du travail ;
- et le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Durand, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Mosser, rapporteure publique,
- les observations de Me Zeissen, avocate de la fédération des entreprises de boulangerie.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 7 novembre 2001, le préfet de la Marne a prescrit la fermeture au public, un jour par semaine, dans l'ensemble des communes du département de la Marne, de tous les établissements, parties d'établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution du pain, emballé ou non, tels que, notamment boulangeries, boulangeries-pâtisseries, coopératives de boulangerie, boulangeries industrielles, terminaux de cuisson, dépôts de pain et rayons de vente du pain. Le 28 octobre 2022, la fédération des entreprises de boulangerie a saisi le préfet de la Marne d'une demande tendant à l'abrogation de cet arrêté. Cette demande a été implicitement rejetée. Par un jugement du 2 février 2024, dont la fédération des entreprises de boulangerie relève appel, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté la demande de l'intéressée tendant à l'annulation de cette décision portant refus d'abrogation.
Sur la légalité de la décision implicite de refus d'abrogation :
En ce qui concerne le cadre juridique :
2. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 3132-29 du code du travail : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos (...) A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l'arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois ". Aux termes de l'article R. 3132-22 du même code : " Lorsqu'un arrêté préfectoral de fermeture au public, pris en application de l'article L. 3132-29, concerne des établissements concourant d'une façon directe à l'approvisionnement de la population en denrées alimentaires, il peut être abrogé ou modifié par le ministre chargé du travail après consultation des organisations professionnelles intéressées. / Cette décision ne peut intervenir qu'après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la mise en application de l'arrêté préfectoral. ".
4. Pour l'application des dispositions citées au point précédent, d'une part, la fermeture au public des établissements d'une profession ne peut légalement être ordonnée sur la base d'un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l'établissement ou partie de celui-ci est susceptible d'être fermé. D'autre part, le préfet doit abroger l'arrêté ordonnant une telle fermeture s'il est saisi d'une demande en ce sens par des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, sous réserve de différer d'au moins trois mois la prise d'effet de cette abrogation. Enfin, l'arrêté préfectoral peut, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de sa mise en application, être abrogé ou modifié par le ministre chargé du travail dans les conditions précisées à l'article R. 3132-22 du code du travail lorsqu'il concerne des établissements concourant de façon directe à l'approvisionnement de la population en denrées alimentaires.
5. Ces dispositions demeurent, par ailleurs, sans incidence sur l'obligation faite à l'autorité compétente de déférer à une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, soit que cet acte ait été illégal dès la date de son adoption, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. Il incombe donc également à ce titre à l'autorité compétente, lorsqu'elle est saisie d'une demande en ce sens et que ces conditions sont réunies, d'abroger un arrêté de fermeture au public pris sur le fondement des dispositions citées au point 3.
6. Lorsque le juge de l'excès de pouvoir est saisi d'un refus d'abroger, au titre de l'obligation rappelée au point 5, un arrêté préfectoral imposant, en application de l'article L. 3132-29 du code du travail cité au point 3, la fermeture hebdomadaire des établissements d'une profession, il lui incombe de rechercher si, à la date à laquelle il se prononce, cette mesure correspond à la volonté d'une majorité indiscutable de professionnels, telle que mentionnée au point 4. Lorsqu'il estime que les auteurs de cette demande ont apporté des éléments suffisamment étayés pour mettre en doute l'existence d'une telle majorité, il lui revient de former sa conviction sur cette condition de majorité au vu de l'ensemble des éléments versés au dossier par les parties, notamment ceux produits par l'administration en défense, le cas échéant après mise en œuvre de ses pouvoirs généraux d'instruction.
En ce qui concerne la légalité ab initio :
7. Pour écarter le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté du 7 novembre 2001 au jour de son édiction, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a jugé que l'autorité de la chose jugée attachée à une décision de la cour administrative de Nancy du 11 mai 2021, statuant sur un recours présenté par la fédération des entreprises de boulangerie et tendant à l'annulation de la décision du 20 janvier 2016 par laquelle le préfet de la Marne a refusé d'abroger l'arrêté du 7 novembre 2001, s'oppose à ce que la fédération requérante soulève à nouveau le moyen tiré de l'absence de majorité indiscutable au jour de l'édiction de l'arrêté du 7 novembre 2001, qui est dès lors, selon les premiers juges, irrecevable.
8. L'arrêté du 7 novembre 2001 est consécutif à l'accord conclu le 9 octobre 2001 entre la fédération départementale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie de la Marne, le conseil national des professions de l'automobile, le syndicat de la pâtisserie, l'union départementale des chambres syndicales de l'alimentation de la Marne, la confédération générale de l'alimentation de détail (C.G.A.D) de la Marne, l'union départementale CGT/FO et l'union départementale CFE/CGC, syndicat national des industries de boulangerie-pâtisserie et fabrications annexes ayant par ailleurs été invité à la négociation.
9. Pour contester l'existence d'une majorité indiscutable le 9 octobre 2001, en faveur de l'arrêté de fermeture hebdomadaire, la fédération requérante soutient que certains secteurs professionnels intéressés par la vente de pain tels que les bureaux de tabac, la restauration rapide, les grandes surfaces, les commerces ambulants et les commerces surgelés n'ont pas été invités à la consultation. Toutefois, il ne ressort pas des éléments produits que les commerces relevant de ces secteurs professionnels étaient défavorables à l'instauration d'un jour de fermeture hebdomadaire au public des points de vente de pain dans le département de la Marne. En outre, cette circonstance n'est par elle-même pas de nature à établir que l'accord du 9 octobre 2001 ne correspondait pas, à la date de l'arrêté litigieux, à la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés. Dans ces conditions, alors que cet accord sur lequel se fonde l'arrêté litigieux a été adopté par quatre organisations représentatives des employeurs, ces seules allégations ne font pas naître un doute quant à l'existence d'une majorité indiscutable des établissements de la profession concernée. Par suite, la fédération requérante, qui ne remet pas en cause l'existence d'une majorité indiscutable le 9 octobre 2001, n'est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif a écarté le moyen tiré de ce que l'arrêté du 7 novembre 2001 était illégal dès la date de son adoption.
En ce qui concerne le changement de circonstances :
10. Il ressort des pièces du dossier et notamment des données de l'annuaire des entreprises des chambres de commerce et d'industrie de France qu'au jour de la décision portant refus d'abrogation deux-cent-quatre-vingt-dix-huit entreprises sont immatriculées dans la catégorie " boulangerie et boulangerie-pâtisserie artisanale ", quatre dans la catégorie " fabrication industrielle de pains et pâtisseries ", seize dans la catégorie " cuisson de produits de boulangerie / terminaux ", trois-cent-soixante-sept dans la catégorie " commerce d'alimentation générale, supérettes, supermarchés, hypermarchés ", trente-neuf dans la catégorie " commerce de détails de pain, pâtisserie et confiserie en magasin spécialisé et cent soixante-trois dans la catégorie " commerce de détail alimentaire sur éventaires et marchés. Si la fédération requérante soutient que treize entreprises sont immatriculées dans la catégorie " commerce de détail de produits surgelés ", quarante-trois dans la catégorie " commerce de détail de pain, pâtisserie et confiserie en magasin spécialisé et sept-cent-quarante-quatre dans la catégorie " restauration de type rapide ", il ne ressort pas des pièces du dossier que ces derniers établissements commercialisent effectivement du pain dans le département de la Marne, comme l'a d'ailleurs reconnu la fédération des entreprises de boulangerie dans le dernier état de ses écritures. Par suite, à la date de la décision attaquée, neuf-cent-trente-neuf établissements vendaient du pain dans le département de la Marne.
11. Pour contester la légalité de la décision litigieuse, la requérante fait valoir que le tissu industriel et commercial de la vente du pain a évolué fortement et que de nombreux arrêtés d'abrogation ont été pris dans plusieurs départements au cours de ces dernières années. Elle soutient que la fédération du commerce et de la distribution et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité, qui représentent les commerces d'alimentation générale composés des supérettes, supermarchés et hypermarchés sont favorables à l'abrogation de l'arrêté et indique que depuis 2021, elle est reconnue représentative dans la convention collective nationale de la boulangerie-pâtisserie. Toutefois, il ressort des attestations établies, le 9 octobre 2025 et le 20 novembre 2025, par la fédération du commerce et de la distribution et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité que ces fédérations ne comportent que cent-cinquante-six adhérents dans le département de la Marne. Par ailleurs, il ressort de l'arrêté du 8 novembre 2021 fixant la liste des organisations professionnelles d'employeurs reconnues représentatives dans la convention collective nationale de la boulangerie-pâtisserie que la fédération des entreprises de boulangerie pâtisserie française s'est vu accorder un poids de 11,48% au plan national, contre 88,52% pour la confédération nationale de la boulangerie-pâtisserie française, dont il n'est pas soutenu qu'elle est favorable à l'abrogation. Si la requérante indique que ses adhérents artisans sont opposés au principe de la fermeture hebdomadaire et que la confédération nationale de la boulangerie française, qui regroupe plusieurs fédérations départementales de boulangers artisans telles que celle qui a signé l'accord du 9 octobre 2001, a vu son nombre d'adhérents diminuer en 2021, ces éléments ne sont pas de nature à remettre en cause la représentativité, dans la Marne, des organisations consultées en 2001. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 7 novembre 2001 serait devenu illégal du fait d'un changement de circonstances postérieures à la date de son adoption.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la fédération des entreprises de boulangerie n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, qui n'a pas méconnu les règles relatives à la dévolution de la charge de la preuve, a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision par laquelle le préfet de la Marne a refusé d'abroger l'arrêté du 7 novembre 2001. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte doivent également être rejetées.
Sur les frais de l'instance :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante la somme que demande la fédération des entreprises de boulangerie au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la fédération des entreprises de boulangerie est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la fédération des entreprises de boulangerie et au ministre du travail et des solidarités.
Délibéré après l'audience du 25 juin 2026, à laquelle siégeaient :
M. Martinez, président,
M. Agnel, président-assesseur,
M. Durand, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 août 2026.
Le rapporteur,
Signé : F. Durand Le président,
Signé : J. Martinez
La greffière,
Signé : C. Schramm
La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
C. Schramm
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No 24NC00743