Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association Bateaux Partagés a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler les deux ordres de recouvrer émis à son encontre le 18 juillet 2022 par le président-directeur général de l'Agence de services et de paiement (ASP) pour un montant total de 6 144,60 euros ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, et de la décharger de l'obligation de payer cette somme.
Par un jugement n° 2300121 du 24 avril 2025, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 24 juin 2025, l'association Bateaux Partagés, représentée par Me Cautenet, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler les deux ordres de recouvrer émis le 18 juillet 2022 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
3°) de la décharger du paiement de la somme totale de 6 144,60 euros faisant l'objet de ces deux ordres de recouvrer ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier à défaut de réponse à ses moyens tirés de l'illégalité de la décision du 16 juin 2022 portant retrait de l'autorisation tacite d'activité partielle pour être entachée de négligence fautive et d'irrégularité de la procédure contradictoire préalable ;
- sa demande d'autorisation d'activité partielle, qui pouvait être présentée jusqu'à trente jours après la date de mise en activité partielle dès lors qu'elle reposait sur un motif tiré de circonstances exceptionnelles et non de la conjoncture économique, n'était pas tardive ;
- la créance faisant l'objet des deux ordres de recouvrer en litige n'est pas fondée ; elle était recevable à contester le bien-fondé de cette créance dans un délai de deux mois suivant la notification des ordres de versement, alors même que la décision retirant l'autorisation tacite d'activité partielle est devenue définitive ; cette décision est entachée de négligence fautive pour être intervenue près d'un mois après la notification de l'autorisation tacite d'activité partielle ; elle avait régulièrement transmis à l'administration toutes les pièces nécessaires à l'instruction de sa demande ; quatre autres demandes postérieures ont été validées ; la procédure contradictoire préalable au retrait a été irrégulière dès lors qu'aucun délai ne lui a été laissé pour présenter ses observations, lesquelles n'ont pas été prises en compte ;
- elle doit être déchargée du paiement de la somme réclamée dès lors que les ordres de recouvrer en litige ont provoqué de lourdes difficultés financières et qu'elle a été contrainte de licencier son personnel.
Par un mémoire en défense enregistré le 14 octobre 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
La procédure a été communiquée à l'ASP qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code du travail ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Flavien Cros, rapporteur ;
- et les conclusions de M. Olivier Guillaumont, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. L'association Bateaux Partagés, qui exerçait depuis le 7 janvier 2022 une activité de réparation et maintenance navale en employant quatre salariés à temps plein, a déposé le 9 mai 2022, auprès de la direction départementale de l'emploi, du travail et des solidarités (DDETS) du Var, une demande d'autorisation de mise en activité partielle de ses quatre salariés au titre de la période du 1er mars au 31 mai 2022, en raison d'un motif tiré de la conjoncture économique. Une décision implicite d'acceptation est née le 24 mai 2022 et a été notifiée le lendemain par voie dématérialisée à l'association Bateaux Partagés, en application des dispositions de l'article R. 5122-4 du code du travail. Après avoir invité l'association, par courriel du 16 juin 2022, à présenter ses observations sur un éventuel retrait de cette décision, observations présentées le jour même par l'association, le préfet du Var a, par une décision également datée du 16 juin 2022, retiré sa décision implicite d'acceptation puis, par une décision du lendemain, 17 juin 2022, refusé la demande d'autorisation d'activité partielle.
2. Avant l'intervention de ces deux décisions de retrait et refus des 16 et 17 juin 2022, l'association Bateaux Partagés, qui bénéficiait alors de l'autorisation tacite née le 24 mai 2022, avait, sur le fondement des dispositions de l'article R. 5122-5 du même code, adressé à l'ASP une demande d'indemnisation au titre de l'allocation d'activité partielle des heures non travaillées par ses quatre salariés pendant le mois de mars 2022, pour un montant arrêté le 4 juin 2022 à la somme totale de 6 144,60 euros. L'association ne conteste pas que cette somme de 6 144,60 euros lui a été versée, le 10 juin 2022.
3. Compte tenu de l'intervention des décisions de retrait et refus des 16 et 17 juin 2022, le président-directeur général de l'ASP a émis à l'encontre de l'association, le 18 juillet suivant, deux ordres de recouvrer ce trop-perçu de 6 144,60 euros, décomposé en une part de 2 027,72 euros financée par l'Unédic (premier ordre de recouvrer) et une part de 4 116,88 euros financée par le ministère du travail (second ordre de recouvrer). Par courrier du 1er septembre 2022 reçu le 15 septembre suivant, l'association Bateaux Partagés a formé contre ces ordres de recouvrer un recours gracieux, transmis le 21 septembre 2022 par l'agent comptable de l'ASP à la délégation régionale Bretagne de l'ASP et qui a été rejeté.
4. L'association Bateaux Partagés relève appel du jugement du 24 avril 2025 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces deux ordres de recouvrer d'un montant total de 6 144,60 euros et à la décharge du paiement de cette somme.
Sur la régularité du jugement :
5. Il ressort du point 2 du jugement attaqué que le tribunal administratif de Toulon a répondu aux deux moyens soulevés en première instance par l'association Bateaux Partagés et tirés de l'illégalité de la décision du préfet du Var du 16 juin 2022 portant retrait de l'autorisation tacite d'activité partielle née le 24 mai 2022 pour être entachée, d'une part, de négligence fautive et, d'autre part, d'irrégularité de la procédure contradictoire préalable, en écartant comme irrecevable, dans l'ensemble de ses branches, l'exception d'illégalité de cette décision de retrait. Dès lors, l'association requérante n'est pas fondée soutenir que le jugement serait irrégulier pour ne pas avoir répondu à ces moyens.
Sur le bien-fondé de la créance :
6. Aux termes de l'article L. 5122-1 du code du travail, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Les salariés sont placés en position d'activité partielle, après autorisation expresse ou implicite de l'autorité administrative, s'ils subissent une perte de rémunération imputable : / -soit à la fermeture temporaire de leur établissement ou partie d'établissement ; / -soit à la réduction de l'horaire de travail pratiqué dans l'établissement ou partie d'établissement en deçà de la durée légale de travail. / (...) II. - Les salariés reçoivent une indemnité horaire, versée par leur employeur, correspondant à une part de leur rémunération antérieure dont le pourcentage est fixé par décret en Conseil d'Etat. L'employeur perçoit une allocation financée conjointement par l'Etat et l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage (...) ". Selon l'article R. 5122-1 du même code : " L'employeur peut placer ses salariés en position d'activité partielle lorsque l'entreprise est contrainte de réduire ou de suspendre temporairement son activité pour l'un des motifs suivants : / 1° La conjoncture économique ; / 2° Des difficultés d'approvisionnement en matières premières ou en énergie ; / 3° Un sinistre ou des intempéries de caractère exceptionnel ; / 4° La transformation, restructuration ou modernisation de l'entreprise ; / 5° Toute autre circonstance de caractère exceptionnel ". Aux termes de l'article R. 5122-2 : " L'employeur adresse au préfet du département où est implanté l'établissement concerné une demande préalable d'autorisation d'activité partielle (...) ". Selon l'article R. 5122-3 : " Par dérogation à l'article R. 5122-2, l'employeur dispose d'un délai de trente jours à compter du placement des salariés en activité partielle pour adresser sa demande par tout moyen donnant date certaine à sa réception : / 1° En cas de suspension d'activité due à un sinistre ou à des intempéries prévues au 3° de l'article R. 5122-1 ; / 2° En cas de circonstance de caractère exceptionnel prévue au 5° de l'article R. 5122-1 ". Aux termes de l'article R. 5122-4 : " La décision d'autorisation ou de refus, signée par le préfet, est notifiée à l'employeur dans un délai de quinze jours à compter de la date de réception de la demande d'autorisation. / (...) L'absence de décision dans un délai de quinze jours vaut acceptation implicite de la demande (...) ". Selon l'article R. 5122-5 : " En cas de décision d'autorisation expresse ou tacite prévue à l'article R. 5122-4, l'employeur peut adresser à l'Agence de services et de paiement une demande d'indemnisation au titre de l'allocation d'activité partielle prévue à l'article L. 5122-1. / (...) Après vérification, l'Agence de services et de paiement liquide l'allocation d'activité partielle (...) ". Enfin, l'article R. 5122-10 dispose que : " L'autorité administrative demande à l'employeur le remboursement à l'Agence de service et de paiement, dans un délai ne pouvant être inférieur à trente jours, des sommes versées au titre de l'allocation d'activité partielle en cas de trop perçu (...). / Le remboursement peut ne pas être exigé s'il est incompatible avec la situation économique et financière de l'entreprise ".
7. Le destinataire d'un ordre de versement est recevable à contester, à l'appui de son recours contre cet ordre de versement, et dans un délai de deux mois suivant la notification de ce dernier, le bien-fondé de la créance correspondante, alors même que la décision initiale constatant et liquidant cette créance est devenue définitive, comme le prévoient au demeurant, pour les dépenses de l'Etat, les articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ou, pour les dépenses des collectivités locales, l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, les vices propres de la décision initiale, tels que les vices de forme ou de procédure, sont sans incidence sur la légalité de l'état exécutoire.
8. En premier lieu, les deux ordres de recouvrer en litige, qui tendent à obtenir le remboursement par l'association Bateaux Partagés de la somme qui lui a été versée au titre de l'allocation d'activité partielle pour le mois de mars 2022, tirent les conséquences des décisions préfectorales des 16 et 17 juin 2022 portant respectivement retrait de l'autorisation d'activité partielle qui lui avait été tacitement délivrée le 24 mai 2022 et refus de cette autorisation. Par conséquent, ces ordres de recouvrer ont été pris sur le fondement de ces deux décisions. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que si la requérante était recevable à contester, à l'appui de son recours dirigé contre ces ordres de versement, le bien-fondé de la créance correspondante, les moyens soulevés à l'appui de cette contestation, tirés de ce que la décision du 16 juin 2022 portant retrait de l'autorisation tacite d'activité partielle serait entachée, d'une part, de " négligence fautive " pour être intervenue près d'un mois après la notification de cette autorisation et, d'autre part, d'irrégularité de la procédure contradictoire préalable, qui relèvent tous deux de vices propres de cette décision, doivent être écartés comme inopérants.
9. En deuxième lieu, il résulte des dispositions précitées des articles L. 5122-1 et R. 5122-2 du code du travail que la demande d'autorisation d'activité partielle et la délivrance de cette autorisation doivent précéder le placement des salariés en position d'activité partielle, sauf dérogation prévue à l'article R. 5122-3 du même code où l'employeur dispose, pour présenter sa demande, d'un délai de trente jours à compter du placement des salariés en activité partielle, dans le cas où cette demande repose sur un sinistre, des intempéries ou une autre circonstance de caractère exceptionnel. En l'espèce, la demande d'autorisation d'activité partielle présentée par l'association Bateaux Partagés, qui reposait exclusivement sur un motif lié à la conjoncture économique, a été envoyée à la DDETS du Var le 9 mai 2022 au titre d'une période de trois mois ayant commencé à courir le 1er mars précédent et n'a donc pas respecté ce caractère préalable obligatoire, au moins pour ce qui concerne la période ayant couru du 1er mars au 9 mai 2022. La requérante ne peut utilement se prévaloir du délai dérogatoire prévu en faveur des demandes motivées par des circonstances exceptionnelles, dès lors qu'elle n'a pas présenté sa demande pour un tel motif dans le formulaire qu'elle a elle-même rempli. En toute hypothèse, à supposer même que la demande soit regardée comme relevant de circonstances exceptionnelles liées au commencement de la guerre entre la Russie et l'Ukraine, le délai dérogatoire de trente jours pour une mise en activité partielle débutant le 1er mars 2022 expirait le 31 mars suivant, de sorte que la demande présentée le 9 mai 2022 demeurait tardive. Par suite, la requérante n'est pas fondée à contester le caractère tardif de sa demande.
10. En troisième lieu, dès lors que le motif tiré de la tardiveté de la demande d'autorisation d'activité partielle suffit à justifier légalement les décisions des 16 et 17 juin 2022 portant retrait et refus de cette autorisation ainsi que, par voie de conséquence, le trop-perçu en litige, la requérante ne peut utilement faire valoir que l'un des autres motifs de ces décisions, tiré du défaut de transmission des pièces demandées par l'administration, serait matériellement erroné du fait de la transmission effective de ces pièces.
11. En quatrième lieu, la circonstance que d'autres demandes d'autorisation d'activité partielle relatives à des périodes postérieures à mars 2022 ont été validées par l'administration est sans incidence sur le bien-fondé de la créance en cause, qui porte seulement sur le remboursement des sommes versées à la requérante au titre du mois de mars 2022.
12. En dernier lieu, l'association Bateaux Partagés soutient que les ordres de recouvrer émis à son encontre ont provoqué des difficultés financières extrêmement lourdes l'ayant contrainte à licencier son personnel. A supposer même qu'elle entende se prévaloir des dispositions du second alinéa de l'article R. 5122-10 du code du travail selon lesquelles le remboursement des sommes versées au titre de l'allocation d'activité partielle en cas de trop-perçu " peut ne pas être exigé s'il est incompatible avec la situation économique et financière de l'entreprise ", la requérante ne justifie pas, en tout état de cause, des difficultés financières alléguées.
13. Il résulte de ce qui précède que l'association Bateaux Partagés n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande d'annulation des ordres de recouvrer émis le 18 juillet 2022 et de décharge du paiement de la somme correspondante.
Sur les frais d'instance :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par l'association Bateaux Partagés.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de l'association Bateaux Partagés est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Bateaux Partagés et au ministre du travail et des solidarités.
Copie en sera adressée à l'Agence de services et de paiement.
Délibéré après l'audience du 4 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Anne Menasseyre, présidente,
- Mme Florence Noire, première conseillère,
- M. Flavien Cros, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 septembre 2026.
2
N° 25MA01710