Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L’EARL Hérulf et M. P... B... ont demandé au tribunal administratif de Caen de condamner l’Etat à verser à l’EARL Hérulf la somme de 284 260 euros et à M. Quéré la somme de 50 764,25 euros, en réparation des préjudices résultant de l’illégalité des arrêtés des 16 mai 2019 et 14 octobre 2020 par lesquels le maire du Tanu a refusé de délivrer, au nom de l’Etat, à l’EARL Hérulf un permis de construire une infrastructure nécessaire à un élevage canin, avec intérêt au taux légal et capitalisation.
Par un jugement avant dire droit n° 2200776 du 28 juillet 2023, le tribunal administratif de Caen a sursis à statuer sur leur demande, en vue de procéder à un supplément d’instruction pour permettre aux requérants de produire des éléments propres à établir les préjudices allégués, résultant de l’illégalité des arrêtés du 16 mai 2019 et du 14 octobre 2020 du maire du Tanu, tenant au surcoût lié à l’augmentation du prix de la construction, au préjudice financier lié au manque à gagner, au préjudice lié à la perte d’une chance de bénéficier de l’évolution favorable du marché de vente des chiots au cours de la crise sanitaire et à la perte de revenus de M. B....
Par un jugement mettant fin à l’instance n° 2200776 du 31 mai 2024, le tribunal administratif de Caen a condamné l’Etat à verser à M. B..., en réparation du préjudice moral et de troubles dans ses conditions d’existence, la somme de 2 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 1er décembre 2021, et de la capitalisation des intérêts à compter du 1er décembre 2022 puis à chaque échéance annuelle et a rejeté le surplus des conclusions de leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 15 juillet 2024, l’EARL Hérulf et M. P... B..., représentés par Me Launay, demandent à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen en tant qu’il n’a pas fait droit à l’intégralité de leur demande indemnitaire ;
2°) de condamner l’Etat à verser à l’EARL Hérulf la somme de 203 516 euros et à
M. B... la somme de 50 764,25 euros à titre de dommages et intérêts, assorties des intérêts au taux légal et capitalisation à compter de la réclamation préalable et de la capitalisation des intérêts ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat les sommes de 2 500 euros à verser à chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- les factures produites permettent de justifier du caractère certain du préjudice résultant de l’augmentation du coût de la construction, entre la date des refus illégalement opposés et la date de délivrance du permis de construire ; ces factures correspondent aux matériaux nécessaires à la construction des installations canines et il est justifié des raisons pour lesquelles certains matériaux ont été livrés au siège d’une autre entreprise de M. B... ;
- ils justifient du caractère réel et certain de leur préjudice financier au titre du manque à gagner, évalué à la somme de 180 460 euros ; ce préjudice doit s’apprécier en déduisant du chiffre d’affaires, dont l’évaluation par l’expert agricole et foncier est parfaitement réaliste, le taux de marge sur coûts variables et non sur les coûts fixes, au nombre desquels figurent les charges de personnel ;
- ils justifient de la réalité du préjudice lié à la perte d’une chance de bénéficier de l’évolution favorable du marché de vente de chiots au cours de la crise sanitaire, entre les mois d’avril 2020 à août 2021 évalué à la somme de 20 026 euros ; ils ont établi la réalité de la progression du nombre d’adoption, des prix de vente des chiots et de la réduction des coûts liée à la réduction des périodes d’élevage pendant la période de la pandémie ; au regard de ce contexte, le taux de 70 % de perte de chance est parfaitement justifié ;
- l’expertise produite à l’appui de leur demande indemnitaire est utile à démontrer leurs préjudices, justifiant la condamnation de l’Etat à les indemniser de ce poste à hauteur de
1 476 euros ;
- le préjudice financier de M. Quéré lié à la perte de la rémunération qu’il aurait dû percevoir pour le travail accompli en tant qu’associé unique, évalué à la somme de
40 764,25 euros, présente un caractère direct et certain, dès lors qu’il est établi que l’EARL Hérulf aurait réalisé des bénéfices suffisants lui permettant de le rémunérer ;
- M. B... justifie de son préjudice moral et de troubles dans les conditions d’existence, évalué à la somme de 10 000 euros ; il a dû faire face à l’hostilité d’associations et de riverains dont l’opposition à la présence d’un élevage canin sur le territoire de la commune a été renforcée par la prétendue illégalité de son projet ; cette hostilité a été relayée dans les médias locaux ; il a fait l’objet de trois plaintes ; il a accompli lui-même les démarches contentieuses pour faire reconnaître l’illégalité des refus de permis de construire ; la reconversion professionnelle qu’il préparait depuis longtemps n’a pu être entreprise alors que la pandémie a mis à mal sa précédente activité et dès lors les revenus qu’il en tirait ; cette situation a entraîné une dégradation des relations entre M. Quéré et sa compagne, ayant conduit le couple à se séparer.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 août 2025, le ministre de la transition écologique, de la biodiversité, des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Montes-Derouet,
- les conclusions de Mme Dubost, rapporteure publique,
- et les observations de Me Launay, pour l’EARL Hérulf.
Une note en délibéré présentée pour l’EARL Hérulf et M. B... a été enregistrée le 30 septembre 2026.
Considérant ce qui suit :
1. Le 28 décembre 2018, l’EARL Hérulf a déposé une demande de permis de construire les installations nécessaires à un élevage canin. Par un arrêté du 16 mai 2019, le maire du Tanu a refusé, au nom de l’Etat, de lui délivrer ce permis de construire. Par un jugement du 14 octobre 2020, devenu définitif, le tribunal administratif de Caen a annulé cet arrêté du 16 mai 2019 et a enjoint au maire du Tanu de réexaminer la demande de l’intéressée. Par un arrêté du 17 décembre 2020, le maire du Tanu a opposé un nouveau refus à la demande de permis de construire. Par une ordonnance du 11 février 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Caen a suspendu l’exécution de l’arrêté du 17 décembre 2020 et a enjoint au maire du Tanu de délivrer sans délai à l’EARL Hérulf un permis de construire provisoire, lequel lui a été délivré par un arrêté du
22 février 2021, devenu définitif à la suite du jugement du 23 juillet 2021 du tribunal administratif de Caen annulant l’arrêté du 17 décembre 2020 du maire du Tanu.
2. Le 30 novembre 2021, l’EARL Hérulf et M. B... ont saisi le préfet de la Manche d’une demande préalable visant à la réparation des préjudices résultant de l’illégalité fautive des arrêtés des 16 mai 2019 et 17 décembre 2020 du maire du Tanu portant refus de permis de construire. Le préfet de la Manche a, par une décision implicite née le 1er février 2022, rejeté cette demande indemnitaire. Par un jugement avant dire droit du 28 juillet 2023, le tribunal administratif de Caen a sursis à statuer sur la demande indemnitaire présentée par l’EARL Hérulf et M. B... en vue de procéder à un supplément d’instruction pour permettre aux requérants de produire des éléments propres à établir les préjudices allégués tenant au surcoût lié à l’augmentation du prix de la construction, au préjudice financier lié au manque à gagner, au préjudice lié à la perte d’une chance de bénéficier de l’évolution favorable du marché de vente des chiots au cours de la crise sanitaire et à la perte de revenus subie par M. B.... Par un jugement mettant fin à l’instance du 31 mai 2024, le tribunal administratif de Caen a condamné l’Etat à verser à M. B..., en réparation du préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence, la somme de 2 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 1er décembre 2021, et de la capitalisation des intérêts à compter du 1er décembre 2022 puis à chaque échéance annuelle et a rejeté le surplus des conclusions de leur demande. L’EARL Hérulf et M. B... relèvent appel de ce jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à l’intégralité des conclusions de leur demande indemnitaire.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat :
3. L’illégalité des arrêtés des 16 mai 2019 et 17 décembre 2020 par lesquels le maire du Tanu a refusé, au nom de l’Etat, de délivrer le permis de construire sollicité par l’EARL Hérulf, constatée respectivement par les jugements, devenus définitifs, des 14 octobre 2020 et 23 juillet 2021 du tribunal administratif de Caen, est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat, pour autant qu’il en soit résulté pour l’EARL Hérulf et M. Quéré un préjudice direct et certain.
En ce qui concerne les différents chefs de préjudice dont se prévalent l’EARL Hérulf et
M. B... :
4. En premier lieu, si la hausse du coût d’une construction subie en raison du retard avec lequel les travaux projetés ont finalement pu être entrepris constitue un dommage pour le pétitionnaire s’étant vu illégalement refuser la délivrance de l’autorisation de construire qu’il sollicitait et qu’il a ensuite obtenue, un tel préjudice ne peut toutefois être indemnisé que s’il présente le caractère d’un dommage direct et certain résultant de ce retard. Ce préjudice ne peut être correctement évalué qu’à partir du moment où il est possible de constater une telle hausse, à savoir à la date à laquelle l’autorisation de construire a finalement été obtenue et sans qu’y fasse obstacle la circonstance que le bénéficiaire de cette autorisation n’ait pas immédiatement fait exécuter les travaux correspondants.
5. Il résulte de l’instruction, notamment du rapport d’un expert foncier et agricole près la cour d’appel de Caen rédigé en février 2022 à la demande de l’EARL Hérulf, que la valeur de l’indice BT 01 - correspondant à l’indice national du bâtiment et de la construction, tous corps d’état - est passée de 110 en mai 2019, date du refus illégal du permis de construire à 118,5 en juillet 2021 – date à laquelle le tribunal administratif de Caen a annulé l’arrêté du 17 décembre 2020 opposant un second refus de permis de construire et a jugé que les motifs d’annulation de cet arrêté s’opposaient au retrait du permis de construire délivré à titre provisoire le 22 février 2021, marquant ainsi une augmentation de 7,73 %. Toutefois, en se prévalant du rapport de l’expert mentionné ci-dessus qui se borne à fixer un montant prévisionnel global, non détaillé, du coût des équipements et installations nécessaires à la création de l’élevage canin, qu’il évalue à la somme de 20 113,29 euros en 2019, alors qu’il est également fait état d’un montant prévisionnel de
16 313 euros, sans que la différence entre ces deux montants d’investissements ne soit expliquée, les requérants n’établissent pas la réalité du surcoût, évalué à la somme de 1 554 euros, qui serait résulté après application, sur le montant prévisionnel des travaux arrêté en 2019, de ce taux de variation du coût de la construction sur cette période. En outre, si les requérants produisent plusieurs factures d’achat de matériaux, nombre d’entre elles ont été réglées de mai à septembre 2018, soit avant même le dépôt, le 28 décembre 2018, de la première demande de permis de construire et, s’agissant des factures établies en 2021, 2022 et 2023, ces factures ne permettent pas de s’assurer, eu égard à leur objet, et alors que plusieurs d’entre elles sont libellées au seul nom de M. Quéré à l’adresse d’une autre société que ce dernier gère dans le Calvados, à une distance de 80 km du terrain d’assiette du projet en litige situé dans la Manche, qu’elles se rapporteraient effectivement aux installations nécessaires à l’élevage canin en cause et, dès lors, d’établir le montant prévisionnel des investissements initialement arrêté en 2019 ni, par suite, le surcoût dont se prévalent les requérants. Ces derniers ne justifiant pas du caractère direct et certain du préjudice résultant pour eux de l'augmentation du coût de la construction, leurs conclusions tendant à l’indemnisation de ce préjudice doivent être rejetées.
6. En deuxième lieu, la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l’impossibilité de réaliser une activité en raison d’un refus illégal de permis de construire revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l’espèce, un caractère direct et certain. Il est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu’il pouvait raisonnablement attendre de cette opération. Par ailleurs, le manque à gagner lié au retard dans le démarrage de l’exploitation d’une activité est évalué par la soustraction du total du chiffre d’affaires non réalisé de l’ensemble des charges variables et de l’ensemble des coûts fixes nécessaires à l’exploitation de l’activité.
7. Les requérants se prévalent de la perte de marge brute qui a été évaluée, au titre des exercices 2019 à 2021, à la somme globale de 180 460 euros par l’expert qu’ils ont sollicité, calculée après déduction, des produits de vente de chiots de petite taille tels que des Bichon maltais, Shitzu et les York, des charges opérationnelles qui auraient dû être engagées sur la même période. Toutefois, le chiffre d’affaires escompté par l’EARL Hérulf dans le cadre de l’élevage canin qui devait être abrité par les installations projetées ne présente pas un caractère direct et certain avec les refus de permis de construire opposés, alors au surplus, d’une part, que cette estimation de chiffre d’affaires ne repose sur aucune étude de marché ou de prospection analysant sur un secteur géographique, pas davantage défini, les conditions de la concurrence ainsi que l’existence d’une clientèle potentielle et, d’autre part, qu’elle ne prend pas en compte, au titre des charges venant en déduction du produit des ventes des chiots, les charges liées à la prise de location des parcelles constitutives du terrain d’assiette de l’élevage ni les charges de la rémunération dont M. B... se prévaut d’ailleurs au titre d’un autre chef de préjudice. Il s’ensuit, et alors même que l’EARL Hérulf justifie d’une autorisation tacite d’exploiter les parcelles dans le cadre d’un bail rural et de la déclaration effectuée le 8 novembre 2018 au titre de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement dont récépissé lui a été délivré le 4 décembre 2018 pour la création d’un élevage canin d’une capacité maximale de 49 chiens reproducteurs, que les requérants ne justifient pas de circonstances particulières qui permettraient de faire regarder le préjudice invoqué comme direct et certain.
8. En troisième lieu, les requérants sollicitent l’indemnisation du préjudice lié à la perte d’une chance subie par l’EARL Hérulf de bénéficier de l’évolution favorable du marché de vente de chiots au cours de la crise sanitaire, sur la période courant des mois de mai 2020 à août 2021, qu’ils évaluent à la somme de 20 026 euros après application d’un taux de 70 % au titre de la perte de chance. Toutefois, ils n’établissent pas davantage le montant du préjudice lié à la perte de chance qui repose sur une estimation des bénéfices escomptés sur la période courant de 2019 à 2020 dont il a été dit au point 7 qu’ils ne présentaient pas un caractère certain et direct avec les refus de permis de construire en cause, alors au surplus qu’ils ne démontrent pas la réalité du préjudice allégué en se bornant à soutenir que « l’explosion des prix se serait imposée à elle », et qu’il ne résulte de l’instruction ni que les installations nécessaires à l’exploitation de l’élevage auraient été pleinement achevées et exploitables dès le mois de mai 2020 ni que l’EARL Hérulf aurait été en capacité de répondre à l’augmentation de la demande sans excéder le seuil déclaré, au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement, de 49 chiens reproducteurs.
9. En quatrième lieu, si les requérants sollicitent la condamnation de l’Etat à la prise en charge des frais d’expertise que l’EARL Hérulf a exposés à hauteur de 1 476 euros pour établir sa demande indemnitaire, il résulte toutefois des développements qui précèdent que cette expertise n’a pas été utile à la cour pour la détermination des préjudices indemnisables. Par suite, ce chef de préjudice doit être écarté.
10. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 324-7 du code rural et de la pêche maritime : « La rémunération que perçoivent les associés du fait de leur participation effective aux travaux constitue une charge sociale dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ». Aux termes de l’article R. 324-3 du même code : « La rémunération perçue par les associés d'une exploitation agricole à responsabilité limitée du fait de leur participation effective aux travaux et qui constitue une charge sociale de l'exploitation selon les dispositions de l'article L. 324-7 ne peut être ni inférieure au salaire minimum interprofessionnel de croissance ni supérieure à trois fois ce salaire, ou à quatre fois ce salaire pour les gérants de l'exploitation. Elle est fixée dans les conditions définies par les statuts de l'exploitation ».
11. Si M. B... demande l’indemnisation de son préjudice financier, qu’il évalue à la somme de 40 764,25 euros au titre des revenus qu’il aurait perçus en sa qualité d’associé exploitant de l’EARL Hérulf sur la période courant de mai 2019 à juillet 2021 pendant laquelle l’EARL n’a pu réaliser son projet d’élevage canin, ce préjudice ne présente pas, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 7 ci-dessus, un caractère direct et certain avec l’illégalité des refus de permis de construire qui lui ont été opposés. Au surplus, M. B... ne saurait tirer des dispositions des article L. 324-7 et R. 324-3 du code rural et de la pêche maritime un droit à percevoir une rémunération dont il aurait été privé du fait des refus opposés à ses demandes de permis de construire, dès lors qu’elles subordonnent la perception de la rémunération à la participation effective de l’associé exploitant aux travaux de l’entreprise. Il s’ensuit qu’il ne peut prétendre à une indemnisation au titre de ce chef de préjudice.
12. En dernier lieu, les fautes imputables à l’Etat sont directement à l’origine d’un préjudice moral et des troubles dans les conditions de l’existence subis par M. B... dont les premiers juges ont fait une juste appréciation en fixant à 2 000 euros le montant de la somme que l’Etat est condamné à leur verser au titre de ce chef de préjudice.
13. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen n’a pas fait intégralement droit aux conclusions de leur demande.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme réclamée par l’EARL Hérulf et de M. B... soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de l’EARL Hérulf et de M. B... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l’EARL Hérulf, à M. B... et au ministre de la transition écologique, de la biodiversité, des négociations internationales sur le climat et la nature.
Copie en sera transmise pour information au préfet de la Manche.
Délibéré après l'audience du 29 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Buffet, présidente de chambre,
- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,
- Mme Rosemberg, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 octobre 2026.
La rapporteure,
I. MONTES-DEROUET
La présidente,
C. BUFFET
La greffière,
A. MARCHAND
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de la biodiversité, des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.