Conseil d'Etat — 2ème et 7ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 10 septembre 2025 et le 3 mars 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société des aéroports de la Côte d’Azur, l’European Business Aviation Association (EBAA), la société DC-Aviation G-OPS, la société Aviapartner Executive, la société Encore FBO et la société Netjets Transportes Aéreos demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 11 juillet 2025 par laquelle le directeur du transport aérien a notifié au coordonnateur de l’aéroport de Nice-Côte d’Azur de nouveaux créneaux horaires jusqu’à la fin de la saison aéronautique de l’été 2025 et abrogé sa décision du 8 avril 2025 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat, la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que la décision qu’elles attaquent est entachée :
- d’un vice de forme en ce que les membres du comité exécutif de l’aéroport de Nice-Côte d’Azur ont été convoqués deux jours avant sa réunion alors qu’aucune urgence ne le justifiait, en méconnaissance du règlement intérieur du comité de coordination des aéroports français ;
- d’erreur de droit en ce qu’elle est prise en application des dispositions du second alinéa de l’article 2 de l’arrêté du 26 octobre 2007 qualifiant d’aéroport coordonné l’aéroport de Nice-Côte d’Azur, alors qu’aucun évènement à caractère exceptionnel ne justifiait qu’il soit dérogé à la procédure d’ajustement biannuel des paramètres de coordination ;
- d’atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie qu’aucun intérêt général ne justifie ;
- de discrimination à l’encontre de l’aviation d’affaires ;
- d’erreur manifeste d’appréciation ;
- de méconnaissance du principe de confiance légitime en ce qu’elles pouvaient raisonnablement espérer que les paramètres de coordination préalablement établis s’appliquent pendant la saison aéronautique de l’été 2025 et du principe de sécurité juridique en ce que, faute de mesures transitoires, son entrée en vigueur immédiate porte une atteinte excessive à leurs intérêts.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 26 janvier et le 25 septembre 2026, le ministre des transports conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- le règlement (CEE) n° 95/93 du Conseil du 18 janvier 1993 ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative ;


Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Vincent Droullé, conseiller d’Etat,

- les conclusions de Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique,

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Piwnica et Molinié, avocat de la société Aéroports de la Côte d’Azur et autres, et à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix, avocat du ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation ;




Considérant ce qui suit :

1. Aux termes du 1 de l’article 6 du règlement n° 93/95 du Conseil du 18 janvier 1993, fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté : « Dans un aéroport coordonné, l’Etat membre responsable assure la détermination des paramètres d’attribution des créneaux horaires deux fois par an, en tenant compte de toutes les contraintes techniques, opérationnelles et environnementales pertinentes ainsi que de tout changement intervenu au niveau de ces contraintes. / Cette opération est fondée sur une analyse objective des possibilités d’accueil du trafic aérien, compte tenu des différents types de trafic à l’aéroport, de la saturation de l’espace aérien susceptible de survenir au cours de la période de coordination et de la situation en termes de capacité (…) ». Aux termes de l’article R. 6321-14 du code des transports : « Conformément aux dispositions de l’article 3 du règlement (CEE) n° 95/93 du Conseil du 18 janvier 1993 fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté, un aérodrome ouvert à la circulation aérienne publique est qualifié, compte tenu des contraintes du trafic aérien, soit d’aéroport à facilitation d’horaires soit d’aéroport coordonné. » Aux termes de l’article R. 6321-15 du même code : « La décision de qualification de l’aérodrome est prise par arrêté du ministre chargé de l’aviation civile et, pour les aérodromes dont le ministère de la défense est affectataire principal ou secondaire, par arrêté conjoint du ministre chargé de l’aviation civile et du ministre de la défense. » Aux termes de l’article R. 6321-16 de ce code : « L’arrêté qualifiant l’aérodrome d’aéroport coordonné précise les paramètres de coordination obligatoires de l’aéroport, au sens de l’article 2 du règlement (CEE) n° 95/93 du Conseil du 18 janvier 1993. / Ces paramètres sont déterminés conformément aux dispositions de l’article 6 du règlement mentionné ci-dessus. » Aux termes de l’article R. 6321-18 du code : « Le comité de coordination prévu par l’article 5 du règlement (CEE) n° 95/93 du Conseil du 18 janvier 1993 est créé par arrêté du ministre chargé de l’aviation civile. / Cet arrêté précise la composition, les compétences et les conditions de fonctionnement de ce comité. / Ce comité peut créer, en son sein, un comité exécutif pour un ou plusieurs aéroports à facilitation d’horaires ou aéroports coordonnés. / Les modalités de création et les missions du comité exécutif sont précisées par arrêté. »

2. L’article 2 de l’arrêté du 26 octobre 2007 qualifiant d’aéroport coordonné l’aéroport de Nice-Côte d’Azur prévoit que la capacité disponible pour l’attribution des créneaux horaires sur l’aéroport de Nice-Côte d’Azur est précisée dans l’annexe à cet arrêté mais qu’à « l’occasion ou lors de certains événements à caractère exceptionnel (…) le directeur général de l’aviation civile peut notifier au coordonnateur désigné sur cet aéroport les limitations devant être appliquées à l’attribution des créneaux horaires afin de tenir compte des conséquences de ces événements sur la capacité disponible ».

3. Par une décision du 8 avril 2025, le directeur général de l’aviation civile a notifié au coordonnateur désigné sur l’aéroport de Nice-Côte d’Azur des limitations devant être appliquées à l’attribution des créneaux horaires pendant la période du 11 avril au 31 août 2025 inclus, les vendredis et dimanches, à l’exception des 23 et 25 mai 2025. Par une décision ultérieure du 11 juillet 2025, dont les sociétés requérantes demandent l’annulation pour excès de pouvoir, le directeur général de l’aviation civile a notifié au coordonnateur désigné sur l’aéroport de Nice-Côte d’Azur de nouvelles limitations devant être appliquées à l’attribution des créneaux horaires jusqu’à la fin de la saison aéronautique de l’été 2025, soit jusqu’au 25 octobre 2025, et abrogé la décision du 8 avril 2025. Il ressort des pièces du dossier que les nouvelles limitations résultant de l’arrêté du 11 juillet 2025 se traduisent par une baisse de 25 % des capacités d’arrivées par rapport à celles précisées en annexe de l’arrêté du 26 octobre 2007 qualifiant d’aéroport coordonné l’aéroport de Nice-Côte d’Azur.

Sur la légalité externe de l’arrêté attaqué :

4. Si les requérantes soutiennent que la consultation, préalablement à la décision attaquée, du comité exécutif de l’aéroport de Nice-Côte d’Azur serait entachée d’irrégularité en l’absence d’une urgence justifiant qu’il ait pu être dérogé aux délais prévus par le règlement intérieur du comité de coordination des aéroports français pour l’envoi aux membres du comité exécutif de l’aéroport de la convocation, de l’ordre du jour et des documents relatifs à cet ordre du jour, il ressort des pièces du dossier que, en dépit de l’intervention de la décision du 8 avril 2025 décidant de premières limitations s’appliquant à l’attribution de créneaux horaires, le nombre de minutes de retard constaté au mois de juin à l’aéroport de Nice-Côte d’Azur, établi à 47 480 minutes pour ce mois, a augmenté de 90 % par rapport au mois de mai 2025 et de 62 % par rapport au mois d’avril 2025. Cette augmentation importante et rapide justifiait que les membres du comité exécutif soient réunis en urgence pour examiner les mesures de nature à réduire ces retards en prévision de la fin de la saison aéronautique de l’été 2025. Le moyen tiré de l’irrégularité de la convocation des membres du comité exécutif de l’aéroport de Nice-Côte d’Azur doit, par suite, être écarté.




Sur la légalité interne de l’arrêté attaqué :

5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu’entre les mois d’avril et de juin 2025, le retard total constaté à l’aéroport de Nice-Côte d’Azur s’est établi à 101 829 minutes contre 48 693 minutes en 2024, soit une augmentation de 109 %. Eu égard à leur ampleur sans précédent, ces retards peuvent être regardés, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, comme constituant un évènement à caractère exceptionnel au sens des dispositions du second alinéa de l’article 2 de l’arrêté du 26 octobre 2007 qualifiant d’aéroport coordonné l’aéroport de Nice-Côte d’Azur, dont l’objet vise à adapter l’attribution des créneaux horaires aux possibilités d’accueil de l’aéroport. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d’erreur de droit car prise sur le fondement des dispositions du second alinéa de l’article 2 de l’arrêté du 26 octobre 2007 qualifiant d’aéroport coordonné l’aéroport de Nice-Côte d’Azur doit être écarté.

6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée est justifiée par un motif d’intérêt général visant à limiter les conséquences dommageables, telles que la hausse du nombre de minutes de retard ou l’annulation de vols, de la saturation de l’espace aérien de l’aéroport de Nice-Côte d’Azur. Il ressort des pièces du dossier que, si les limitations notifiées par la décision attaquée se traduisent par une baisse de 25 % des capacités d’arrivées par rapport à celles qui sont prévues dans l’annexe de l’arrêté du 26 octobre 2007 qualifiant d’aéroport coordonné l’aéroport de Nice-Côte d’Azur, ces limitations sont réparties au cours de la journée pour en atténuer les effets et permettre le maintien de 30 arrivées par heure de 10h à 14h59, tout en prévoyant l’attribution de six créneaux supplémentaires par jour pour des vols commerciaux déjà programmés en plus des capacités définies pour des raisons opérationnelles impérieuses. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les mesures prises par la direction de la sûreté et de la navigation aérienne pour compenser la baisse des effectifs du service de navigation de Sud-Est dans l’attente de l’affectation entre 2025 et 2029 de contrôleurs aériens supplémentaires au centre d’approche de Nice, pas plus que les limitations appliquées à l’attribution des créneaux horaires édictées le 8 avril 2025 auraient permis, pour la période couverte par l’arrêté attaqué, de limiter les retards résultant de la saturation de l’espace aérien de l’aéroport de Nice-Côte d’Azur, ceux-ci ayant eu, au contraire, tendance à s’aggraver au cours des premiers mois de la saison aéronautique de l’été 2025. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision attaquée porterait une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie qu’aucun intérêt général ne justifierait, tout en étant entachée d’erreur manifeste d’appréciation, doit être écarté.

7. En troisième lieu, la décision attaquée se bornant à notifier au coordonnateur désigné de l’aéroport des limitations dans l’attribution des créneaux horaires, sans opérer de distinction entre l’aviation commerciale et l’aviation d’affaires, elle ne présente pas, par elle-même, de caractère discriminatoire à l’égard de celle-ci.

8. En quatrième lieu, le principe de confiance légitime peut être invoqué par tout opérateur économique prudent et avisé auprès duquel une autorité nationale a fait naître, à l’occasion de la mise en œuvre du droit de l’Union européenne, des espérances fondées, sauf à ce qu’il soit en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure de nature à affecter ses intérêts avant cette adoption. En l’espèce, d’une part, les dispositions du second alinéa de l’article 2 de l’arrêté du 26 octobre 2007 qualifiant d’aéroport coordonné l’aéroport de Nice-Côte d’Azur prévoient, en cas d’évènements à caractère exceptionnel, la possibilité pour le directeur général de l’aviation civile de notifier au coordonnateur désigné de cet aéroport des limitations devant être appliquées à l’attribution des créneaux horaires. D’autre part, la décision attaquée avait été précédée de la décision du 8 avril 2025 par laquelle le directeur général de l’aviation civile avait décidé de premières limitations pour tenir compte des capacités d’accueil réduites de l’aéroport de Nice-Côte d’Azur résultant en partie de difficultés de recrutement au sein du service de navigation de Sud-Est, dont les requérantes relèvent dans leurs écritures avoir connaissance depuis 2020. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe de confiance légitime doit, par suite, être écarté.

9. En cinquième lieu, il incombe en principe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s’imposent à elle, d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle. Il en va ainsi lorsque l’application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Si les requérantes font valoir qu’elles avaient planifié leurs activités au début de la saison aéronautique de l’été 2025 sur le fondement des paramètres fixés préalablement à celle-ci, il ne ressort pas des éléments versés au dossier que l’application immédiate de la décision attaquée, qui a été prise en urgence pour remédier à la dégradation de la situation constatée à l’aéroport de Nice-Côte d’Azur, aurait porté une atteinte excessive aux intérêts en cause. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique doit, par suite, être écarté.

10. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l’annulation de la décision qu’elles attaquent. Leur requête doit par suite être rejetée y compris les conclusions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.



D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la société des Aéroports de la Côte d’Azur et autres doit être rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société des Aéroports de la Côte d’Azur, première dénommée, et au ministre des transports.



Délibéré à l’issue de la séance du 7 octobre 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Alain Seban, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Géraud Sajust de Bergues, conseillers d’Etat, M. Jérôme Goldenberg, conseiller d’Etat en service extraordinaire et M. Vincent Droullé, conseiller d’Etat-rapporteur.

Rendu le 21 octobre 2026.


Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
Le rapporteur :
Signé : M. Vincent Droullé

La secrétaire :
Signé : Mme Neriman Durmus



La République mande et ordonne au ministre des transports en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.


Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :






ECLI:FR:CECHR:2026:508141.20261021