Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société 2L Distribution a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise de condamner l’État à lui verser la somme de 2 441 513,23 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi en raison des fautes commises par le Pôle national des certificats d’économies d’énergie.
Par un jugement n°2207674 du 5 décembre 2024, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 4 février 2025, le 10 mars 2025 et le 9 avril 2026, la société 2L Distribution, représentée par Me Abbe, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) d’annuler la décision du 12 janvier 2022 par laquelle la ministre de la transition écologique a refusé de faire droit à sa demande indemnitaire ;
3°) de condamner l’État à lui verser la somme de 2 441 513,23 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi ;
4°) de mettre à la charge de l’État la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
• la responsabilité de l’État doit être engagée pour faute dès lors que le Pôle national des certificats d’économie d’énergie (PNCEE) a validé un statut erroné de « non obligé éligible » ; elle a été induite en erreur par l’administration sur le statut approprié à choisir ; la circonstance qu’une erreur figurait sur le bulletin de souscription n’exonérait pas l’administration de sa responsabilité dans le cadre de son pouvoir d’instruction ;
• l’État a commis une faute en retirant, sans procédure contradictoire préalable, son statut de « non obligé éligible » ; la validation du statut par le PNCEE emporte décision créatrice de droits ;
• le comportement du pôle national, qui n’a pas répondu à ses sollicitations et l’a induite en erreur en lui délivrant des informations incomplètes ou erronées, caractérise une faute de nature à engager la responsabilité de l’État ;
• son préjudice, qui présente un lien de causalité direct avec les fautes invoquées, s’élève à 80% du prix payé par avance par la société Direct Énergie pour les 519 470 900 kilowattheures cumac (KWhc) de certificats d’économies d’énergie bloqués au pôle national des certificats d’économies d’énergie, soit la somme de 1 953 210,58 euros et 20 % du prix qui aurait dû être payé après validation du PNCEE aux artisans partenaires, soit la somme de 488 302,65 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2026, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
• l’État n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité à l’égard de la société requérante ;
• les fautes alléguées sont sans lien avec le préjudice invoqué par la société requérante, qui s’est elle-même déclarée non-obligée éligible ; cette faute exonère totalement l’administration de l’erreur d’enregistrement sur le registre ; la correction du statut de la société requérante sur le registre Emmy, à supposer même qu’il soit qualifiable de retrait d’une décision créatrice de droits, ainsi que les échanges sur la qualité de délégataire à compter de janvier 2019, ne sont pas à l’origine du préjudice invoqué tenant à la réalisation d’opérations ne pouvant ouvrir droit à délivrance de CEE ;
• le préjudice invoqué n’est pas établi ; les opérations engagées après la réception du premier courrier de non-recevabilité ne sauraient ouvrir droit à réparation.
Par ordonnance du 1er avril 2026, la clôture d'instruction a été fixée au 17 avril 2026.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’énergie ;
- l’arrêté du 30 septembre 2011 portant création du pôle national des certificats d'économies d'énergie ;
- l’arrêté du 4 septembre 2014 fixant la liste des éléments d'une demande de certificats d'économies d'énergie et les documents à archiver par le demandeur ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Maitre, premier conseiller,
- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,
- et les observations de Me Abbe, pour la société 2L Distribution.
Considérant ce qui suit :
1. La société 2L Distribution, entreprise de négoce de matériel industriel souhaitant développer une activité de valorisation de certificats d’économie d’énergie, a sollicité l’ouverture d’un compte « EMMY » sur le registre national des certificats d’économie d’énergie. Par courriel du 21 juin 2018, la société Powernext, gestionnaire de ce registre pour le compte de l’État, l’a informée de la validation de son inscription. Entre le 30 octobre 2018 et le 26 mai 2019, la société 2L Distribution a procédé au dépôt de dossiers de demande de certificats d’économies d’énergie relatifs à 1 596 opérations, pour un volume total de 519 470 900 de kilowattheures cumac (KWhc). Par courrier du 24 décembre 2018, le Pôle national des certificats d’économies d’énergie (PNCEE) l’a informée de l’irrecevabilité de son premier dossier de demande de certificats d’énergie référencé 5210NOB/33139 au motif qu’elle n’avait pas justifié de son statut d’éligible au sens de l’article L. 221-7 du code de l’énergie. Ce motif lui a également été opposé pour déclarer irrecevables ses autres demandes. Estimant que le statut de « non obligé éligible » lui a été attribué à tort lors de son inscription sur le registre et que cette erreur était fautive, la société 2L Distribution a formé le 10 novembre 2021 auprès du ministre chargé de l’énergie une demande indemnitaire préalable, laquelle a fait l’objet d’un rejet implicite. Par le jugement susvisé n°2207674 du 5 décembre 2024 dont la société 2L Distribution relève appel, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à ce que l’État soit condamné à lui verser la somme de 2 441 513,23 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi.
2. Aux termes des dispositions de l’article L. 221-1 du code de l’énergie, dans leur version en vigueur à la date du litige : « Sont soumises à des obligations d'économies d'énergie : 1° Les personnes morales qui mettent à la consommation des carburants automobiles et dont les ventes annuelles sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d'Etat. 2° Les personnes qui vendent de l'électricité, du gaz, du fioul domestique, de la chaleur ou du froid aux consommateurs finals et dont les ventes annuelles sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d'Etat. (…) / Les personnes mentionnées aux 1° et 2° peuvent se libérer de ces obligations soit en réalisant, directement ou indirectement, des économies d'énergie, soit en acquérant des certificats d'économies d'énergie. » Selon l’article L. 221-7 du même code : « Le ministre chargé de l'énergie ou, en son nom, un organisme habilité à cet effet peut délivrer des certificats d'économies d'énergie aux personnes éligibles lorsque leur action, additionnelle par rapport à leur activité habituelle, permet la réalisation d'économies d'énergie sur le territoire national d'un volume supérieur à un seuil fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie. / Sont éligibles : / 1° Les personnes mentionnées à l'article L. 221-1 ; / 2° Les collectivités territoriales, les groupements de collectivités territoriales et leurs établissements publics, ainsi que les associations placées sous le régime de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association qui les regroupent pour le dépôt de programmes de certificats d'économies d'énergie ; / 3° Les sociétés d'économie mixte, les sociétés publiques locales et les sociétés d'économie mixte à opération unique dont l'objet social inclut l'efficacité énergétique ou permet de fournir un service de tiers-financement, défini à l'article L. 381-1 du code de la construction et de l'habitation ; / 4° L'Agence nationale de l'habitat ; / 5° Les organismes mentionnés à l'article L. 411-2 du même code, les groupements de ces organismes, ainsi que les associations placées sous le régime de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association qui les regroupent ; / 6° Les sociétés d'économie mixte exerçant une activité de construction ou de gestion de logements sociaux (…) ».
3. L’article L. 221-8 de ce code dispose : « Les certificats d'économies d'énergie sont des biens meubles négociables, dont l'unité de compte est le kilowattheure d'énergie finale économisé. Ils peuvent être détenus, acquis ou cédés par toute personne mentionnée aux 1° à 6° de l'article L. 221-7 ou par toute autre personne morale. (…) ». Aux termes de l’article L. 221-10 du même code : « Les certificats d'économies d'énergie sont exclusivement matérialisés par leur inscription au registre national des certificats d'économies d'énergie, accessible au public et destiné à tenir la comptabilité des certificats obtenus, acquis ou restitués à l'Etat. Toute personne mentionnée aux 1° à 6° de l'article L. 221-7 ou toute autre personne morale peut ouvrir un compte dans le registre national. / (…) La tenue du registre national peut être déléguée à une personne morale désignée par l'Etat. (…) ». L’article R. 221-26 de ce code dispose : « L'Etat peut, en application de l'article L. 221-10, charger un délégataire de la mission consistant à mettre en place et à tenir un registre national des certificats d'économies d'énergie, sur lequel sont consignées de manière informatisée et sécurisée toutes les opérations de délivrance, d'annulation ou de transaction portant sur des certificats d'économies d'énergie. / Cette mission comprend : / 1° L'ouverture, la tenue et la clôture des comptes des détenteurs de certificats d'économies d'énergie ; (…) ». Selon l’article 2 des conditions générales de service du registre national des certificats d’économies d’énergie applicables à compter du 1er janvier 2018 : « Statut de titulaire : Il existe quatre types de titulaires : (…) c) des personnes éligibles (relevant de l’article L 221-7 du code de l’énergie) mais non soumises à une obligation d’économies d’énergie (ne relevant ni de l'article L. 221-1 et ni de l'article L. 221-11) : « Titulaire éligible non obligé» ; ces titulaires peuvent déposer des dossiers de demande de CEE, acquérir des CEE ou en vendre ; / d) des personnes non éligibles et non obligées (ne relevant ni de l'article L.221-1, ni de l'article L 221-1-1 et ni de l'article L. 221-7) : « Titulaire non éligible non obligé» ; ces titulaires ne peuvent pas déposer de dossiers de demande de CEE mais peuvent acquérir des CEE ou en vendre (exemple : société de courtage).(…) Le Titulaire indique sur le Bulletin d’Acceptation la catégorie à laquelle il appartient et transmet au Teneur de Registre les éléments justificatifs appropriés (voir article 3). ». L’article 3 des mêmes conditions générales fixe la liste des pièces à produire à l’appui d’une demande d’ouverture de compte, lesquelles sont identiques s’agissant des catégories « titulaires éligible non obligé » et « titulaire non éligible non obligé » et parmi lesquelles ne figurent pas de pièces justificatives de ce que le futur titulaire remplit les conditions d’éligibilité prévues à l’article L. 221-7 du code de l’énergie. Cet article précise que « (…) Un compte peut être ouvert à la demande du Titulaire sans qu’il y ait délivrance immédiate de Certificats (…) Toute demande d’ouverture de compte sera validée dès lors que : - le Titulaire aura transmis le Bulletin d’Acceptation valablement signé au Teneur de registre, - le Titulaire aura fourni des réponses jugées satisfaisantes par le Teneur de Registre à toutes les éventuelles demandes de renseignements complémentaires que les présentes, - le Titulaire aura acquitté les frais d’ouverture de compte conformément à l’article 11 des présentes Conditions générales. ». L’article 12 des mêmes conditions générales dispose : « Véracité et exactitude des informations transmises par le Titulaire : Le Titulaire s’astreint à une obligation de bonne foi permanente envers le Teneur de Registre. 12-1 Véracité et exactitude des informations transmises par le Titulaire : Le Titulaire s’engage à ne transmettre au Teneur de Registre que des informations exactes et complètes (…) ».
4. Aux termes de l’article R. 221-22 du code de l’énergie : « La demande de certificats d'économies d'énergie est adressée au ministre chargé de l'énergie. / (…) Tout demandeur de certificats d'économies d'énergie détient un compte auprès du registre national des certificats d'économies d'énergie. / (…) Le ministre chargé de l'énergie accuse réception de la demande. A compter de la date de réception d'un dossier complet, le ministre chargé de l'énergie délivre les certificats dans un délai de : / 1° Six mois pour les demandes relatives à des opérations spécifiques ; / 2° Deux mois pour les autres demandes ». L’article 2 de l’arrêté du 30 septembre 2011 portant création du pôle national des certificats d'économies d'énergie dispose : « Les agents du pôle national des certificats d'économies d'énergie sont chargés de la mise en œuvre du dispositif relatif aux certificats d'économies d'énergie, et en particulier : de l'instruction des demandes de certificats d'économies d'énergie ; de l'instruction des demandes d'agrément des plans d'actions d'économies d'énergie ; de la délivrance des certificats d'économies d'énergie ; de l'agrément des plans d'actions d'économies d'énergie ; de la mise en œuvre des opérations de contrôle ; du constat par les agents commissionnés des infractions et prononciation des sanctions spécifiques à ces infractions ; de la gestion et de la fixation des obligations individuelles ; de la réconciliation administrative de fin de période triennale ; de la communication et de l'information sur le dispositif ; de l'information des préfets et des services déconcentrés sur les actions relevant de leurs territoires ; de l'archivage des pièces justificatives. ».
5. En premier lieu, il est constant que le compte « Emmy » de la société 2L Distribution sur le registre national des certificats d’économie d’énergie (CEE) disposait, à son ouverture, d’un statut « titulaire non obligé éligible », ne correspondant pas à sa situation, dès lors qu’elle relève de la catégorie des « titulaires non obligés non éligibles », lesquels peuvent seulement acquérir ou vendre des CEE mais ne peuvent déposer de demande de délivrance de certificats auprès du ministre de l’énergie. Il résulte des dispositions citées au point 3, que le « statut » attribué à un compte ouvert sur le registre national, qui découle directement de l’application des articles L. 221-1, L. 221-1-1 et L. 221-7 du code de l’énergie, ne dépend pas d’une décision prise par l’administration mais des déclarations faites par le futur titulaire à l’appui de sa demande, lequel doit attester qu’il relève, ou non, de l’application de ces dispositions. A cet égard, il résulte de l’instruction que la société requérante a signé, dès le 3 juin 2018, le bulletin d’acceptation des conditions générales du service du registre national des certificats d’économies d’énergie en attestant qu’elle entrait dans la catégorie des « non-obligé éligibles ». Alors que ce bulletin indique expressément que « le titulaire garantit la sincérité des informations contenues dans le bulletin », il renvoie clairement, pour la définition des différents statuts, à l’article 2 des conditions générales, lesquelles ne souffrent d’aucune ambiguïté. Il appartenait ainsi à la société requérante de vérifier par elle-même si elle remplissait les critères d’éligibilité avant de retourner le bulletin. En outre, il ne résulte d’aucune disposition, et notamment pas de celles de l’arrêté précité du 30 septembre 2011, que les agents du PNCEE devraient s’assurer, au moment de l’ouverture du compte sur le registre national, que la société déclarante remplit ou non les conditions d’éligibilité prévues à l’article L. 221-7 du code de l’énergie, alors que toute personne morale, même non éligible, peut légalement ouvrir un compte sur ce registre. Il résulte, au contraire, des dispositions citées au point 4, ainsi que de l’annexe 2 de l’arrêté du 4 septembre 2014 fixant la liste des éléments d'une demande de certificats d'économies d'énergie et les documents à archiver par le demandeur, que le critère d’éligibilité est vérifié par le PNCEE à l’occasion du dépôt des demandes de CEE. Il résulte de ce qui précède que la société 2L Distribution n’est pas fondée à soutenir que les services de l’État auraient commis une faute en lui « attribuant » un statut erroné au moment de l’ouverture de son compte sur le registre national.
6. En deuxième lieu, il découle de ce qui vient d’être dit que la société 2L Distribution, qui ne remplissait manifestement pas les conditions d’éligibilité de l’article L. 221-7 du code de l’énergie, n’est pas fondée à soutenir que le statut indiqué sur son compte F... à la date de son ouverture révèlerait l’existence d’une décision créatrice de droits. Par suite, elle n’est pas fondée à soutenir que les services de l’État auraient commis une faute en rejetant ses demandes de CEE et en modifiant ce statut à compter du 17 avril 2019 sans lui permettre de faire valoir ses observations dans le cadre d’une procédure contradictoire préalable.
7. En dernier lieu, la seule circonstance que l’administration n’a pas répondu à un unique courriel, au demeurant postérieur à la signature du bulletin d’acceptation, par lequel la société 2L Distribution sollicitait un rendez-vous avec la PNCEE afin de « définir le statut qui lui permettrait d’honorer » le partenariat conclu avec un fournisseur d’énergie, ne saurait caractériser un comportement fautif de nature à engager la responsabilité de l’État à son égard. En outre, contrairement à ce que fait valoir la société requérante, il ne résulte pas de l’instruction que la société Powernext l’aurait invitée à déposer sa demande d’ouverture de compte en lui indiquant qu’il appartiendrait à la PNCEE de se prononcer sur le statut approprié. Enfin, si, par un courriel du 10 janvier 2019, un chargé de mission du ministère chargé de l’énergie a invité la société 2L Distribution à lui transmettre des pièces, en réponse à un courriel dans lequel elle indiquait que le partenariat passé avec Direct Energie pouvait s’apparenter à une délégation d’obligations, ce même agent a, dès le 16 janvier 2019, indiqué à la société que ces documents ne permettaient pas de démontrer son statut d’éligible et lui a indiqué les démarches à entreprendre pour déposer un dossier de demande de délégation sur le fondement de l’article R. 221-6 du code de l’énergie. Dès lors, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’administration aurait eu un comportement fautif à son égard dans la gestion de ses demandes de certificat d’économie d’énergie ou l’aurait induite en erreur.
8. Il résulte de tout ce qui précède que la société 2L Distribution n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. Par suite, sa requête doit être rejetée en toutes ses conclusions.
DECIDE :
Article 1er : La requête de la société 2L Distribution est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société 2L Distribution et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.
Délibéré après l'audience du 8 octobre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Drouet, président,
M. Cozic, premier conseiller,
M. Maitre, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2026.
Le rapporteur,
B. Maitre
Le président,
H. Drouet
La greffière,
I. Szymanski
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.