Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. J... K... a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 13 octobre 2021 par lequel le maire de Saint-Malo (Ille-et-Vilaine) s’est opposé à sa déclaration préalable déposée le 27 septembre 2021 en vue du changement de destination de bureaux en hébergement hôtelier d’une partie de l’immeuble situé 22 avenue Pasteur, ainsi que la décision du 8 février 2022 portant rejet de son recours gracieux.
Par un jugement n° 2201728 du 3 juin 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 juillet 2024 et 13 janvier 2026, M. J... K..., représenté par Me Collet, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du 3 juin 2024 du tribunal administratif de Rennes ;
2°) d’annuler l'arrêté du 13 octobre 2021 du maire de Saint-Malo portant opposition à déclaration préalable, ainsi que la décision de ce maire du 8 février 2022 portant rejet de son recours gracieux ;
3°) d’enjoindre au maire de Saint-Malo de prendre une décision de non opposition à sa demande de déclaration préalable dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, et, subsidiairement, de réexaminer cette demande dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Malo le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’arrêté contesté est illégal en raison de l’illégalité du plan de prévention des risques de submersion marine de la commune de Saint-Malo, approuvé le 18 juillet 2017 ; le document graphique n’est pas suffisamment précis pour permettre d’identifier chaque parcelle et le niveau des risques de submersion marine concernant les parcelles ; en classant sa parcelle en zone rouge du plan, ce plan est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation alors qu’il n’est pas établi que cette parcelle serait exposée à un quelconque danger, puisqu’elle est située en retrait du littoral, à plus de cent mètres de la limite haute du rivage, dont elle est séparée par une zone fortement urbanisée ; l’immeuble est situé au-dessus de la côte de ligne d’eau scénario 2 100 ;
- il est entaché d’une erreur de droit ; son projet visant à changer la destination des bureaux des étages de son immeuble ne saurait être qualifié de « future construction » au sens et pour l’application de l’article 4-3 du chapitre 4 du titre I du plan de prévention des risques de submersion marine de Saint-Malo et la norme la plus contraignante n’a pas à s’appliquer à tout le bâtiment ; seul le « bow-window » de l’immeuble, situé au rez-de-chaussée, serait inclus dans la zone R du plan de prévention des risques de submersion marine, alors que la majeure partie de l’immeuble se situe en zone B.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 août 2024 et le 22 janvier 2026, la commune de Saint-Malo, représentée par la Selarl Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. K... une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de ,
- les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique,
- les observations de Me Leduc, substituant Me Collet, représentant M. K..., et de Me Rouxel, représentant la commune de Saint-Malo.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 13 octobre 2021, le maire de Saint-Malo (Ille-et-Vilaine) s’est opposé à la déclaration préalable déposée le 27 septembre 2021 par M. K... en vue d’un changement de destination de bureaux en hébergement hôtelier dans un immeuble situé 22 avenue Pasteur. Par un courrier du 8 février 2022 le maire de Saint-Malo a rejeté son recours gracieux. Par un jugement du 3 juin 2024, dont M. K... relève appel, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande d’annulation de ces deux décisions.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Pour s’opposer à la déclaration préalable de M. K..., le maire de Saint-Malo s’est fondé sur le motif tiré de ce que le projet de changement de destination au bénéfice d’un hébergement hôtelier ne respecte pas les dispositions du chapitre 1 du titre II du règlement du plan de prévention des risques de submersion marine de la ville, interdisant en zone rouge, comme cela est partiellement le cas en l’espèce, un tel changement.
En ce qui concerne l’illégalité alléguée du plan de prévention des risques de submersions marines de Saint-Malo :
3. Aux termes de l’article L. 562-1 du code de l’environnement : « I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation (…) commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations (…) commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions (…) qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. (…) ». Selon l’article L. 562-4 de ce code : « Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan local d’urbanisme, conformément à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme. (…) ». Aux termes de l’article R. 562-3 du même code : « Le dossier de projet de plan comprend : / (…) 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; (…). ».
4. En premier lieu, il résulte de ces dispositions que les documents graphiques des plans de prévention des risques naturels prévisibles dont les prescriptions s'imposent directement aux autorisations de construire, doivent, au même titre que les documents d'urbanisme, être suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d'interdiction et les prescriptions qu'ils prévoient et, notamment, d'en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol. Ces dispositions n'ont, toutefois, ni pour objet ni pour effet d'imposer que ces documents fassent apparaître eux-mêmes le découpage parcellaire existant.
5. Il ressort des pièces du dossier que figure en annexe 1 du règlement du plan de prévention des risques de submersion marine (PPRSM) de Saint-Malo, approuvé par un arrêté du préfet d’Ille-et-Vilaine du 18 juillet 2017, un atlas de cartes du zonage règlementaire, constitué d’une carte de la commune à l’échelle 1/500ème complétée par six planches, à l’échelle 1/100ème, représentant les différents secteurs de la ville. Ces documents graphiques sont d’une précision suffisante pour que les parcelles cadastrales, dont celle de M. K... figurant sur la planche 3, puissent y être individuellement identifiées avec l’indication de leurs zones d’appartenance. En l’espèce, il ressort clairement de ce plan que la parcelle de M. Lesage, pour l’essentiel bâtie, est partiellement comprise en zone rouge de ce plan, même si les volumes de la construction présents dans cette zone ne sont pas précisément identifiés, et pour le reste en zone bleue dite B. Par suite, le moyen tiré de ce que les documents graphiques annexés au règlement du plan de prévention des risques de submersion marine ne seraient pas suffisamment précis ne peut qu’être écarté.
6. En second lieu, il résulte des dispositions rappelées au point 3 que les plans de prévention des risques naturels prévisibles ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent les interdictions, prescriptions et mesures de prévention, protection et sauvegarde qu'ils définissent. Le classement de terrains par un plan de prévention des risques en application du 1° du II de l'article L. 562-1 du code de l’environnement a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires, à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le périmètre et la délimitation des zones d’un plan de prévention des risques. Il exerce un entier contrôle des mesures prescrites par un plan de prévention des risques.
7. M. K... soutient que le classement en zone rouge de sa parcelle, pour une partie au moins de celle-ci, n’est pas justifié puisque son immeuble est situé en retrait du littoral, à plus de 100 mètres de la limite haute du rivage, dont il est séparé par une zone densément urbanisée, et que son niveau de plancher est à la cote 7,27 m NGF, supérieure à celle ayant servi pour la détermination du scénario 2 100 figurant dans le PPRSM.
8. Le règlement du plan de prévention des risques de submersion marine de Saint-Malo définit diverses zones, dont une zone rouge correspondant à « tous les secteurs exposés à un aléa ‘choc mécanique’. / Tous les secteurs exposés à un aléa actuel fort ou très fort (…). » et une zone bleue correspondant à « tous les secteurs exposés actuellement à un aléa actuel modéré (zone B) ou à un aléa actuel faible (zone b) ».
9. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle de M. K... est située à environ 80 mètres du trait de côte donnant sur la plage du « Sillon », dans un secteur protégé de l’action de l’océan par une digue. Il ressort de la carte « Scénario 2100 / cote de la ligne d’eau », constitutive de l’annexe 3 du règlement du PPRSM de Saint-Malo, que cette parcelle est comprise dans une zone dite de précaution qui sera concernée par la montée des eaux en cas de rupture localisée des digues, et correspondant à l’aléa actuel fort identifié également par ce document. Dans cette zone de précaution, ainsi qu’il ressort notamment de la légende de cette même carte, l’aléa de référence a été fixé à 7,94 m NGF alors que le plan de nivellement produit de l’immeuble de M. K... établit une hauteur de plancher en rez-de-chaussée limitée à 7,27 m NGF. De surcroit, le profil altimétrique du secteur présenté par la commune correspondant à ce profil entre la digue existante et la parcelle du requérant atteste, après un léger surplomb après la digue, d’une déclivité décroissante vers son immeuble, ce qui renforce le risque en cas de submersion.
10. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement partiel de la parcelle de M. K... en zone R par le PPRSM de Saint-Malo serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. Il s’ensuit que M. K... n’est pas fondé à exciper de l’illégalité du plan de prévention des risques de submersion marine arrêté par le préfet d’Ille-et-Vilaine le 18 juillet 2017 en tant qu’il classe partiellement sa parcelle en zone rouge.
En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de droit à avoir fait application des dispositions du chapitre 1er du titre II du plan de prévention des risques de submersion marine de Saint-Malo :
11. D’une part, ce règlement mentionne à l’article 4-3 relatif aux « modalités d’application du règlement » de son chapitre 4 du titre I, que, s’agissant des « règles d’utilisation et d’occupation des sols applicables aux unités foncières », « (…) A l’exception des dispositions applicables aux zone Rc, les règles d’utilisation et d’occupation des sols qui s’appliquent à tout projet sont celles de la zone dans laquelle est situé le bâtiment. Si l’emprise au sol de la future construction est intersectée par deux zones règlementaires, les règles d’occupation des sols de la zone la plus contraignante s’appliquent au bâtiment. Toutefois, cette dernière disposition ne s’applique pas lorsque la portion du bâtiment qui intersecte ainsi la zone la plus contraignante est une terrasse non couverte de plain-pied avec le rez-de-chaussée. ». Et, aux termes du chapitre 1er du titre II du même règlement relatif aux dispositions applicables en zone rouge : « Outre les dispositions prévues au chapitre 4 du Titre I, les constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations sont interdits à l’exception de ceux mentionnés dans la suite de ce chapitre. / (…) Travaux sur biens existants./ Sous réserve du respect des dispositions constructives prévues au titre III du présent règlement, sont admis les travaux suivants : / (…) les changements de destination lorsqu’il s’agit : / soit d’un logement (habitation individuelle ou collective) ou d’un hébergement hôtelier vers toute autre destination ; / soit d’une transformation permettant de diminuer le nombre de personnes accueillies dans le bâtiment sans créer de locaux de sommeil ; / soit de toute autre opération dont la destination ne comporte ni des locaux de sommeil ni d’accueil de public. (…)».
12. Ainsi qu’il a été exposé une partie du bâtiment implanté sur la parcelle de M. K..., qui ne se limite pas au bow-window du rez-de-chaussée, se trouve en zone rouge du PPRSM communal alors que l’autre partie se situe en zone bleue. Le maire de Saint-Malo devait donc appliquer, conformément à cet article 4-3 précité, les règles d’utilisation des sols de la zone la plus contraignante, à savoir ici les règles applicables en zone rouge. Ces dispositions de l’article 4-3 s’appliquent explicitement aux changements de destination, tel que celui envisagé qui consiste à transformer en hébergement hôtelier les étages de l’immeuble actuellement destinés à des bureaux, ainsi qu’il résulte notamment du renvoi à ce texte prévu explicitement au chapitre 1er du titre II précité applicable aux zones rouges. Enfin, le changement de destination envisagé n’est pas au nombre des exceptions prévues par ce chapitre du règlement. La circonstance, invoquée par M. K..., que le changement de destination concerne seulement les étages de l’immeuble et non le rez-de-chaussée, qui serait davantage exposé en cas de submersion marine que les étages, est sans incidence sur l’application des règles applicables en zone rouge du PPRSM. Par suite, le maire de la commune de Saint-Malo n’a pas commis d’erreur de droit en s’opposant à la déclaration préalable de M. K... au motif que son projet envisagé n’était pas autorisé en zone rouge du PPRSM de Saint-Malo.
13. Il résulte de tout ce qui précède que M. K... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l'arrêté du 13 octobre 2021 du maire de Saint-Malo portant opposition à déclaration préalable, et de la décision de rejet de son recours gracieux. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter ses conclusions aux fins d’injonction sous astreinte.
Sur les frais d’instance :
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l’octroi d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par . En revanche, il convient, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de ce dernier, sur le fondement des mêmes dispositions, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Malo.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de est rejetée.
Article 2 : M. K... versera à la commune de Saint-Malo une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. R... K... et à la commune de Saint-Malo.
Délibéré après l'audience du 8 octobre 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Rimeu, présidente de chambre,
- M. Rivas, président assesseur,
- M. Dias, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 novembre 2026.
Le rapporteur,
C. RIVAS
La présidente,
S. RIMEU
Le greffier,
Y. MARQUIS
La République mande et ordonne au préfet d’Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.