COUR DES COMPTES — 7ème chambre

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

LA COUR DES COMPTES a rendu l’arrêt suivant :

LA COUR,

Vu le réquisitoire n° 2013-24 RQ-DB du 30 avril 2013 du Procureur général près la Cour des comptes saisissant la septième chambre de la Cour d’une présomption de charge soulevée au cours des exercices 2007 à 2009 à l’encontre de M. X, agent comptable du CENTRE NATIONAL PROFESSIONNEL DE LA PROPRIÉTÉ FORESTIÈRE, du 2 mai 2006 au 31 mars 2010 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique alors en vigueur ;

Vu le code forestier, ainsi que les lois, décrets et règlements sur la comptabilité publique des établissements publics nationaux à caractère administratif ;

Vu l’ordonnance n° 2009-1369 du 6 novembre 2009 relative au regroupement du Centre national professionnel de la propriété forestière (CNPPF) et des centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) ainsi que le décret n° 2010-326 du 22 mars 2010, en vigueur à compter du 1^er avril 2010, relatif au Centre national de la propriété forestière, codifiés ;

Vu l'arrêté du Premier président de la Cour des comptes n° 12-831 du 21 décembre 2012 portant répartition des attributions entre les chambres de la Cour des comptes ;

Vu l’ordonnance n° 66970 du 7 mai 2013 constatant la décharge de MM. Y, Z et A de leurs gestions respectives du 1^er janvier au 28 décembre 2003, du 29 décembre 2003 au 1^er mai 2006 et du 2 mai au 31 décembre 2006, ordonnant la décharge de M. X de sa gestion 2010 au 31 mars et déclarant les deux premiers quittes et libérés de leurs gestions terminées respectivement les 28 décembre 2003 et 1^er mai 2006 ;

Vu les lettres du 10 mai 2013 à fin de notification du réquisitoire du ministère public au comptable concerné, M. X, et au directeur général du centre national professionnel de la propriété forestière, ainsi que leurs accusés de réception, respectivement datés des 13 et 14 mai 2013 ;

Vu les autres pièces du dossier et notamment les courriers en réponse de M. X en date des 30 mai et 31 octobre 2013 et 30 janvier 2014 ;

Vu le rapport n° 2014-011-0 du 8 janvier 2014 de M. Stéphane Gaillard, auditeur ;

Vu les conclusions n° 65 du 23 janvier 2014 du Procureur général de la République ;

Vu les lettres du 28 janvier 2014 informant le comptable concerné et la direction du Centre national de la propriété forestière de la date de l’audience publique ;

Entendu, lors de l’audience publique du 19 février 2014, M. Gaillard en son rapport, M. Yves Perrin, avocat général, en ses conclusions, M. X, agent comptable et M. B, directeur général du CNPF, étant présents et ayant eu la parole en dernier ;

Ayant délibéré hors la présence du rapporteur et du ministère public et après avoir entendu M. Jacques Basset, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge unique

Considérant que M. X a réglé durant ses gestions 2007 à 2009, au profit du président du conseil d’administration du CNPPF, de divers administrateurs et de membres du comité de direction du service d’utilité forestière « Institut pour le développement forestier (IDF) », en exécution des mandats répertoriés dans le tableau suivant, la somme totale de 9 745,97 € relative à des indemnités de perte de temps de travail et des indemnités représentatives de temps passé :

Considérant qu’à l’appui des mandats susmentionnés, figurait la délibération n° 19 du 10 décembre 2004 du conseil d’administration du CNPPF fixant la liste des commissions ou des réunions ouvrant droit au versement d’indemnité de temps passé au bénéfice du président et des administrateurs du CNPPF ; que toutefois cette délibération ne paraissait pas mentionner les réunions du CNPPF répertoriées dans le tableau ci-dessus ; que par ailleurs aucune autre délibération concernant les membres du comité de direction du service d’utilité forestière IDF n’avait été produite ;

Considérant que M. X ne conteste ni la réalité, ni le montant des paiements qui lui sont imputés, ceux-ci ayant été payés au cours de sa gestion 2007 à 2009 ;

Considérant que l’agent comptable a apporté, en réponse au réquisitoire susvisé, la preuve que l’ensemble des réunions pour lesquelles les membres du conseil d’administration du CNPPF avaient perçu les indemnités précitées figuraient bien sur la liste fixée par la délibération du 10 décembre 2004 ; qu’il n’y a donc pas lieu de donner suite aux présomptions de charges concernant les mandats n° 825 de 2007, n° 897 de 2008, n° 784, 792, 793, 797 et 800 de 2009 ;

Considérant que M. X soutient par ailleurs que la même délibération du 10 décembre 2004 lui permettait de verser les indemnités concernant les membres du service d’utilité forestière IDF ;

Considérant que l’article R. 221-46 du code forestier, dans sa version résultant du décret n° 2002-861 du 3 mai 2002, relatif au Centre national professionnel de la propriété forestière et modifiant le code forestier, prévoyait : « Les fonctions de président et d'administrateur de centre régional de la propriété forestière sont exclusives de toute rémunération sous quelque forme que ce soit. Toutefois, les présidents et les administrateurs des centres régionaux de la propriété forestière peuvent être indemnisés de la perte de leur temps de travail sur la base du salaire de l'ouvrier agricole le mieux rémunéré du département où le centre régional a son siège dans des conditions fixées par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre de l’agriculture » ;

Considérant que le même article, dans sa version résultant du décret n° 2006-871 du 12 juillet 2006 modifiant certaines dispositions réglementaires du code forestier, prévoyait : « [...] les présidents et les administrateurs des centres régionaux de la propriété forestière peuvent percevoir une indemnité représentative du temps passé à l’exercice de leur mandat dans des conditions fixées par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé des forêts » ;

Considérant, en outre, que les articles R. 221-86 et R. 221-97 du code forestier, alors applicables, prévoyaient respectivement : « Les dispositions de l’article R. 221-46 sont applicables aux administrateurs du Centre national professionnel de la propriété forestière [...] » ; « Les dispositions de l’article R. 221-86 sont applicables aux membres des comités de direction des services d’utilité forestière [...] » ;

Considérant que l’arrêté du 20 novembre 1988, relatif à l’indemnisation pour perte de temps de travail des présidents et des administrateurs de centres régionaux de la propriété forestière, puis l’arrêté du 12 juillet 2007, relatif à l’indemnité représentative du temps passé à l’exercice de leur mandat des présidents et administrateurs des centres régionaux de la propriété forestière, précisaient : « Le conseil d’administration détermine la liste des réunions qui peuvent ouvrir droit au versement de l’indemnité au profit du président ou des administrateurs du centre régional. Les administrateurs suppléants ne peuvent prétendre au versement de l’indemnité que lorsqu’ils ont été régulièrement désignés pour assister à une réunion au lieu et place de l’administrateur titulaire » ;

Considérant que ces dispositions ne permettent pas d’estimer, comme le fait l’agent comptable dans son courrier du 30 janvier 2014, que les membres du comité de direction du service d’utilité forestière avaient « droit aux mêmes indemnités de temps passé à leur fonction que les membres du CA du CNPPF…un article spécial du code forestier prévoyant expressément [leur] droit à cette indemnisation », que « l’ancien code forestier l’obligeait à prévoir cette indemnisation » et que par conséquent « le CA ne pouvait faire autrement que de la prévoir » ;

Considérant en effet que l’article R. 221-46 du code forestier ne prévoit que la possibilité pour les personnes éligibles de percevoir l’indemnité, sous réserve, ainsi que le précisent les arrêtés des 20 novembre 1988 et 12 juillet 2007, que le conseil d’administration « détermine la liste des réunions qui peuvent ouvrir droit au versement de l’indemnité » ; que l’article R. 221-97 du code forestier, qui renvoie aux articles R. 221-86 et R. 221-46, ne donne par conséquent pas, à lui seul, le droit aux membres du comité de direction du service d’utilité forestière d’obtenir l’indemnisation des mêmes réunions que les membres du conseil d’administration de l’établissement, puisqu’il conditionne au contraire la possibilité de versement de ces indemnités à la fixation d’une liste de réunions par l’organe délibérant compétent pour en décider en application des arrêtés précités ;

Considérant que l’agent comptable reconnaît qu’aucune délibération spécifique aux membres du comité de direction du service d’utilité forestière (SUF) n’a été prise ; qu’il soutient que le comité de direction n’était pas compétent pour prendre une telle décision, eu égard aux compétences des services d’utilité forestière définies par les articles R. 221-94 à R. 221-96 du code forestier ; qu’il estime, dans ces conditions, que la délibération du conseil d’administration du 10 décembre 2004 s’appliquait aussi aux membres du comité de direction du SUF IDF, d’une part, parce que ladite délibération prévoyait l’indemnisation de la participation aux réunions du conseil d’administration de l’IDF, avant son intégration au CNPPF sous forme de service d’utilité forestière, d’autre part, au motif que la délibération prévoyait également l’indemnisation des « commissions ou groupes de travail créés au sein du conseil d’administration du CNPPF », au sein desquelles « les réunions du comité de direction du SUF IDF peuvent effectivement être considérées commes incluses » ;

Considérant que le comité de direction du SUF IDF n’avait pas compétence, aux termes du code forestier, pour arrêter la liste des réunions ouvrant droit au versement des indemnités pour perte de temps de travail ou représentatives du temps passé à l’exercice des fonctions de ses membres ; qu’il pouvait néanmoins, dès sa constitution en 2006, formuler toute proposition en ce sens au conseil d’administration du CNPPF, en application de l’article R. 221-94 du code forestier ; qu’aucune délibération du conseil d’administration n’a en tout état de cause été prise pour fixer cette liste ;

Considérant que la délibération du conseil d’administration de 2004 ne prévoit, ni l’indemnisation des membres du comité directeur du SUF IDF, ni les réunions de ce comité, comme ouvrant droit à indemnisation, ce service n’ayant été créé que postérieurement, en 2006 ; que le conseil d’administration n’a donc pu délibérer, en toute connaissance de cause, en 2004, sur la liste des réunions du comité directeur du SUF dont il entendait autoriser l’indemnisation ;

Considérant qu’il n’est pas possible d’assimiler les réunions du conseil d’administration de l’association IDF, qui figurent bien dans la délibération de 2004, aux réunions du comité directeur du service d’utilité forestière qui lui a succédé en 2006 ; qu’au demeurant, cette disposition de 2004 n’avait pour but que de permettre l’indemnisation des huit membres du conseil d’administration du CNPPF siégeant dans les instances de l’association, et non celle des 15 membres du comité directeur du SUF IDF ;

Considérant, en supposant cette assimilation possible, qu’elle n’aurait eu pour effet que de permettre l’indemnisation des huit membres du comité directeur également membres du conseil d’administration, et non celle des autres membres, contrairement au principe découlant de l’application combinée du code forestier et des arrêtés précités ; qu’en tout état de cause, cette disposition était devenue caduque avec la disparition de l’association IDF en 2006, et n’aurait pas permis de poursuivre l’indemnisation des huit membres issus du conseil d’administration après l’absorption de l’association au sein de l’établissement public, le conseil de direction du SUF IDF n’étant pas le conseil d’administration d’une organisation externe à l’établissement public ;

Considérant qu’il n’est pas possible non plus d’assimiler le comité de direction à des commissions ou groupes de travail créés au sein du conseil d’administration du CNPPF, dès lors que des dispositions spécifiques du code forestier (art. R. 221-97) prévoient l’indemnisation de la participation de l’ensemble des membres dudit comité, et non pas seulement de ceux faisant partie du conseil d’administration de l’établissement public, sous réserve de la fixation par le conseil d’administration de la liste des réunions ouvrant droit au versement de l’indemnité ;

Considérant que le SUF IDF a une activité distincte du CNPPF, ainsi qu’a tenu à le préciser M. X au cours de l’audience, pour expliquer son statut de service à comptabilité distincte ; que dès lors, cette activité distincte justifiait pleinement que le conseil d’administration fixe dès 2006 la liste spécifique des réunions ouvrant droit à indemnisation des membres du comité directeur, non seulement pour leur participation au comité directeur, mais aussi pour les réunions extérieures, quand bien même celles-ci auraient été mentionnées sur la délibération de 2004 au profit des membres du conseil d’administration, et sans exclure la possibilité d’y inscrire d’autres réunions, spécifiques à l’activité propre du SUF IDF ;

Considérant dès lors qu’il convient de rejeter les arguments de l’agent comptable tendant faire admettre que la délibération du 10 décembre 2004 était applicable aux membres du comité directeur du SUD IDF et de constater que les dépenses correspondantes ont été payées à tort, en l’absence de délibération fixant la liste des réunions ouvrant droit à indemnisation ;

Considérant toutefois que certaines des dépenses mentionnées dans le réquisitoire susvisé n’ont pas été mandatées, contrairement à ce qu’indique ledit réquisitoire, au moyen du mandat n° 1286 de 2007 : réunion du 7/03/2007 MM. E, N et K, réunion du 14/06/2007 MM. N, L, F, I, P et H ;

Considérant par ailleurs que pour les exercices 2007 et 2008 les montants ordonnancés au moyen des mandats cités sont les montants d’indemnités nets, après prélèvement de la CSG et d’autres contributions sociales ; qu’il convient, dès lors, de ne retenir que les montants nets mandatés au profit des intéressés et non les montants bruts figurant sur les décomptes ;

Considérant que les erreurs matérielles qui affectent le tableau présenté par le réquisitoire n’ont pas été de nature à empêcher l’agent comptable d’y répondre en toute connaissance de cause, et ne conduisent, dans tous les cas où elles ont une incidence financière, qu’à réduire le montant de la présomption de charge à son encontre ;

Considérant en conséquence, après prise en compte des arguments et justifications du comptable concernant le CNPPF et correction des erreurs matérielles relevées ci-dessus, que les charges à l’encontre de M. X s’établissent comme suit :

Considérant que M. X n’aurait donc pas dû payer, au profit des membres du comité directeur du SUF IDF la somme totale de 6 519,45 € ;

Considérant en effet que si le comptable n’a pas le pouvoir de se faire juge de la légalité des décisions administratives qui servent de fondement au mandat de paiement, il est tenu, en revanche, en vertu de l'article 12 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, susvisé : « d’exercer [...]: ... B. - En matière de dépenses, le contrôle : [...] De la validité de la créance dans les conditions prévues à l'article 13 [...] ; que selon l’article 13 du même décret en « ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : [...] la production des justifications » ;

Considérant que la responsabilité des comptables publics s’apprécie au moment du paiement ; qu’en l’espèce, l’agent comptable n’a pas exercé les contrôles qu’il était tenu d’opérer en application des articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 précité, qui lui auraient permis de constater l’absence de délibération fixant la liste des réunions ouvrant droit à indemnisation au bénéfice des membres du comité de direction du SUF IDF ; qu’il aurait donc dû suspendre le paiement des mandats susmentionnés en application de l’article 37 du règlement général sur la comptabilité publique précité et en informer l’ordonnateur ;

Considérant qu’en application de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable se trouve engagée dès lors qu'une dépense a été irrégulièrement payée ;

Considérant que M. B, directeur général du CNPF, a exposé à l’audience que l’établissement public n’avait subi aucun préjudice financier, l’indemnisation d’un administrateur ou d’un conseiller étant moins coûteuse que la mobilisation d’un ingénieur pour participer à une réunion technique ;

Considérant au contraire que les manquements de l’agent comptable ont entraîné un préjudice financier pour l’établissement public dès lors que le conseil d’administration du CNPPF, à défaut de délibération explicite en ce sens, n’avait prévu l’indemnisation d’aucune réunion au bénéfice des membres du comité de direction du SUF IDF ; que la dépense était ainsi dépourvue de fondement juridique ;

Considérant que les manquements de l’agent comptable, qui consistent à ne pas avoir exercé le contrôle de la validité de la créance, ne résultent pas de circonstances de force majeure ;

Considérantqu’en application du paragraphe VI, alinéa 3, de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, « Lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’il y a donc lieu de constituer en débet M. X, pour la somme de 1 510,20 € au titre de l’exercice 2007, pour la somme de 2 694,22 € au titre de l’exercice 2008, et pour la somme de 2 315,03 € au titre de l’exercice 2009, soit au total 6 519,45 € ;

Considérant qu’en application du paragraphe VIII de l’article 60 précité, les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ; que, dès lors, la somme de 6 519,45 € est augmentée des intérêts de droit à compter du 13 mai 2013, date à laquelle le réquisitoire ouvrant la procédure a été notifié à l’agent comptable ;

Par ces motifs,

ORDONNE :

Article unique  : M. X est constitué débiteur du Centre national professionnel de la propriété forestière pour les sommes de 1 510,20 € au titre de l’exercice 2007, 2 694,22 € au titre de l’exercice 2008 et 2 315,03 € au titre de l’exercice 2009, augmentées des intérêts de droit à compter du 13 mai 2013.

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Fait et jugé à la Cour des comptes, septième chambre, troisième section, le dix-neuf février deux mil quatorze. Présents : M. Guédon, président de section, président de séance, MM. Gautier, Ravier, Castex, Le Mer, Aulin, Basset et M^me Coudurier, conseillers maîtres.

Signé : Guédon, président de section, et Le Baron, greffier.

Collationné, certifié conforme à la minute étant au greffe de la Cour des comptes.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Délivré par moi, secrétaire général.

Pour le secrétaire général

et par délégation, la greffière principale,

Chef du greffe de la Cour des comptes

Florence BIOT