COUR DES COMPTES — 4ème chambre

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

LA COUR DES COMPTES a rendu l’arrêt suivant :

LA COUR,

Vu les requêtes en date des 8, 15, 20 et 26 février 2013, enregistrées au greffe de la chambre régionale des comptes d’Aquitaine, Poitou-Charentes respectivement les 12, 18, 21 et 27 février 2013, par lesquelles M^me X, MM. Y, Zet A, comptables du centre intercom-munal d’action sociale (CIAS) du Marsan du 1^er janvier 2008 au 31 décembre 2010, ont élevé appel des dispositions définitives du jugement n° 2012-0028 du 12 décembre 2012 par lequel cette juridiction les a constitués débiteurs dudit centre des sommes de respectivement 636 570,69 €, 512 918,65 €, 6 612,56 € et 352 795,44 €, augmentées des intérêts de droit ;

Vu le réquisitoire du Procureur général près la Cour des comptes n° 2013-43 du 2 juillet 2013 transmettant à la Cour les requêtes précitées ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance, et notamment le réquisitoire n° 2012-0027 du 26 juin 2012 par lequel le procureur financier a saisi la chambre de présomptions de charges ;

Vu le code de l’action sociale et des familles ;

Vu le code électoral ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée, notamment, par la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, en vigueur au moment des faits ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 susvisée ;

Vu le rapport de M. Jean-Eudes Picard, conseiller référendaire ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 454 du 4 juillet 2014 ;

Entendu, lors de l’audience publique de ce jour, M. Picard, conseiller référendaire, en son rapport, M. Yves Perrin, avocat général, en les conclusions du ministère public ;

Entendu en délibéré, M. Yves Rolland, conseiller maître, en ses observations ;

Jonction des requêtes

Considérant que les requêtes susvisées présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

Sur le régime de responsabilité applicable

Attendu que les appelants estiment que c’est à tort que le jugement de la chambre régionale des comptes n’a pas appliqué les règles nouvelles découlant de l’article 90 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 alors même que le réquisitoire susvisé du 26 juin 2012 leur a été notifié à une date postérieure au 1^er juillet 2012 ; qu’ils relèvent ainsi qu’« aucune contradiction n’a été menée ni avec l’ordonnateur ni avec [les comptables], au sujet de l’existence d’un préjudice financier et au lien de celui-ci avec les manquements constatés » ;

Attendu que le II de l’article 90 de la loi du 28 décembre 2011 susvisée dispose que le nouveau régime de responsabilité des comptables publics « entre en vigueur le 1^er juillet 2012 » et que « les déficits ayant fait l'objet d'un premier acte de mise en jeu de la responsabilité d'un comptable public ou d'un régisseur avant cette date demeurent régis par les dispositions antérieures » ; qu’en vertu de l’article L. 242-1 du code des juridictions financières, le premier acte de mise en jeu de la responsabilité du comptable est le réquisitoire du ministère public ; qu’en effet, selon cet article, « lorsque le ministère public relève, dans les rapports mentionnés au I ou au vu des autres informations dont il dispose, un élément susceptible de conduire à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, ou présomptif de gestion de fait, il saisit la formation de jugement » et « la procédure est contradictoire » ; que selon l’article R 242-3 du même code « le réquisitoire du ministère public et le nom du ou des magistrats chargés de l'instruction sont notifiés à chacun des comptables et autres personnes mis en cause, ainsi qu'à l'ordonnateur en fonctions » ;

Considérant que le réquisitoire du ministère public n’est soumis à aucune lecture ou autre publicité qui permettrait aux intéressés d’en avoir connaissance avant sa notification expresse prévue par les textes ; qu’ainsi la responsabilité d’un comptable soumis à la juridiction d’une chambre régionale des comptes n’est valablement mise en jeu qu’à partir de la date à laquelle ledit comptable, par notification expresse du réquisitoire, a été mis en mesure de prendre connaissance des éléments à charge et d’y apporter, s’il le souhaite, une contradiction ; que cette situation est au demeurant cohérente avec la jurisprudence de la Cour qui retient la date non de signature, mais de notification du réquisitoire, comme celle à laquelle la prescription de jugement des comptes est valablement interrompue ;

Considérant qu’en l’espèce, le réquisitoire a été adressé par le greffe de la chambre régionale des comptes par voie postale le 3 juillet 2012 ; que M^me X, MM. A et Z en ont accusé réception le 5 juillet 2012 et M. Y le 6 juillet 2012 ; que les présomptions de charge relevées par le ministère public à l’encontre des comptables devaient donc être jugées selon le régime de responsabilité modifié par la loi susvisée du 28 novembre 2011 ;

Considérant ainsi que les appelants sont fondés à soutenir que c’est à tort que la CRC d’Aquitaine, Poitou-Charentes leur a appliqué le régime antérieur de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables ; qu’il y a donc lieu d’infirmer le jugement en tant en tant qu’il a statué sur leur responsabilité en appliquant le régime prévu aux IV et VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 dans sa rédaction antérieure à la loi du 28 décembre 2011 ;

Considérant que l’affaire est en l’état ; qu’il y a donc lieu de statuer au fond sans qu’il soit besoin de mesures d’instruction complémentaires ;

Sur la présomption de charge n° 1

Attendu que, dans le réquisitoire susvisé, le procureur financier estimait que les quatre comptables avaient irrégulièrement payé la rémunération d’un agent du CIAS et que l’irrégularité résultait de l’incompatibilité entre les fonctions de directeur de l’établissement d’hébergement de personnes âgées dépendantes (EHPAD) de Saint-Pierre-du-Mont et de représentant au conseil de la communauté d’agglomération du Marsan dont dépend le CIAS du Marsan, qui découle de l’article L. 237-1 du code électoral ; qu’à ce propos, il relevait aussi que les comptables étaient tenus, pour apprécier la validité des créances, d’interpréter conformément aux lois et règlements en vigueur les actes administratifs qui en sont l’origine ;

Attendu que les comptables soutiennent qu’il n’ont pas l’obligation d’apprécier la légalité interne des actes qui servent de fondement à la créance, obligation que, d’après eux, le réquisitoire a mis à leur charge en considérant qu’ils auraient dû suspendre les paiements des rémunérations d’un agent de CIAS au motif qu’il était par ailleurs élu communautaire, situations incompatibles en vertu du code électoral ; qu’ils ajoutent qu’ils n’avaient pas à suspendre le paiement des rémunérations de l’intéressé puisqu’il n’avait pas été mis fin à son détachement au CIAS par le directeur du centre national de gestion ;

Attendu qu’en application des articles 12 et 13 du règlement général sur la comptabilité publique, pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu’à ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; que, lorsque les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la créance, ou contradictoires, il leur appartient de suspendre le paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur leur ait produit les justifications nécessaires ;

Considérant que l’examen de la situation du bénéficiaire des paiements au regard des incompatibilités du code électoral aurait excédé les obligations précitées incombant au comptable ; qu’il n’y a donc pas lieu à charge à ce motif ;

Sur la présomption de charge n° 3

Attendu que, dans le réquisitoire susvisé, le procureur financier estimait que M^me X, M. Y et M. A avaient irrégulièrement payé les annuités d’emprunt (intérêts et amortissement du capital) pour la construction de l’EHPAD de Saint-Pierre-du-Mont pour les exercices 2008 à 2010, par mandats référencés en annexe 1 ; que l’irrégularité tenait à l’incorrecte imputation des dépenses au budget principal du CIAS alors qu’elles auraient dû l’être sur le budget annexe spécifique créé par délibérations des 10 juillet 2008 et 27 octobre 2008 alors que l’article 12 du règlement général sur la comptabilité publique charge le comptable de contrôler l'exacte imputation des dépenses aux chapitres qu'elles concernent selon leur nature ou leur objet ; que lesdites opérations seraient susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité des comptables à hauteur des sommes suivantes :

- M^me X : 179 391,92 € (exercice 2008) ;

- M. Y : 314 551,85 € (exercice 2009) ;

- M. A : 339 132,45 € (exercice 2010) ;

Attendu que les articles 12 B et 13 du décret du 29 décembre 1962 susvisé chargent les comptables publics de contrôler l'exacte imputation des dépenses selon leur nature ou leur objet ;

Attendu que l’article R. 314-78 du code de l’action sociale et des familles susvisé dispose que « Les activités sociales et médico-sociales relevant du I de l'article L. 312-1 qui sont gérées par une collectivité territoriale ou un centre communal ou intercommunal d'action sociale sont retracées dans un budget annexe de cette collectivité ou de cet établissement. » ; que le 7° du I de l'article L. 312-1 du même code mentionne « Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées », c’est-à-dire notamment les EHPAD ; que cette règle est rappelée aux comptables par des instructions budgétaires et comptables ;

Attendu que les comptables ne contestent pas que les paiements en cause auraient dû être imputés au budget annexe créé en 2008 ; qu’ils estiment cependant qu’une délibération du 16 décembre 2009 prévoyant le transfert des emprunts vers le budget annexe nécessitait une intervention d’ordre budgétaire qui relevait de l’ordonnateur et que cette opération n’a été effectuée par ce dernier que durant la gestion 2011 ; qu’ils en déduisent qu’ils ne pouvaient effectuer le règlement des annuités d’emprunt que dans le budget principal qui comprenait chaque année les crédits budgétaires à cette fin ;

Considérant cependant que le fait que des transferts budgétaires et comptables entre le budget principal et un budget annexe ne soient pas intervenus avant le paiement est indifférent quant à la nécessité pour le comptable de vérifier l’exacte imputation de la dépense ; que, face à une proposition d’imputation de dépense inexacte, les comptables concernés auraient dû suspendre le paiement et aviser l’ordonnateur, ce qu’ils n’ont pas fait ;

Considérant ainsi qu’ils ont ainsi manqué à leur obligation et dès lors engagé leur responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Sur la présomption de charge n° 4

Attendu que dans le réquisitoire susvisé, le procureur financier estimait que M^me X et M. Y avaient irrégulièrement payé certaines dépenses de construction et d’aménagement de l’EHPAD de Saint-Pierre-du-Mont sur les exercices 2008 et 2009, par mandats référencés en annexe 2 ; que l’irrégularité tiendrait à l’incorrecte imputation des dépenses au budget principal du CIAS alors qu’elles auraient dû l’être sur le budget annexe spécifique créé en 2008 ; que le réquisitoire estimait ainsi que les opérations étaient présomptives d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité des comptables à hauteur des sommes suivantes :

− M^me X : 49 782,56 € (exercice 2008) et 365 597,58 € (exercice 2009) ;

− M. Y : 143 229,57 € (exercice 2009).

Attendu que les comptables concernés contestent ce grief avec les mêmes arguments que ceux présentés pour la charge n° 3 ; qu’ils estiment en effet que les paiements en cause ne pouvaient être imputés au budget annexe que postérieurement à la décision du CIAS de 2011 transférant les emprunts audit budget annexe en 2011 ;

Considérant cependant que, pour les mêmes motifs que ceux ci-dessus pour la charge n° 3, l’erreur d’imputation des dépenses en cause n’est pas utilement contestée ; qu’il y a donc lieu de rejeter les arguments des appelants quant à la charge n° 4 ; que, face à une dépense mal imputée, les comptables concernés auraient dû suspendre le paiement et aviser l’ordonnateur ;

Considérant ainsi qu’ils ont ainsi manqué à leur obligation et dès lors engagé leur responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Sur la présomption de charge n° 5

Attendu que, dans son réquisitoire, le procureur financier estimait que MM. A et Y avaient irrégulièrement payé certaines dépenses de fonctionnement de différents EHPAD sur les exercices 2009 et 2010, par mandats référencés en annexe 3 ; que l’irrégularité tiendrait à l’incorrecte imputation des dépenses, ces dernières ayant été imputées au budget principal alors que le procureur financier estimait qu’elles auraient dû l’être sur le budget annexe spécifique créé en 2008 ; que le réquisitoire estimait ainsi que les opérations étaient présomptives d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité des comptables à hauteur des sommes suivantes :

− M. Y : 9 597,19 € (exercice 2009) et 1 889 € (exercice 2010) ;

− M. A : 7 156,80 € (exercice 2010).

Attendu en premier lieu que les deux comptables concernés contestent le fait que les dépenses aient dû être imputées aux budgets annexes correspondant à des EHPAD ; qu’ils relèvent en effet que les factures afférentes étaient établies au nom du CIAS ;

Considérant que le contrôle de l’exacte imputation des dépenses implique notamment pour le comptable de vérifier qu’il n’y a pas contradiction entre l’imputation proposée et les mentions portées sur les factures ; qu’en l’espèce, il revenait aux comptables de suspendre les mandats imputés sur le budget principal, lorsque les factures, libellées au nom du CIAS, portaient des mentions montrant qu’il s’agissait de dépenses d’EHPAD ;

Considérant que, pour dix mandats sur les dix-huit litigieux, les pièces justificatives ne contiennent, à côté de l’intitulé « CIAS du Marsan », aucune autre mention manifestement contradictoire ; qu’il n’y a pas lieu de les retenir à charge ;

Considérant en revanche que les huit autres mandats contiennent, en plus de la mention de l’intitulé « CIAS du Marsan », des références explicites à des EHPAD faisant l’objet d’un budget annexe ; qu’il s’agit de quatre mandats concernant la gestion de M. Y en 2009 pour un total de 9 597,19 € et quatre autres mandats concernant la gestion de M. A en 2010 pour un total de 1 535,11 € ; qu’il revenait aux comptables, sauf à engager leur responsabilité, d’en suspendre le paiement ;

Considérant en deuxième lieu que les comptables indiquent qu’au cours de l’exercice 2012, les dépenses en cause ont été annulées sur le budget du CIAS avec un remboursement à celui-ci par les différents budgets annexes du CIAS concernés ; que la preuve de ces remboursements et réimputations, par mandats et certificats administratifs afférents datés respectivement des 11 et 12 septembre 2012, est rapportée par M. A;

Considérant cependant que cette régularisation, postérieure au paiement des mandats, est sans influence sur la responsabilité des comptables, laquelle s’apprécie à la date du paiement ;

Considérant en troisième lieu que M. A indique que les factures n’auraient pas fait l’objet d’un contrôle si le contrôle hiérarchisé de la dépense avait été établi ;

Considérant toutefois que, les paiements contestés les plus tardifs sont datés de 2010 alors que le contrôle hiérarchisé de la dépense n’a été validé que postérieurement, en mars 2011 ; que le moyen est donc inopérant ;

Considérant que MM. Y et A ont ainsi manqué à leur obligation de contrôler l’exacte imputation des dépenses ; que dès lors ils ont engagé leur responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Sur le préjudice financier causé au CIAS

Considérant que les manquements relevés au titre des charges n° 3, 4 et 5 n’ont pas causé de préjudice financier au CIAS ;

Considérant que, lorsque le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, sa responsabilité personnelle et pécuniaire peut être engagée sous la forme du paiement d’une somme non susceptible de remise gracieuse, arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce, et au plus égale à 1,5 ‰ du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable, soit, dans le cas du poste comptable du CIAS du Marsan et pour les exercices concernés, un montant maximal de 256,50 € ;

Considérant que le paragraphe VI, alinéa 2, de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 vise « le manquement du comptable » et « pour chaque exercice (…) [un] montant maximal » ; qu’ainsi, en cas de pluralité de manquements, le juge des comptes a la faculté d’arrêter plusieurs sommes non rémissibles sur un même exercice et leur montant cumulé n’est pas affecté par le niveau du plafonnement prévu par le législateur ; qu’au cas d’espèce, la responsabilité des comptables est mise en jeu pour des manquements de même nature relatifs à des erreurs d’imputation entre un budget annexe et un budget principal ; que, pour déterminer la somme non rémissible à mettre à la charge des comptables concernés, ces manquements de même nature peuvent être considérés comme formant un seul et même manquement ; qu’en conséquence il y a lieu d’arrêter une seule somme non rémissible par comptable et par exercice au titre de ces manquements ;

Considérant qu’il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce, notamment la situation particulière du poste comptable, en mettant à la charge des comptables concernés les sommes suivantes :

- Mme X: 200 € au titre des exercices 2008 et 2009 ;

- M. Y: 100 € au titre de l’exercice 2009 ;

- M. A: 100 € au titre de l’exercice 2010.

Par ces motifs,

DECIDE :

Article 1^er – Le jugement du 12 décembre 2012 de la chambre régionale des comptes d’Aquitaine, Poitou-Charentes est infirmé en tant qu’il a statué en appliquant le régime de responsabilité prévu aux IV et VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 dans sa rédaction antérieure à la loi du 28 décembre 2011.

Article 2 – Il n’y a pas lieu d’engager la responsabilité des comptables au titre de la présomption de charge n° 1.

Article 3 – Il y a lieu d’engager la responsabilité des comptables au titre des présomptions de charge n° 3, 4 ainsi que 5, mais seulement au titre de dix des dix-huit mandats relevés pour cette dernière charge dans le réquisitoire du procureur financier devant la chambre régionale des comptes.

Article 4 – Les sommes non rémissibles suivantes sont mises à la charge des comptables au titre des charges citées à l’article 3 :

- M^me X: 200 € au titre des exercices 2008 et 2009 ;

- M. Y: 100 € au titre de l’exercice 2009 ;

- M. A: 100 € au titre de l’exercice 2010.

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Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : MM. Vachia, président, Ganser, président de section, Lafaure, Bertucci, Maistre, Geoffroy et Rolland, conseillers maîtres.

Signé : Jean-Philippe Vachia, Président, et Marie-Hélène Paris-Varin, greffier de séance.

Collationné, certifié conforme à la minute étant au greffe de la Cour des comptes.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous les huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près des tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte, lorsqu’ils en sont légalement requis.

Délivré par moi, secrétaire général.

Pour le secrétaire général

et par délégation, la greffière principale,

Chef du greffe de la Cour des comptes

Florence Biot

Annexe 1

Charge n°3 : dépenses de remboursement de dette pour la construction de l’EHPAD de Saint Pierre du Mont prises en charge par le budget général du CIAS

Annexe 2

Charge n°4 : dépenses de construction et d’aménagement de l’EHPAD de Saint-Pierre-du-Mont prises en charge par le budget général du CIAS

Annexe 3

Charge n°5 : dépenses de fonctionnement des établissements prises en charge par le budget général du CIAS