COUR DES COMPTES — 1ère chambre

République Française,

Au nom du peuple français,

La Cour,

Vu le réquisitoire en date du 5 juin 2014, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la première chambre de la Cour des comptes de présomptions de charges, en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, trésorier-payeur général, puis directeur départemental des finances publiques de la Lozère, au titre d’opérations relatives aux exercices 2008 et 2011, notifié le 30 juin 2014 à l’intéressé ;

Vu les comptes rendus en qualité de trésorier-payeur général puis de directeur départemental des finances publiques de la Lozère pour les exercices 2008 et 2011, respectivement produits à la Cour par M. Y, du 1^er janvier 2006 au 31 août 2008, et M. X, du 1^er septembre 2008 au 31 décembre 2011 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu le code de commerce ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors en vigueur ;

Vu le décret n° 2008-228 du 5 mars 2008 relatif à la constatation et à l’apurement des débets des comptables publics et assimilés ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifiée dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificatives pour 2011 ;

Vu le rapport n° 2014-871-0 de M. Alain Levionnois, conseiller référendaire ;

Vu les conclusions du Procureur général ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendus lors de l’audience publique du 13 avril 2015, M. Levionnois, en son rapport, M. François Kruger, avocat général, en les conclusions du ministère public, M. X, informé de l’audience, n’étant ni présent ni représenté ;

Entendu en délibéré M. Daniel-Georges Courtois, conseiller maître, en ses observations ;

Sur la présomption de charge n° 1, soulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2011 :

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la première chambre de la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X à raison du défaut de justification du solde du compte 2748 « Autres prêts et avances », compte tenu d’un écart entre la comptabilité auxiliaire et la comptabilité générale et de la non présentation de pièces justificatives pour le prêt n° 5427 à la clôture de l’exercice 2011 ; que, selon le réquisitoire, M. X pourrait voir sa responsabilité personnelle et pécuniaire mise en jeu à hauteur de 6 609 631,32 euros au titre de l’exercice 2011 ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

Attendu qu’en application de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée les comptables publics « sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public (…), du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent », « Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » et cette responsabilité « se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté (…) » ;

Attendu qu’aux termes du même article les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes et des contrôles qu’ils sont tenus d’exercer en matière de recettes dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique, et que leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu'une recette n'a pas été recouvrée ; que la responsabilité du comptable en recettes s’apprécie au regard de l’étendue de ses diligences, qui doivent être adéquates, complètes et rapides ;

Attendu que l’article 11 du règlement général sur la comptabilité publique susvisé, applicable à l’époque des faits, disposait que : « Les comptables publics sont seuls chargés : / De la prise en charge et du recouvrement des ordres de recettes qui leur sont remis par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou autre titre dont ils assurent la conservation ainsi que de l'encaissement des droits au comptant et des recettes de toute nature que les organismes publics sont habilités à recevoir ; / (…) / Du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités ; / De la conservation des pièces justificatives des opérations et des documents de comptabilité ; / De la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent. » ; que l’article 126 du même règlement général prévoyait que la justification des opérations de recettes concernant le budget général était constituée par la production des états de produits recouvrés et des créances restant à recouvrer ;

Attendu ainsi que le comptable public est responsable de la préservation des actifs financiers de la personne publique dont il tient les comptes ; qu’il lui appartient à ce titre, sauf à voir sa responsabilité engagée, de comptabiliser fidèlement les droits et de conserver les pièces qui les justifient ; que la justification des soldes résulte de leur confrontation avec la situation détaillée des créances prises en charge qui doit être jointe au compte ; que le défaut de justification d’un compte de créances est réputé constituer un manquant en deniers ou en valeurs ;

Sur les faits 

Attendu que dans le compte de gestion du directeur départemental des finances publiques de la Lozère, le compte 2748 « Autres prêts et avances », qui retrace les encours de prêts accordés par le fonds forestier national (FFN)présentait au 31 décembre 2011 un solde débiteur de 6 609 631,32 euros, alors que les justifications produites ne portaient que sur un encours de prêts en capital de 6 342 476,46 € ; qu’au surplus, le comptable n’avait pu justifier d’une partie de ce solde par la copie du contrat relatif au prêt n° 5427 « GF de Champerboux » ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

Attendu d’une part que M. X a produit le contrat de prêt n° 5427 relatif au « groupement forestier de Champerboux » ; qu’il résulte de ce contrat daté que ce groupement forestier a bénéficié d’un prêt du FFN d’un montant estimé de 54 790 € (359 400 francs) pour le financement de travaux d’aménagement d’une parcelle d’exploitation forestière ;

Attendu d’autre part que, s’agissant du défaut de justification du solde du compte 2748 à la clôture de l’exercice 2011, M. X a produit divers documents, dont plusieurs notes et instructions du directeur général de la comptabilité publique sur lesquels il fonde ses arguments en défense ;

Attendu que M. X fait valoir que l’encours des prêts du FFN, auparavant centralisé dans les écritures de l’agence comptable centrale du Trésor, a été repris dans les écritures des trésoreries générales en balance d’entrée de l’exercice 2006 ; que les montants d’encours transférés, évalués de manière provisoire dans l’attente d’un récolement entre les données détenues par les services de la comptabilité publique et ceux du ministère chargé de l’agriculture, sont entachés d’incertitudes encore non résolues ; que, dans un souci de simplification, il a été convenu de suivre les soldes de ces comptes « sans spécification comptable », cette solution ayant été choisie par défaut afin d’être traitée dans un premier temps dans les applicatifs comptables, mais ayant pour inconvénient d’empêcher un suivi du solde par nature de prêt ; que les travaux de fiabilisation de l’encours des prêts du FFN sont toujours en cours ; qu’au surplus, un changement d’assignation du compte 2748 FFN est intervenu le 1^er janvier 2012 entre les DDFIP de la Lozère et du Gard, dont il résulte, d’une part, que le solde du compte 2748 au 31 décembre 2011 est gelé dans les écritures de la DDFIP de la Lozère en l’attente d’un mode opératoire et que d’autre part, les opérations courantes liées notamment aux remboursements intervenant à compter du 1^er janvier 2012 sont transférées à la DDFIP du Gard ;

Attendu que, par ailleurs, M. X indique que la mise en œuvre de l’applicatif Chorus au 1^er janvier 2012 a entraîné des changements de méthodes dans les techniques de comptabilisation en matière de prêts et avances, de sorte que sont apparues des difficultés d’ajustement entre le solde du compte 2748 dans les applications Chorus (directions départementales des finances publiques) et Ophélia (directions départementales du territoire), notamment l’impossibilité de détailler le solde du compte par prêts ; que le détail de ces difficultés est donné par un document récapitulatif des encours des prêts FFN au 31 décembre 2013, où il est impossible de vérifier la balance d’entrée en 2006, ainsi que la nature et le nombre de prêts pris en charge ;

Attendu que M. X invoque en outre les difficultés du suivi individuel des prêts du FFN par la direction départementale des territoires (DDT), laquelle n’est pas en mesure d’éditer un état détaillé des prêts en cours à une date déterminée, mais uniquement à la date du jour, ce qui nécessite de procéder à des reconstitutions ; que l’ajustement du compte a été réalisé à partir de l’état de suivi auxiliaire de la DDT fourni au 27 décembre 2012 présentant un solde en capital de 6 342 476,46 euros, de sorte que les encaissements comptabilisés du 1^er janvier 2012 au 27 décembre 2012 doivent s’élever à 267 154,86 euros ;

Attendu que M. X produit une reconstitution des remboursements comptabilisés entre le 1^er janvier et le 27 décembre 2012, dans le contexte du transfert à la DDFIP du Gard des opérations courantes sur ces prêts, évoqué ci-dessus ; que par comparaison avec les encaissements évalués au vu des données de la DDT à 267 154,86 euros, les travaux d’ajustement menés par la DDFIP de la Lozère font apparaître un écart de 50 398,86 euros et ceux réalisés par la DDFIP du Gard de 79 620,03 euros, comme aux tableaux ci-dessous ;

1-DDFIP de la Lozère

2- DDFIP du Gard

Attendu que M. X indique également que des incertitudes subsistent sur les opérations de reprise en balance d’entrée en 2006, qui n’ont pas permis de reconstituer à l’origine le développement du solde par prêts ; que des changements de méthode comptable sont intervenus, de sorte que le suivi par défaut du solde en une seule ligne comptable et sans spécification complète a renforcé les incertitudes sur la valeur de l’actif ; que des directives sont aujourd’hui données par l’administration centrale afin d’ajuster le solde du compte 2748 avec la DDT au 31 décembre 2013, ce qui confirme la difficulté de parvenir à un ajustement fiable au 31 décembre 2011 ;

Attendu que M. X fait également valoir que les écarts ainsi pointés ne sont pas définitifs et sont donc susceptibles d’évoluer en fonction des recherches diligentées par la DGFIP, la DDT de la Lozère et les DDFIP du Gard et de la Lozère ;

Attendu que dans ce contexte, M. X sollicite du juge des comptes que, dans le cas où sa responsabilité personnelle et pécuniaire serait mis en cause, elle soit limitée à l’écart d’ajustement constaté et non au total du solde ;

Sur l’application au cas d’espèce

Attendu que la copie du contrat du prêt n° 5427 « groupement forestier de Champerboux » ayant été produite à la Cour, il n’y a pas lieu à charge à raison d’un défaut de justification de l’écriture correspondante ;

Attendu que le crédit inscrit dans les comptes du trésorier-payeur général de la Lozère le 1^er janvier 2006 est d’une fiabilité incertaine ; qu’il n’est pas contesté que la comptabilité auxiliaire était en fait tenue par l’ordonnateur et que le suivi des encours par ce dernier ne fournit une assurance ni sur la réalité ni sur la composition des créances de l’Etat au titre du FFN ; que la reconstitution des opérations qui permettraient de justifier le montant des remboursements intervenus en 2012 est rendue complexe en raison du transfert comptable des encaissements au DDFIP du Gard, pendant que le solde initial en capital demeurait dans les comptes du DDFIP de la Lozère, et que certains encaissements ont continué d’être opérés en 2012 par le DDFIP de la Lozère avant d’être transférés au DDFIP du Gard ;

Attendu que les explications fournies par M. X démontrent la difficulté rencontrée dès l’origine par le trésorier-payeur général puis le directeur départemental des finances publiques de la Lozère de suivre de manière détaillée l’apurement de l’encours des prêts du fonds forestier national ; que si elles ne sont pas de nature à le décharger de sa responsabilité, elles n’en constituent pas moins des efforts réels dont le rappel pourrait, le cas échéant, venir en soutien d’une demande de remise gracieuse ;

Attendu que le comptable a manqué à ses obligations de comptabilisation fidèle des droits ; que le manquement porte non sur la totalité du solde, soit 6 609 631,32 euros, mais sur le seul écart inexpliqué, lequel traduit un manquant en deniers ou en valeurs ; que dans la mesure où M. X n’a pas émis de réserves sur les soldes qu’il a pris en charge à son entrée en fonctions, sa responsabilité est engagée à raison de cet écart inexpliqué qu’il y a lieu en l’espèce de ramener, comme l’estime le ministère public en ses conclusions susvisées, à 50 398,86 € ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu qu’aux termes du 3^ème alinéa du paragraphe VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au (I) a causé un préjudice financier, le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

Attendu qu’un manquant en deniers ou en valeurs cause par principe un préjudice financier à la collectivité publique concernée ;

Attendu ainsi qu’il y a ainsi lieu de constituer M. X débiteur envers l’Etat de la somme de 50 398,86 euros au titre de l’exercice 2011 ;

Sur la présomption de charge n° 2, soulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2008 :

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la première chambre de la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X, trésorier-payeur général de la Lozère, pour n’avoir pas mis en jeu la responsabilité de l’un de ses comptables subordonnés à hauteur de 159 327 €, au titre de l’exercice 2008 ; qu’en effet ce subordonné, trésorier de Mende, avait laissé admettre une créance pour un montant inférieur aux droits réels dans le cadre d’une procédure collective, faute d’avoir fait valoir ses observations dans les délais ;

Sur le manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

Attendu que l’article L. 622-27 du code de commerce prévoit qu’en cas de discussion sur tout ou partie d'une créance autre que celles mentionnées à l'article L. 625-1 du même code, le mandataire judiciaire en avise le créancier intéressé en l'invitant à faire connaître ses explications, et que le défaut de réponse dans le délai de trente jours interdit toute contestation ultérieure de la proposition du mandataire judiciaire, à moins que la discussion ne porte sur la régularité de la déclaration de créances ;

Attendu qu’aux termes de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes et des contrôles qu’ils sont tenus d’exercer en matière de recettes dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique, et que leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu'une recette n'a pas été recouvrée ; que la responsabilité du comptable en recettes s’apprécie au regard de l’étendue de ses diligences qui doivent être adéquates, complètes et rapides ;

Attendu qu’aux termes du même texte, la responsabilité des comptables s’étend aux opérations des comptables publics placés sous leur autorité ; que de la sorte, en cas de manquement, le comptable principal qui ne met pas en jeu la responsabilité de son comptable subordonné substitue sa propre responsabilité personnelle et pécuniaire à celle de ce dernier ;

Sur les faits

Attendu que la Sarl Boulangerie d’Angiran a fait l’objet d’un contrôle fiscal qui a conduit à des redressements à hauteur de 47 535 € en droits et de 170 823 € en pénalités, mis en recouvrement le 16 février 2004 ; que la société a été placée en redressement judiciaire par un jugement du 4 mai 2005 ; que le trésorier de Mende a produit le 11 mai 2005, soit dans les délais, à titre définitif un montant de créances de 224 519,50 euros, et à titre provisoire une créance de 7 000 euros correspondant à la taxe professionnelle de 2005 ; que cette dernière créance a été convertie le 14 mars 2006 pour 4 831 euros, soit un total déclaré définitif pour 229 350,50 euros ;

Attendu que par une lettre du 20 novembre 2006, le mandataire judiciaire a informé le trésorier de Mende que cette créance était contestée par la société à hauteur de 159 327 €, représentant la majoration de 40 % sur l’impôt sur les sociétés, au motif que ladite société aurait obtenu une remise gracieuse des pénalités pour une montant de 159 327 €, sous forme de transaction après mise en recouvrement ;

Attendu que la direction des services fiscaux avait adressé à la société le 28 septembre 2006 une lettre l’informant qu’elle envisageait de lui accorder une transaction sur les pénalités, à la condition qu’elle s’acquitte des droits conformément au plan de redressement mis en place à partir d’octobre 2006 pour une période de dix ans et dont la première échéance avait été fixée au 11 octobre 2006 ; mais que la première échéance d’octobre 2006 n’a pas été honorée et que la procédure transactionnelle n’a jamais été mise en œuvre ;

Attendu que le trésorier de Mende, qui disposait d’un mois pour formuler ses observations à cette contestation, s’est abstenu de répondre ; que le greffe du tribunal de grande instance de Mende, par une ordonnance du 8 octobre 2008, a admis à titre définitif la créance de l’Etat à hauteur de 70 023,50 euros ;

Attendu que le trésorier précité qui, dans un premier temps, avait fait appel de cette décision le 3 novembre 2008, a retiré sa requête ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

Attendu que dans sa réponse à la Cour le 29 septembre 2014, M. X indique que la créance de 159 327 euros sur cette entreprise a été déclarée dans les délais à la procédure de liquidation judiciaire et que cette procédure a finalement, le 20 janvier 2014, clôturée pour insuffisance d’actif ; qu’il estime que les intérêts de l’Etat n’ont donc pas été lésés ;

Sur l’application au cas d’espèce

Attendu que, la procédure transactionnelle précitée n’étant pas mise en œuvre, les droits s’élevaient à 229 350,50 € ; qu’il revenait au trésorier de Mende de les faire admettre au passif pour la totalité ; qu’ils n’ont été admis qu’à hauteur de 70 023,50 € ; qu’il n’est pas contesté que le trésorier de Mende a demandé la conversion de la créance dans les délais et pour le bon montant ; qu’en revanche, en s’abstenant de répondre dans les délais à la lettre du mandataire judiciaire, puis en ne faisant pas appel de la décision du tribunal, le trésorier de Mende a commis un manquement ; que, s’agissant d‘une créance prise en charge en 2004, il en a rendu compte à son comptable supérieur le 31 décembre 2008 ;

Attendu ainsi que M. X aurait dû statuer sur les suites à donner à ce manquement à l’égard de son subordonné, dans les conditions alors prévues par le décret du 5 mars 2008 susvisé ; qu’en  s’abstenant de statuer sur la dispense de versement du trésorier de Mende, M. X a substitué sa propre responsabilité, et que le manquement doit lui être imputé ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu qu’aux termes du 3^ème alinéa du paragraphe VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au (I) a causé un préjudice financier, le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

Attendu que le non-recouvrement d’une créance cause par principe un préjudice financier à la collectivité publique créancière ; qu’il n’y a alors manquement sans préjudice que s’il est établi que l’Etat n’aurait pu être désintéressé même si le comptable avait satisfait à ses obligations ;

Attendu que M. X fait valoir que les intérêts de l’Etat n’ont pas été lésés dès lors que la société a finalement fait l’objet d’une liquidation judiciaire close en 2014 pour insuffisance d’actif ;

Mais attendu que dans le cadre du plan de redressement de l’entreprise, préalable à la liquidation judiciaire, l’Etat a bénéficié en décembre 2010 d’une répartition calculée en proportion de ses créances admises à titre définitif ; que l’absence de déclaration intégrale des droits a donc causé préjudice ; que devant l’impossibilité de reconstituer dans quelle mesure l’Etat aurait alors pu bénéficier d’une répartition plus importante, il y a lieu de fixer le préjudice à hauteur des droits non admis ;

Attendu ainsi qu’il y a lieu de constituer M. X débiteur envers l’Etat de la somme de 159 327 euros au titre de l’exercice 2008 ;

Sur le point de départ des intérêts de droit

Attendu qu’en application du paragraphe VIII de l’article 60 de la loi de finances pour 1963, les intérêts au taux légal courent « à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; que M. X ayant accusé réception du réquisitoire du Procureur général le 30 juin 2014, il y a lieu de fixer le point de départ du calcul des intérêts des débets à cette date ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Présomption de charge n° 1, exercice 2011

Article 1^er. – M. X est constitué débiteur de l’Etat au titre de l’exercice 2011 pour la somme de cinquante mille trois cent quatre-vingt-dix-huit euros et quatre-vingt-six centimes (50 398,86 €), augmentée des intérêts de droit à compter du 30 juin 2014.

Présomption de charge n° 2, exercice 2008

Article 2. – M. X est constitué débiteur de l’Etat au titre de l’exercice 2008 pour la somme de cent cinquante-neuf mille trois cent vingt-sept euros (159 327 €), augmentée des intérêts de droit à compter du 30 juin 2014.

Article 3. – La décharge de M. X ne pourra être donnée qu’après apurement des débets fixés ci-dessus.

Délibéré le vingt avril deux mil quinze par M. Philippe GEOFFROY, président de section, présidant la séance, MM. Daniel-Georges COURTOIS, Vincent FELLER et Jean-Christophe CHOUVET, conseillers maîtres.

En présence de M^me Marie-Hélène PARIS-VARIN, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-16 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au paragraphe I de l’article R. 142-15 du même code.