COUR DES COMPTES — 7ème chambre

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

LA COUR DES COMPTES a rendu l’arrêt suivant :

LA COUR,

Vu le réquisitoire n° 2013-29 RQ-DB du 14 mai 2013 du Procureur général près la Cour des comptes saisissant la septième chambre de la Cour d’une présomption de charge soulevée au cours des exercices 2010 et 2011 à l’encontre de M. X, agent comptable du CENTRE NATIONAL DE LA PROPRIÉTÉ FORESTIÈRE, du 1^er avril 2010 au 31 décembre 2011 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique alors en vigueur ;

Vu le code forestier, ainsi que les lois, décrets et règlements sur la comptabilité publique des établissements publics nationaux à caractère administratif ;

Vu l’ordonnance n° 2009-1369 du 6 novembre 2009 relative au regroupement du Centre national professionnel de la propriété forestière (CNPPF) et des centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) ainsi que le décret n° 2010-326 du 22 mars 2010, en vigueur à compter du 1^er avril 2010, relatif au Centre national de la propriété forestière, codifiés ;

Vu l'arrêté du Premier président de la Cour des comptes n° 12-831 du 21 décembre 2012 portant répartition des attributions entre les chambres de la Cour des comptes ;

Vu les lettres du 16 mai 2013 à fin de notification du réquisitoire du ministère public au comptable concerné, M. X, et au directeur général du centre national de la propriété forestière, ainsi que leurs accusés de réception datés du 17 mai 2013 ;

Vu les autres pièces du dossier et notamment les courriers en réponse de M. X en date des 25 juin 2013, 31 octobre 2013, 25 novembre 2013 et 10 février 2014 ;

Vu le rapport n° 2014-046-0 du 21 janvier 2014 de M. Stéphane Gaillard, auditeur ;

Vu les conclusions n° 88 du 31 janvier 2014 du Procureur général de la République ;

Vu les lettres du 27 janvier 2014 informant le comptable concerné et la direction du Centre national de la propriété forestière de la date de l’audience publique, et leurs accusés de réception datés du 28 janvier 2014 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 19 février 2014, M. Gaillard en son rapport, M. Yves Perrin, avocat général, en ses conclusions, MM. X, agent comptable, et Y, directeur général du CNPF, étant présents et ayant eu la parole en dernier ;

Ayant délibéré hors la présence du rapporteur et du ministère public et après avoir entendu M. Jacques Basset, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge unique

Considérant que M. X a réglé durant ses gestions 2010 et 2011, au profit du président du conseil d’administration du CNPF, de divers administrateurs ou conseillers des centres régionaux de la propriété forestière et de membres du conseil de direction du service d’utilité forestière « Institut pour le développement forestier » (SUF IDF), en exécution des mandats répertoriés dans le tableau suivant, la somme totale de 20 704,28 € relative à des indemnités représentatives de temps passé :

Considérant que les indemnités de temps passé ne se fondaient, que sur des délibérations prises antérieurement au regroupement du CNPPF et des CRPF au sein du CNPF et qu’en outre aucune délibération n’avait été prise concernant le SUF IDF ; qu’en tout état de cause, les mandats mentionnés dans le tableau ci-dessus paraissaient avoir été établis pour des réunions ou commissions non mentionnées sur les délibérations des CRPF, ou en l’absence de délibération fixant la liste des réunions ou commissions donnant droit à versement d’indemnité de temps passé ; que le ministère public estimait ainsi, aux termes du réquisitoire susvisé, que l’agent comptable aurait dû suspendre les paiements des indemnités susmentionnées, ces paiements étant susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, à hauteur de 10 289,60 € au titre de l’exercice 2010 et 10 414,68 € au titre de l’exercice 2011 ;

Considérant qu’en réponse au réquisitoire l’agent comptable soutient qu’aucun des paiements visés n’était injustifié ;

Considérant que l’un des arguments avancés par l’agent comptable repose sur le fait que certains des mandats cités par le réquisitoire concernent en fait des frais de déplacement et non des indemnités représentatives de temps passé (ITP) ; qu’ainsi, les présomptions de charges concernant ces mandats sont infondées ;

Considérant, après vérification, que ce constat amène à ne pas donner suite aux présomptions de charges concernant les mandats n° 352, 543, 545, 552, 554 de 2010 émis par le CRPF d’Aquitaine et n° 247, 248, 249, 687, 698 de 2010 et 566, 567, 571, 575 et 577 de 2011 émis par le CRPF Nord-Pas-de-Calais-Picardie ;

Considérant que le mandat n° 150 de 2011 émis par le CRPF d’Auvergne ne comporte lui non plus aucun versement d’ITP, mais uniquement des dépenses de personnel ; que les versements d’ITP correspondant aux réunions mentionnées à ce titre dans le tableau ci-dessus ont fait l’objet, comme l’indiquent les états liquidatifs joints au dossier, d’autres mandats qui ne sont pas visés dans le réquisitoire ; qu’il convient en conséquence de ne pas confirmer les présomptions de charges concernant le mandat n° 150 de 2011 ;

Considérant qu’un autre argument avancé par l’agent comptable repose sur le constat que plusieurs des mandats cités dans le réquisitoire sont des mandats de charges à payer ; que la responsabilité de l’agent comptable ne serait susceptible d’être mise en jeu non pas à compter de la prise en charge des mandats correspondants, mais à compter du dénouement des opérations de charges à payer, lors de leur régularisation au cours de l’exercice suivant, soit par émission d’un ordre de paiement indiquant le numéro du mandat auquel il se rapporte, soit par contre-passation ou extourne, l’émission d’un nouveau mandat devant alors donner lieu aux contrôles du comptable portant sur la validité de la créance ;

Considérant que les mandats de charges à payer visés par le réquisitoire, ne sont pas accompagnés au dossier de pièces suffisantes permettant d’établir le lien entre ces mandats et les pièces ayant permis le dénouement de ces opérations, notamment l’ordre de paiement ou le nouveau mandat émis en 2011 ayant permis de payer la dépense ; que si la copie des bulletins de paye de janvier 2011, correspondant aux indemnités visées dans le réquisitoire, peut constituer une présomption du paiement effectif de ces indemnités, ce justificatif ne permet pas à lui seul d’établir avec certitude la responsabilité de l’agent comptable, à défaut de versement au dossier de pièces attestant du dénouement des opérations de charges à payer au cours de l’exercice 2011 ; que dès lors, les présomptions de charges doivent être écartées pour les mandats de charges à payer n° 979 de 2010 (SUF IDF), 695 de 2010 (CRPF PACA), 561 de 2010 (CRPF Lorraine-Alsace), 446 de 2010 (CRPF Languedoc-Roussillon), 838 de 2010 (CRPF d’Aquitaine) et 563 de 2010 (CRPF d’Ile-de-France) ;

Considérant qu’au terme de cette analyse, le seul mandat visé par le réquisitoire susceptible de fonder la responsabilité de l’agent comptable est le mandat n° 722 du 5 janvier 2011, émis par le CRPF de Franche-Comté ;

Considérant que M. X relève que ce mandat, ainsi que plusieurs autres, a été rattaché par le réquisitoire à l’exercice 2011, alors qu’il était émis sur l’exercice 2010 ; qu’il estime en conséquence que cette erreur est constitutive d’un vice de forme puisque l’engagement de la responsabilité du comptable doit viser un exercice d’imputation ;

Considérant que les faits sont avérés, le montant du mandat n° 722 étant additionné à tort dans le réquisitoire avec celui des mandats de 2011, alors que ledit mandat porte bien la mention de son imputation sur l’exercice 2010 ;

Considérant toutefois que cette erreur matérielle ne faisait pas obstacle à la contradiction, puisque l’agent comptable en relève lui-même l’existence, tout en présentant d’autres arguments sur le fond, tendant à démontrer que ce paiement n’était pas irrégulier ; que le mandat a bien été payé en janvier 2011, comme l’indique le cachet dont il est revêtu, et que la gestion 2010 comme la gestion 2011 de M. X étaient bien couvertes par le réquisitoire ; qu’il convient par conséquent d’examiner les autres arguments avancés par l’agent comptable ;

Considérant qu’avant la fusion des CRPF et du CNPPF au sein du CNPF, l’article R. 221-46 du code forestier, dans sa version résultant du décret n° 2002-861 du 3 mai 2002, relatif au Centre national professionnel de la propriété forestière et modifiant le code forestier, prévoyait : « Les fonctions de président et d'administrateur de centre régional de la propriété forestière sont exclusives de toute rémunération sous quelque forme que ce soit. Toutefois, les présidents et les administrateurs des centres régionaux de la propriété forestière peuvent être indemnisés de la perte de leur temps de travail sur la base du salaire de l'ouvrier agricole le mieux rémunéré du département où le centre régional a son siège dans des conditions fixées par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre de l'agriculture » ;

Considérant que le même article, dans sa version résultant du décret n° 2006-871 du 12 juillet 2006 modifiant certaines dispositions réglementaires du code forestier, prévoyait : « [...] les présidents et les administrateurs des centres régionaux de la propriété forestière peuvent percevoir une indemnité représentative du temps passé à l’exercice de leur mandat dans des conditions fixées par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé des forêts » ;

Considérant que l’arrêté du 20 novembre 1988, relatif à l’indemnisation pour perte de temps de travail des présidents et des administrateurs de centres régionaux de la propriété forestière, puis l’arrêté du 12 juillet 2007, relatif à l’indemnité représentative du temps passé à l’exercice de leur mandat des présidents et administrateurs des centres régionaux de la propriété forestière, précisaient : « Le conseil d’administration détermine la liste des réunions qui peuvent ouvrir droit au versement de l’indemnité au profit du président ou des administrateurs du centre régional. Les administrateurs suppléants ne peuvent prétendre au versement de l’indemnité que lorsqu’ils ont été régulièrement désignés pour assister à une réunion au lieu et place de l’administrateur titulaire » ;

Considérant qu’à compter du 1^er avril 2010, les pouvoirs conférés aux conseils d’administration du CNPPF et des CRPF ont été transférés au conseil d’administration du CNPF, ainsi qu’en disposent les articles R. 221-53 et R. 221-58 du code forestier, dans leur version résultant du décret n° 2010-326 du 22 mars 2010 et l’arrêté du 4 octobre 2010 ;

Considérant que le conseil d’administration du CNPF est ainsi devenu compétent, à compter du 1^er avril 2010, pour fixer la liste des réunions ouvrant droit au versement des ITP aux membres de son conseil d’administration, aux présidents et conseillers des CRPF et du service d’utilité forestière ; qu’il s’est toutefois abstenu de prendre une telle décision jusqu’en décembre 2010 ;

Considérant que la délibération n° 25/2010 du 9 décembre 2010 du conseil d’administration du CNPF a permis de fixer à partir de cette date la liste des réunions ouvrant droit à l’indemnité représentative de temps passé pour ses membres ; qu’elle a par ailleurs permis de déléguer, à compter de cette même date, l’établissement de ladite liste aux conseils de centre pour les CRPF et au comité de direction pour le SUF IDF ; que, par la suite, le conseil du CRPF de Franche-Comté n’a pas délibéré à ce titre avant le 14 décembre 2010, date de la dernière réunion ayant donné lieu à indemnisation sur le mandat n° 722 ;

Considérant que l’agent comptable estime qu’en raison de la disposition de l’article 2 de l’ordonnance susvisée de 2009 prévoyant le transfert au CNPF des biens, droits et obligations du CNPPF et des CRPF, le CNPF restait tenu des actes de gestion administrative de ces anciens établissements et qu’à défaut de nouvelle délibération du CNPF sur la liste des réunions ouvrant droit à indemnisation, les anciennes délibérations des CRPF restaient applicables ;

Considérant que ce raisonnement ne peut être admis que pour les dépenses engagées par les CRPF jusqu’au 1^er avril 2010, date à laquelle ces établissements publics ont perdu leur personnalité morale ; qu’en revanche, après la fusion devenue effective à cette date, l’agent comptable devait exiger pour payer les dépenses d’ITP, la délibération du conseil d’administration du CNPF fixant la liste des réunions, et, à compter du 9 décembre 2010, les nouvelles délibérations des CRPF prises en application de la délibération n° 25/2010 du CNPF, les anciennes délibérations des CRPF ayant cessé d’être applicables pour les réunions tenues après le 1^er avril 2010 ;

Considérant qu’ayant pris en charge le mandat n° 722 de 2010, concernant le CRPF de Franche-Comté, l’agent comptable aurait dû relever qu’une seule réunion, parmi celles mentionnées dans le réquisitoire au titre du mandat n° 722, était susceptible d’être régulièrement payée, puisqu’elle concernait l’assemblée générale du FOGEFOR du 26 mars 2010, implicitement prévue par la délibération du CRPF en date du 16 juin 1993 (réunions des commissions extérieures auxquelles les administrateurs nommément désignés par le conseil d’administration sont appelés à représenter le CRPF) ;

Considérant qu’en revanche aucune délibération ne prévoyait que les réunions de la Journée des présidents ouvraient droit à versement d’ITP ;

Considérant que M. X invoque le fait que, selon l’article R. 221-51 du code forestier, le président des CRPF peut agir sans consulter préalablement le conseil d’administration dans le cas où celui-ci lui a expressément délégué sa compétence pour régler une question particulière ; qu’il est ainsi parfaitement concevable qu’il puisse disposer d’une grande latitude pour représenter l’établissement ou le centre concerné ;

Considérant que cet argument est inopérant, dès lors que, d’une part, les textes réglementaires applicables au versement des indemnités prévoient la fixation par le seul conseil d’administration de la liste des réunions donnant droit à indemnisation au profit du président et des administrateurs, et, d’autre part, que le contrôle de la validité du paiement des indemnités implique que l’agent comptable vérifie l’existence de la mention du type de réunions concerné sur la liste arrêtée par le conseil d’administration ;

Considérant par ailleurs que l’agent comptable ne disposait d’aucune délibération nouvelle à compter du 1^er avril 2010 pour verser les ITP afférentes aux autres réunions ; qu’ainsi ont été payées sans justification suffisante les dépenses suivantes, représentant un montant total de 1 291,86 € :

Considérant que M. X ne conteste ni la réalité, ni le montant de ces paiements qui lui sont imputés ;

Considérant que si le comptable n’a pas le pouvoir de se faire juge de la légalité des décisions administratives qui servent de fondement au mandat de paiement, il est tenu, en revanche, en vertu de l'article 12 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, susvisé : « d’exercer [...]: ... B. - En matière de dépenses, le contrôle : [...] De la validité de la créance dans les conditions prévues à l'article 13 [...] ; que selon l’article 13 du même décret en « ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : [...] la production des justifications » ;

Considérant que la responsabilité des comptables publics s’apprécie au moment du paiement ; qu’en l’espèce, l’agent comptable n’a pas exercé les contrôles qu’il était tenu d’opérer en application des articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 précité, qui lui auraient permis de constater que l’une des réunions ayant fait l’objet du mandat précité n’ouvrait pas droit à indemnisation ; que les autres réunions, postérieures au 1^er avril 2010, n’avaient été prévues par aucune délibération nouvelle ; qu’il aurait donc dû suspendre le paiement susmentionné en application de l’article 37 du règlement général sur la comptabilité publique précité et en informer l’ordonnateur ;

Considérant qu’en application de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable se trouve engagée dès lors qu'une dépense a été irrégulièrement payée ;

Considérant que M. Y, directeur général du CNPF, a exposé à l’audience que l’établissement public n’avait subi aucun préjudice financier, l’indemnisation d’un président, d’un administrateur ou d’un conseiller étant moins coûteuse que la mobilisation d’un ingénieur pour sa participation à une réunion technique ;

Considérant que la dépense en cause a bien entraîné un préjudice financier pour l’établissement public dès lors que, pour la période antérieure au 1^er avril 2010, le conseil d’administration du CRPF de Franche-Comté, en ne prévoyant pas notamment les réunions de présidents, avait expressément limité l’indemnisation à des catégories de réunions autres que celle ayant donné lieu à paiement, et que, pour la période postérieure à cette date, à défaut de nouvelle délibération explicite en ce sens, le conseil d’administration compétent pour en arrêter la liste, n’avait prévu l’indemnisation d’aucune réunion ; que la dépense était ainsi dépourvue de fondement juridique ;

Considérant que les manquements de l’agent comptable, qui consistent à ne pas avoir exercé le contrôle de la validité de la créance, ne résultent pas de circonstances de force majeure ;

Considérantqu’en application du paragraphe VI, alinéa 3, de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, « Lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;qu’il y a donc lieu de constituer en débet M. X, au titre de l’exercice 2010, de la somme de 1 291,86 € ;

Considérant qu’en application du paragraphe VIII de l’article 60 précité, les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ; que, dès lors, la somme de 1 291,86 € est augmentée des intérêts de droit à compter du 17 mai 2013, date à laquelle le réquisitoire ouvrant la procédure a été notifié à l’agent comptable ;

Considérant que la reprise des soldes de l’exercice 2011 n’a pas été constatée en balance d’entrée de l’exercice 2012, M. X ne peut être déchargé pour sa gestion 2011 ;

Par ces motifs,

ORDONNE :

Article unique :

M. X est constitué débiteur du Centre national de la propriété forestière pour la somme de 1 291,86 € au titre de l’exercice 2010,augmentée des intérêts de droit à compter du 17 mai 2013.

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Fait et jugé à la Cour des comptes, septième chambre, troisième section, le dix-neuf février deux mil quatorze. Présents : M. Guédon, président de section, président de séance, MM. Jean Gautier, Ravier, Castex, Le Mer, Aulin, Basset et M^me Coudurier, conseillers maîtres.

Signé : Guédon, président de section, et Le Baron, greffier.

Collationné, certifié conforme à la minute étant au greffe de la Cour des comptes.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Délivré par moi, secrétaire général.

Pour le secrétaire général

et par délégation, la greffière principale

Chef du greffe de la Cour des comptes

Florence BIOT