COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu les requêtes, enregistrées le 25 juillet et le 4 août 2014 au greffe de la chambre régionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais Picardie, par lesquelles MM. X et Y, comptables du Centre hospitalier de Dunkerque (Nord), ont interjeté appel, chacun pour ce qui le concerne, de dispositions du jugement n° 2014-0016 du 15 mai 2014 statuant sur les comptes de cet établissement pour les exercices 2007 à 2011 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance ;

Vu la convention signée le 28 novembre 2008 par le centre hospitalier de Dunkerque afin de constituer avec un établissement privé un groupement de coopération sanitaire dénommé GCS Flandre-Maritime ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu le code de la santé publique, notamment ses articles L. 6133-1 et suivants relatifs aux groupements de coopération sanitaire ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, applicable au moment des faits ;

Vu les autres pièces du dossier, notamment les observations transmises le 14 avril 2015 par le directeur du centre hospitalier ;

Vu le rapport de Mme Esther MAC NAMARA, auditrice ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 877 du 21 décembre 2016 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 5 janvier 2017, Mme MAC NAMARA, auditrice, en son rapport, M. Christian MICHAUT, avocat général, en les conclusions du ministère public, MM. X et Y ayant eu la parole en dernier ;

Après avoir entendu en délibéré M. Olivier ORTIZ, conseiller maître, en ses observations ;

Attendu que par réquisitoire du 2 août 2013 et réquisitoire supplétif du 2 décembre 2013, le procureur financier près la chambre régionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais Picardie a saisi cette juridiction en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables successifs du Centre hospitalier de Dunkerque pour les exercices 2007 à 2011 ; que par jugement n° 2014-0016 du 15 mai 2014, MM. X et Y ont été constitués débiteurs envers l’établissement hospitalier respectivement de la somme de 1 282 685,20 €, augmentée des intérêts de droit calculés à compter du 9 décembre 2013, et de la somme de 1 269 065,51 €, augmentée des intérêts de droit calculés à compter du 5 décembre 2013, pour avoir procédé au paiement de mandats en l’absence des pièces justificatives requises ;

Attendu que par les requêtes susvisées, MM. X et Y ont interjeté appel des dispositions relatives aux charges n° 2 et 3 ;

Sur la jonction des requêtes

Attendu que les requêtes, rédigées en termes presque identiques, sont dirigées contre le même jugement et présentent entre elles un lien suffisant pour qu'elles soient jointes et pour qu'il y soit statué par un seul arrêt ;

Sur le fond

Sur la présomption de charge n° 2

Attendu que la chambre régionale des comptes a fait grief à MM. X et Y d’avoir remboursé en 2010 et 2011 au groupement Flandre Maritime des dépenses de personnel pour des montants respectifs de 154 072,40 € et de 91 296,30 € sans disposer de pièces autorisant ces reversements par le centre hospitalier de Dunkerque, et les a constitués débiteurs desdites sommes ;

Attendu que MM. X et Y contestent l’existence de manquements à leurs obligations de contrôle et demandent à la Cour de réexaminer le principe du préjudice financier retenu à leur encontre en faisant valoir que les sommes versées étaient dues au groupement et que les charges prononcées par la chambre régionale des comptes conduiraient in fine à un enrichissement sans cause du centre hospitalier ;

Attendu que le centre hospitalier de Dunkerque perçoit du fonds pour l’emploi hospitalier (FEH) une prise en charge des deux tiers de la différence entre la quotité de travail pour les agents hospitaliers autorisés à travailler à temps partiel à 80 % ou 90 % du temps plein et la quotité de rémunération ; qu’il a rétrocédé au groupement Flandre Maritime cette compensation pour les agents qu’il avait mis à sa disposition et qu’il lui avait préalablement facturés au temps rémunéré ;

Attendu que les comptables font valoir qu’ils ont estimé logique que des reversements d’attributions nominatives du FEH bénéficient au groupement Flandre Maritime pour les personnels mis à sa disposition ; que ces sommes ont fait l’objet d’états liquidatifs nominatifs joints à l’appui de certificats administratifs signés par l’ordonnateur ; que si la chambre régionale des comptes préconisait, dans son rapport d’observations définitives sur la gestion du centre hospitalier, la régularisation de ces surfacturations par des avoirs sur facture, ils observent que cette solution aboutit au même résultat sur le plan comptable ; que  M. Y argue, enfin, de l’identité entre les sommes versées par le FEH et les mandats de reversement en cause ;

Attendu que les requérants ont souligné à l’audience le fait que Flandre Maritime était un groupement de droit privé, fondé sur l’ancien article L. 6133-5 du code de la santé publique ; qu’il s’est comporté comme un établissement de santé avec les objectifs d’optimiser les ressources mises à sa disposition et de parvenir à l’équilibre financier, ce que prévoyait l’article 3 de sa convention constitutive ; que le caractère expérimental de ce groupement n’a pas permis aux établissements membres de disposer d’un cadre juridique et comptable stabilisé sur lequel s’appuyer et qui aurait pu être davantage sécurisant ;

Attendu que le ministère public considère, dans ses conclusions écrites et ses observations orales, que les reversements au profit du groupement sont intervenus sans que le principe de ces dépenses résulte de la réglementation, de la convention constitutive du groupement ou d’une délibération du conseil d’administration du centre hospitalier ; qu’à cet égard, les arguments de gestion et de contexte mis en avant par les requérants ne seraient pas de nature à justifier la dépense dans son principe ; qu’au contraire, l’article 14.2 de la convention précitée prévoit les cas dans lesquels les établissements sont remboursés par le groupement ; que les articles 10.1 et 15 du règlement intérieur du groupement ne mentionnent pas davantage de versements en faveur du groupement ; que, si l’article 14.2 de la convention évoque une «  évaluation sincère  » des remboursements à la charge du groupement, il renvoie pour les modalités d’évaluation des coûts au règlement intérieur qui ne contient aucune mention fondant la prise en compte des dotations perçues au titre du FEH ;

Attendu qu’il ressort des pièces du dossier et de l’audience qu’en vertu de la convention du 28 novembre 2008, le centre hospitalier de Dunkerque mettait à la disposition du GCS Flandre Maritime des personnels que le centre rémunérait et pour lesquels il se faisait rembourser auprès du groupement ; qu’aux termes de l’article 14.1 de la convention précitée, les ressources d’exploitation du groupement peuvent être assurées notamment par des financements de l’assurance maladie, des contributions des tutelles ou des financements extérieurs en particulier de l’État ; qu’en application de son article 14.2, les modalités d’évaluation des charges sont décrites dans le règlement intérieur du groupement  et que les remboursements sont constatés sous forme d’états détaillés ;

Attendu que le règlement intérieur détermine, dans son article 10.1, le volume des agents mis à disposition par les établissements et remboursés par le groupement de coopération sanitaire ; que son article 15 prévoit que les moyens humains donnent lieu à remboursement par le bénéficiaire sur facturation par le prestataire ; qu’ainsi le principe résultant de la convention et du règlement intérieur est celui d’une facturation au coût employeur ;

Attendu qu’en facturant, pour les mises à disposition dont bénéficiait le groupement, une somme supérieure aux coûts réellement supportés, le centre hospitalier aurait manqué à l’obligation de sincérité et au principe de remboursement sur la base du coût réel, qui découlaient de la convention et du règlement intérieur ; qu’à cet égard, les mandats en cause sont venus corriger une surévaluation initiale au bénéfice du centre hospitalier, en rétrocédant au groupement une partie des dotations du FEH ;

Attendu qu’avant de procéder au paiement d’une dépense, les comptables publics ne peuvent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales ; qu’au cas d’espèce, l’annexe I précitée ne prévoit pas le type de dépense en cause ;

Attendu qu’il ressort des pièces du dossier que les sommes versées au groupement Flandre Maritime correspondent à la volonté de l’ordonnateur et que leur règlement est intervenu au vu de décisions du directeur, improprement dénommées « certificats administratifs », arrêtant la part de la compensation versée par le FEH à reverser par le centre hospitalier au groupement ; qu’à ces décisions étaient jointes les listes nominatives des personnels concernés par le reversement FEH et les montants correspondants, validées par le directeur des ressources humaines du centre hospitalier ;

Attendu que la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dite « loi HPST », a modifié l’architecture générale de l’organisation interne des établissements publics de santé dirigés désormais par un directeur assisté d’un directoire ; qu’en ce qui concerne le directeur, président du directoire, la loi précitée a notoirement accentué ses compétences ; qu’en particulier, sa compétence de gestion de l’établissement est renforcée grâce au transfert d’attributions qui appartenaient précédemment au conseil d’administration ; qu’après concertation avec le directoire, le directeur décide dans le domaine des finances, en application de l’article L. 6143-7 du code de la santé publique ;

Attendu qu’ainsi les comptables ont disposé des pièces nécessaires à l’exercice de leurs contrôles ; qu’il n’y a donc pas lieu de mettre en jeu leur responsabilité personnelle et pécuniaire ; qu’il convient dès lors d’infirmer les dispositions du jugement du 15 mai 2014 par lequel la chambre régionale des comptes les a constitués débiteurs du centre hospitalier de Dunkerque ;

Sur la présomption de charge n° 3

Attendu que la chambre régionale des comptes a fait grief à MM. X et Y d’avoir reversé au groupement une quote-part des dotations Précarité et Permanence des soins, attribuées au centre hospitalier par l’agence régionale de santé, pour des montants respectifs de 1 128 612,80 € et 1 177 769,21 €, sans disposer de pièces justificatives mettant les comptables en mesure de vérifier l’exactitude des calculs de la liquidation ;

Attendu que, selon les requérants, les reversements de crédits au titre des missions d’intérêt général et d’aide à la contractualisation (MIGAC) au groupement Flandre Maritime étaient légitimes compte tenu de l’activité de celui-ci ; que le principe de ces reversements s’appuyait sur le fait que le groupement assurait l’exploitation des autorisations de soins de chirurgie et de périnatalité, le centre hospitalier ne gardant que l’activité de médecine ; qu’à cet égard, les reversements venaient compenser les sujétions ne faisant pas l’objet de la rémunération à l’activité dont bénéficiait le groupement de coopération sanitaire ; que les états joints à ces reversements démontrent qu’ils étaient conformes à la décision du directeur du centre hospitalier de Dunkerque, à savoir le reversement sur la base d’une quote-part de 33,50 % ; que cette décision a été actée par une délibération du conseil de surveillance du centre hospitalier en date du 5 décembre 2013, qui témoignait de la volonté de l’établissement de réaliser ces versements ; qu’enfin, selon M. Y, les mandats en cause incluaient les MIGAC Internes et non pas seulement les dotations MIGAC Précarité et Permanence de soins  ;

Attendu que le ministère public considère, dans ses conclusions écrites et ses observations orales, qu’il n’existait aucune disposition prévoyant le reversement de crédits au titre des MIGAC ; que l’irrégularité de la situation serait, au demeurant, démontrée a posteriori par la délibération du conseil de surveillance précitée, intervenue à la suite d’une suspension des paiements par le comptable, approuvant la participation financière au groupement de coopération pour les exercices 2009 à 2013 ; qu’en ouvrant ainsi la caisse du centre hospitalier sans justification, les comptables auraient manqué à leurs obligations de contrôle en matière de dépense ;

Attendu qu’il ressort des pièces du dossier que l’ordonnateur du centre hospitalier, par ailleurs administrateur du groupement Flandre Maritime, a sollicité à de nombreuses reprises, et ce dès le démarrage du groupement, l’agence régionale de santé afin de permettre la notification directe des crédits concernés au groupement Flandre Maritime ;

Attendu que dans un souci de clarification et de simplification, l’article 23 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 précitée a inséré un alinéa après le premier alinéa de l’article L. 162-22-13 du code la sécurité sociale, lequel dispose que «  lorsque des établissements de santé ont constitué un groupement de coopération sanitaire pour mettre en œuvre tout ou partie de leurs missions d’intérêt général et d’aide à la contractualisation, la dotation de financement relative aux missions transférées peut être versée directement au groupement de coopération sanitaire par la caisse d’assurance maladie (…)  » ; que l’article 2 du décret  n° 2010-862 du 23 juillet 2010 dispose cependant que les groupements de coopération sanitaire, régulièrement autorisés dans le cadre d’une expérimentation, restent régis par les dispositions législatives et réglementaires antérieurs à la loi HPST ;

Attendu qu’en l’espèce, des aides ponctuelles en fin d’exercice ont fait l’objet de notifications directes, témoignant de la possibilité ouverte par la tutelle de financer directement le groupement ; que les versements de sommes au profit du groupement sont intervenus au vu de décisions du directeur, improprement dénommés « certificats administratifs », arrêtant la part des dotations MIGAC attribuées au centre hospitalier à reverser au groupement de coopération sanitaire ; que, dans ces conditions, les comptables ont disposé des éléments nécessaires à l’exercice de leurs contrôles, tels que prévus par les articles 12B et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ; qu’il n’y a donc pas lieu de mettre en jeu leur responsabilité personnelle et pécuniaire ; qu’il convient dès lors d’infirmer les dispositions du jugement du 15 mai 2014 par lequel la chambre régionale des comptes les a constitués débiteurs du centre hospitalier de Dunkerque ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article unique –  Les dispositions du jugement n° 2014-0016 du 15 mai 2014 de la chambre régionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie relatives aux charges n° 2 et 3 sont infirmées.

Fait et jugé par M. Jean-Philippe VACHIA, président de chambre, M. Yves ROLLAND, président de section, Mme Anne FROMENT-MEURICE, présidente de chambre, MM. Jean-Pierre LAFAURE, Jean-Yves BERTUCCI, Noël DIRICQ, Francis CAHUZAC, Olivier ORTIZ et Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillers maîtres.

En présence de Mme Valérie Guedj, greffière de séance.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-16 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-15 du même code.