COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire en date du 25 mai 2016, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la septième chambre de la Cour des comptes de présomptions de charge, en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, comptable de l’école nationale de formation agronomique (ENFA) au titre d’opérations relatives aux exercices 2010 à 2013, lui ayant été notifié le 16 juin 2016 ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptable de l’ENFA, par M. X, du 1 ^er janvier 2010 au 31 décembre 2013 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement et en particulier les procès-verbaux du conseil d’administration du 27 novembre 2007 et 25 novembre 2008 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu les lois et règlements applicables à l’organisme et, notamment, le code rural et de la pêche maritime, le décret n° 90-77 du 17 janvier 1990 et l’instruction comptable M9-10 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique alors en vigueur et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifiée dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances, rectificative pour 2011 ;

Vu le rapport de M. Patrick Bonnaud, conseiller référendaire, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions du Procureur général ;

Vu les mémoires produits par M. X, les 13 septembre et 30 novembre 2016 ;

Vu les observations du directeur de l’ENFA en date du 13 septembre 2016 ;

Vu les pièces du dossier ; 

Entendu lors de l’audience publique du 27 janvier 2017, M. Patrick Bonnaud, conseiller référendaire, en son rapport, Mme Loguivy Roche, avocate générale, en les conclusions du ministère public, et M. X, présent, ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Damien Cazé, conseiller maître, en ses observations ;

Sur la présomption de charge n° 1, soulevée à l’encontre de M. X, au titre des années 2011, 2012 et 2013

Sur les réquisitions

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la septième chambre de la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X pour avoir payé des heures complémentaires d’enseignement à des personnels dont le traitement principal était payé par l’Etat, sans disposer de pièces justifiant cette prise en charge et alors que les bulletins de paye correspondant à ces rémunérations accessoires portaient la mention « vacataires » tandis que les attributions individuelles qui les justifiaient attribuaient ces rémunérations à des « enseignants de l’ENFA » ; qu’il en déduit que le comptable a payé à tort ces rémunérations au motif que l’ENFA ne pouvait les verser à des agents dont l’Etat assurait la rémunération principale et qu’il y a incohérence entre les bulletins de paye et la nature de la dépense ;

Sur la responsabilité du comptable

Attendu que les réquisitions font état d’une note du pôle national de soutien au réseau, datée du 12 décembre 2012 qui prohiberait cette pratique ; que de telles notes ne sont pas opposables au juge des comptes ;

Attendu que, contrairement à ce que soutient le comptable, l’approbation du budget et du compte ne suffisent pas à valider l’intégralité des opérations qui y sont inscrites ou à suppléer à l’accomplissement par le comptable des obligations que lui fixent, notamment, l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Attendu que, pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu’à ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; que si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité ;

Attendu que, dans le cas présent, l’appréciation de la régularité de la prise en charge par l’ENFA, des rémunérations en cause excède les obligations d’un comptable public ;

Attendu, au surplus, que le Procureur général ne cite, à l’appui de la prohibition invoquée, aucun texte ni aucun principe général du droit ; qu’il n’apparaît pas non plus exclu que l’ENFA puisse utiliser la subvention pour charge de service public que lui a versé l’Etat à rémunérer des heures complémentaires ;

Attendu, en ce qui concerne la cohérence des pièces justificatives, que le bulletin de salaire n’est pas une pièce justificative du paiement des rémunérations accessoires ; qu’il appartenait cependant au comptable de contrôler toutes les pièces produites à l’appui d’une dépense qu’elles le fussent à titre obligatoire ou facultatif ;

Attendu que l’article 1 ^er du décret n° 90-77 du 17 janvier 1990 prévoit la possibilité de verser l’indemnité pour enseignement complémentaire aussi bien aux personnels enseignants qu’aux chargés d’enseignement vacataires ; que la liste des attributions individuelles concerne, comme le cite le Procureur général, les « enseignants de l’ENFA », catégorie générique qui peut, sans contradiction, englober aussi bien le personnel enseignant que les chargés d’enseignement vacataires ; qu’enfin, la catégorie du personnel est sans incidence sur son droit à percevoir l’indemnité, suffisamment justifié, au regard des obligations posées par l’instruction 00-102-M910 du 21 décembre 2000, par ledit décret de 1990 et la liste d’attributions individuelles; qu’il en résulte que cette mention sur les bulletins de paye ne saurait fonder l’engagement de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public ;

Attendu qu’il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X du chef de la présomption de charge n° 1 ;

Sur la présomption de charge n° 2, soulevée à l’encontre de M. X, au titre des années 2010, 2011, 2012 et 2013

Sur les réquisitions

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général fait grief au comptable d’avoir procédé à des paiements justifiés par un marché, exécuté à partir de 2009 et financé par un programme pluriannuel, signé par la secrétaire générale de l’ENFA sur délégation de la directrice générale alors que la directrice n’était elle-même compétente que pour les opérations financées dans un cadre annuel et ne pouvait donc valablement déléguer une compétence qu’elle ne détenait pas ; qu’il en déduit que le comptable a manqué à ses obligations de contrôle de la qualité de l’ordonnateur et de la validité de la créance, notamment de la production des justifications et de l’intervention préalable des contrôles règlementaires ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

Attendu qu’aux termes de l’article 812-7 (9) du code rural et de la pêche maritime, applicable à l’ENFA, le conseil d’administration délibère sur les contrats, conventions et marchés ; qu’il peut déléguer cette attribution au directeur de l’établissement dans les limites qu’il fixe ; qu’aux termes de l’article R.812-10 (6), le directeur conclut les contrats, conventions et marchés dont la passation a été autorisée par le conseil d’administration ; qu’il peut déléguer sa signature au secrétaire général ;

Attendu qu’aux termes des articles 12 et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et des articles 19 et 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, le comptable est tenu d’exercer le contrôle de la qualité de l’ordonnateur, de la production des justifications, de l’intervention des contrôles règlementaires ou de l’intervention des contrôles préalables prescrits par la règlementation ;

Attendu que, selon le troisième alinéa du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics se trouve engagée dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée ;

Sur les faits

Attendu que le marché en cause n° 2009/007 a été conclu pour la construction d’une plate-forme de recherche sur le campus de l’ENFA ; que ce marché comportait 14 lots notifiés les 21 octobre et 6 novembre 2009 ; que les actes d’engagement de ces lots ont été signés par la secrétaire générale de l’ENFA ;

Attendu que le conseil d’administration n’a pas délibéré pour approuver ce marché ;

Attendu qu’à date de la signature des actes d’engagement, la secrétaire générale disposait d’une délégation de la directrice générale par intérim, datée du 1 ^er octobre 2009 et l’autorisant à signer tous actes relatifs à la gestion administrative et financière, y compris l’ordonnancement ;

Attendu cependant qu’à la date de la signature de cette délégation à la secrétaire générale, la directrice générale bénéficiait d’une délégation du conseil d’administration, accordée par délibération du 25 novembre 2008, l’autorisant à passer tout acte nécessaire à la réalisation de travaux de construction, mise en sécurité et maintenance des installations de bâtiments financés dans le cadre des subventions d’investissement attribuées au titre de programmes annuels ; que le marché en cause porte sur une réalisation financée en partie par des subventions inscrites au contrat de plan Etat-région (CPER), programme pluriannuel ; qu’ainsi la directrice générale n’était pas compétente pour signer ledit marché et qu’en conséquence, sa délégataire ne pouvait être compétente ; qu’il n’appartenait pas au comptable, non plus qu’à l’ordonnateur, d’interpréter les termes de la délégation du conseil d’administration, au demeurant, sans ambiguïté ;

Attendu que, en application de ce marché qui n’avait été ni approuvé par le conseil d’administration, ni signé par un agent dûment habilité, M. X a payé la somme de 3 647 147,17 €, répartie sur les exercices 2010 à 2013, et correspondant aux mandats cités en annexe ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

Attendu que le comptable fait valoir que le conseil d’administration de l’établissement a voté le 25 novembre 2008, les crédits nécessaires au paiement et de ce fait ne saurait avoir voulu priver sciemment le directeur de l’établissement de la capacité de signer le marché à l’origine de la dépense en réduisant, par sa décision du 25 novembre 2008, le champ de de la délégation accordée à la directrice par la délibération du 27 novembre 2007 ;

Attendu que le comptable considère que, en votant les crédits nécessaires au paiement et les comptes administratifs comprenant les dépenses avec les pièces faisant état de l’avancement du projet, le conseil d’administration écarte l’existence d’un préjudice pour l’établissement ;

Attendu que, selon le comptable, même entaché d’un vice de forme, un contrat ne saurait être écarté au motif de la loyauté des relations contractuelles ; que, dès lors, on peut considérer qu’un contrat signé a une validité juridique permettant la poursuite de son exécution ; que le comptable fait valoir qu’un paiement irrégulier effectué à un tiers n’entraîne pas de préjudice pour l’organisme lorsqu’il correspond à une dette exigible ; que la combinaison de ces deux considérations permet de lever tout préjudice ;

Attendu que le comptable fait valoir que, pour l’évaluation d’un éventuel préjudice , les avances payées en décembre 2009, soit antérieurement à sa prise de fonction au 1 ^er janvier 2010, devraient être soustraites du montant total de ce préjudice ; qu’il faudrait par ailleurs déduire les montants de la TVA supportée par ces paiements, au motif de sa récupération ultérieure sans qu’il soit besoin de justifier plus amplement, en raison de la conformité des comptes de classe 4 reconnue par la Cour ; qu’il conviendrait enfin d’en déduire les financements extérieurs reçus afférents à l’opération ;

Attendu que le comptable fait enfin valoir différentes hypothèses de surcoûts pour l’établissement qu’aurait engendré le rejet des dépenses concernées, considérations sans conséquence sur la validité des créances payées et l’engagement de sa responsabilité ;

Sur le manquement du comptable

Attendu que le vote du budget ne saurait ne substituer ni à la signature d’un marché ni à la délégation de la compétence pour le signer ;

Attendu que le comptable n’apporte la preuve ni de l’approbation du conseil d’administration pour signer le marché, ni d’une décision de délégation permettant de le signer ;

Attendu donc qu’en l’absence de cette preuve, M. X a manqué à ses obligations précitées de contrôle de la qualité de l’ordonnateur lors du paiement des mandats en cause ;

Sur l’existence d’un préjudice

Attendu qu’en votant les crédits nécessaires au paiement et les comptes administratifs comprenant les dépenses avec les pièces faisant état de l’avancement du projet, le conseil d’administration n’ a pas pour autant autorisé la signature du marché ou délégué la compétence pour le faire dans des formes régulières ; qu’au contraire, l’incompétence de la personne signataire a entraîné la nullité du marché qui ne pouvait donc constituer une pièce justificative valide ; que le principe de loyauté des relations contractuelles n’est pas de nature à effacer la nullité du marché que devait examiner le comptable, à le relever de ses obligations et à l’exonérer de sa responsabilité ; qu’il résulte de la nullité du marché que les créances sur l’établissement public ainsi acquittées n’étaient pas certaines dans leur principe et que les paiements effectués par les mandats en cause étaient dépourvus de fondement juridique ; que l’exécution du service fait ne permet pas d’écarter l’existence de préjudice financier, ce dernier ne résultant pas en l’espèce de l’absence de prestations mais de la nullité du marché ; que le manquement du comptable doit en l’espèce être analysé comme constitutif d’un indu et donc d’un préjudice financier pour l’établissement, pour l’ensemble des mandats en cause ;

Attendu que les paiements des mandats correspondants constituent donc une dépense indue à l’origine d’un préjudice pour l’école au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

Sur le montant du préjudice

Attendu que les montants ainsi indument payés correspondent aux mandats tels que repris en annexe, pour un montant de 3 647 147,17 €, toutes taxes comprises, dont 276 154,67 € d’avance et 6 508,94 € de pénalités ;

Attendu que c’est à bon droit que le comptable considère que le montant des avances payées avant son entrée en fonction ne sauraient être prises en compte dans l’évaluation du préjudice ; qu’en effet, si de tels paiements ont un caractère provisoire et ne sont devenus définitifs qu’en étant résorbés par les paiements ultérieurs, intervenus sous la gestion de M. X, les sommes correspondantes n’ont effectivement pas été décaissées pendant l’exercice de sa mission mais avant le 1 ^er janvier 2010 ; que l’évaluation erronée qu’a fait le comptable de la validité de la créance, constitutive du manquement, est intervenue postérieurement à cette date ; qu’un lien de causalité entre le manquement et le paiement des sommes correspondant aux avances ne peut donc être établi ; qu’il y a donc lieu de ne pas totaliser ces dépenses dans l’évaluation du préjudice ;

Attendu qu’il y a lieu, par ailleurs, de déduire les pénalités pour retard, soit 6 508,94 €, au motif qu’elles sont venues réduire certains paiements, par compensation, et donc viennent en diminution des sommes décaissées et du montant du préjudice ;

Attendu, en revanche, que si le comptable indique que la TVA a été recouvrée, il n’en apporte pas la preuve précise ; que la bonne tenue du compte de classe 4 correspondant n’indique pas que les montants de TVA correspondants ont tous été soldés ; que les sommes correspondantes doivent donc être incluses dans le total du préjudice, les montants des mandats retenus étant donc toutes taxes comprises ;

Attendu, concernant les subventions reçues pour l’opération, que celles-ci sont sans incidence sur les montants effectivement décaissés par le comptable à l’occasion du manquement en cause ;

Attendu qu’il y a donc lieu, en application des dispositions du VI, alinéa 3 de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, MX ne s’étant pas acquitté des sommes ainsi payées à tort, de le constituer débiteur des sommes de 1 472 468,71 €, au titre de l’exercice 2010, 516 646,03 €, au titre de l’exercice 2011, 1 008 122,77 €, au titre de l’exercice 2012, 367 246,05 €, au titre de l’exercice 2013, toutes sommes augmentées des intérêts de droit, à compter du 16 juin 2016 ;

Sur l’absence de plan sélectif

Attendu que n’existait pas, pour la période considérée, de plan de contrôle sélectif de la dépense à l’ENFA ; que cette circonstance fait obstacle à une remise gracieuse totale des débets ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er : En ce qui concerne la présomption de charge n° 1, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de M. X .

Article 2 : En ce qui concerne la présomption de charge n° 2, au titre de l’exercice 2010, M. X est constitué débiteur de l’ENFA pour la somme de 1 472 468,71 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 16 juin 2016.

Article 3 : En ce qui concerne la présomption de charge n° 2, au titre de l’exercice 2011, M. X est constitué débiteur de l’ENFA pour la somme de 516 646,03 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 16 juin 2016.

Article 4 : En ce qui concerne la présomption de charge n° 2, au titre de l’exercice 2012, M. X est constitué débiteur de l’ENFA pour la somme de 1 008 122,77 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 16 juin 2016.

Article 5 : En ce qui concerne la présomption de charge n° 2, au titre de l’exercice 2013, M. X est constitué débiteur de l’ENFA pour la somme de 367 246,05 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 16 juin 2016.

Article 6 : La décharge de M. X ne pourra être donnée qu’après apurement des débets fixés ci-dessus.

Fait et jugé par Mme Annie PODEUR, présidente de section, présidente de la formation ; Mme Sylvie VERGNET, MM. Damien CAZÉ, Jacques Basset , Mme Michèle COUDURIER et M. Eric THEVENON, conseillers-maîtres.

En présence de Mme Marie-Hélène Paris-Varin , greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-16 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-15 du même code.

ANNEXE

Dépenses par année

2010

2011

2012

2013

ANNEXE 4

Dépenses totales par année