COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête, enregistrée le 22 janvier 2016 au greffe de la chambre régionale des comptes de la Martinique, par laquelle M. X, comptable de la communauté d’agglomération du centre de la Martinique (CACEM) pour l’exercice 2011, a élevé appel du jugement n° 2015-0010 du 28 décembre 2015 par lequel ladite chambre régionale l’a constitué débiteur envers cette communauté d’agglomération de la somme de 55 535,18 euros, augmentée des intérêts de droit à compter du 31 août 2015 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et produites en appel ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, en vigueur au moment des faits ;

Vu les observations du procureur financier près la chambre régionale enregistrées au greffe de la Cour, le 24 février 2016 ;

Vu le rapport de M. Nicolas HAUPTMANN, auditeur ;

Vu les conclusions du Procureur général ;

Entendu, lors de l’audience publique du 13 avril 2017, M. Nicolas HAUPTMANN, en son rapport, M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public ;

Entendu en délibéré Mme Anne FROMENT-MEURICE, présidente de chambre maintenue, en ses observations ;

Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes de la Martinique a constitué M. X débiteur de la CACEM de la somme de 55 535,18 euros, pour ne pas avoir suspendu les paiements individuels de l’indemnité d’exercice de missions des préfectures (IEMP) au titre de 2011, avant d’avoir pu vérifier leur conformité avec le montant du crédit global que l’organe délibérant entendait consacrer au versement de cette indemnité ;

Sur la régularité du jugement

Attendu que la Cour n’est saisie d’aucun moyen mettant en cause la régularité de la procédure suivie devant la chambre régionale des comptes ;

Attendu que, dans ses observations susvisées, le procureur financier près la chambre régionale des comptes signale néanmoins une difficulté liée à la clôture de la procédure ; qu’il fait valoir que la chambre a procédé à la rectification d’une erreur matérielle figurant dans le jugement du 28 décembre 2015, ainsi qu’à la notification de la page rectifiée de ce jugement, sans toutefois que la formation de jugement n’ait été appelée à délibérer à nouveau et sans que l’intégralité du jugement n’ait été à nouveau notifiée, contrairement aux articles R. 231-1 et R. 242-12 du code des juridictions financières ; qu’il relève par ailleurs une seconde erreur matérielle dans le jugement n’ayant pas fait l’objet d’une rectification par la chambre, en ce qu’il mentionne «  22 agents de catégorie B de la commune » ayant bénéficié de l’IEMP, alors qu’il s’agit d’agents de la communauté d’agglomération ;

Attendu qu’en l’espèce, après avoir constaté que le manquement du comptable n’était pas couvert par le contrôle sélectif de la dépense, la chambre a jugé, en application du IX de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée, qu’en cas de remise gracieuse accordée au comptable, une somme devait être laissée à sa charge qui ne pouvait être inférieure à un millième et demi de son cautionnement, alors que les dispositions législatives en question prévoient une somme correspondant à trois millièmes dudit cautionnement ;

Attendu que l’erreur matérielle dont il s’agit porte sur un simple rappel des dispositions de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée, par ailleurs visées dans le jugement ; que la transmission en cause d’une page rectifiée du jugement, sans respecter la procédure prévue par le code, est sans incidence sur la validité de l’appel formé par le comptable ;

Attendu que les deux erreurs matérielles dans le jugement de la chambre sont sans incidence sur la solution de l’affaire soumise à la Cour ; que la procédure de rectification engagée pour l’une d’entre elle n’a pas non plus de conséquence sur cette solution, que les parties en ont eu connaissance et que cette rectification ne relève pas d’un moyen d’ordre public ; qu’il revient à la Cour, statuant en appel, de procéder à la rectification encore nécessaire du jugement entrepris qui ne concerne que la seconde erreur ;

Sur l’existence d’un manquement

Attendu qu’au titre de l’exercice 2011, M. X a procédé au paiement de l’IEMP à 22 agents de catégorie B de la CACEM, pour un total de 55 535,18 euros ; que la chambre régionale des comptes a estimé que la délibération du 7 novembre 2003, produite par le comptable à l’appui du paiement des indemnités, indiquant que «  l’indemnité est attribuée après calcul d’un crédit global  », ne déterminait pas son montant ni le taux moyen qui aurait pu en permettre le calcul ; que ladite délibération ne constituait donc pas, selon la chambre, un justificatif suffisant pour permettre le versement de chacune des indemnités en cause, même en présence des décisions individuelles d’attribution prises par l’autorité investie du pouvoir de nomination, dès lors qu’il ne pouvait être vérifié préalablement que l’addition des indemnités individuelles ne dépassait pas le crédit global ; que M. X a ainsi, selon le jugement, manqué à ses obligations et engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Attendu qu’à titre principal, M. Xdemande à la Cour d’infirmer le jugement de la chambre en ce qu’il l’a constitué débiteur de la somme de 55 535,18 euros et qu’elle le décharge de sa gestion de l’exercice 2011, en l’absence de manquements aux contrôles qui lui incombaient en sa qualité de comptable assignataire ;

Attendu que M. X fait valoir en premier lieu qu’il était bien en possession de pièces justificatives suffisantes pour procéder au paiement de l’IEMP ; qu’en l’occurrence, la délibération du conseil communautaire de la CACEM du 7 novembre 2003 susmentionnée fixait, selon lui, le principe de versement de l’indemnité et prévoyait la liquidation individuelle dans le cadre d’arrêtés nominatifs du président de la CACEM ; que le comptable, en possession de la délibération autorisant le principe de l’indemnité (permettant d’apprécier la validité de la créance), ainsi que des différents arrêtés nominatifs de liquidation (permettant de vérifier l’exactitude des calculs de liquidation), disposait de justificatifs suffisants pour effectuer le paiement de ces indemnités ;

Attendu qu’aux termes de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et de son annexe I, rubrique 21033 auquel il renvoie, le comptable doit disposer, pour pouvoir procéder au paiement d’une prime, d’une décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités, ainsi que d’une décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent ;

Attendu que les motifs de la délibération détaillent le régime indemnitaire en question, puis proposent au conseil communautaire «  d’adopter le principe de l’établissement de l’indemnité […] pour l’ensemble du personnel titulaire et non titulaire et d’autoriser le président à définir par arrêté nominatif le coefficient d’ajustement pour chaque agent dans les limites réglementaires fixées et de celles prévues pendant le processus d’équité » ; que la délibération prévoit notamment que l’IEMP « est attribuée après calcul d’un crédit global pour chaque catégorie d’emplois permettant à l’exécutif de définir le coefficient applicable à chaque agent, par arrêté nominatif » et que « la répartition du crédit global ne peut conduire au dépassement pour un agent bénéficiaire du triple du montant de référence fixé pour son cadre d’emplois ou grade » ;

Attendu que, conformément aux termes du CGCT susmentionnés, la délibération de l’organe délibérant de la CACEM ne doit pas seulement fixer le principe de l’attribution de l’indemnité mais elle doit aussi déterminer les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités ; qu’afin de vérifier l’exactitude du calcul de la liquidation des indemnités, le comptable devait notamment être en mesure d’appliquer l’ensemble des termes de la délibération qui supposaient notamment de disposer du calcul du crédit global qui conditionne la définition du coefficient indiqué dans les arrêtés nominatifs ;

Attendu qu’en ne précisant  pas l’ensemble des paramètres qu’elle évoque pour permettre la liquidation de l’indemnité, la délibération apparaît comme une pièce insuffisante pour justifier son paiement ; que, pour apprécier la validité des créances, le comptable doit non seulement contrôler la production des justifications, mais aussi apprécier si ces justifications présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que c’est donc à bon droit que la chambre régionale des comptes a estimé que « ladite délibération ne constituait donc pas un justificatif suffisant pour permettre le versement de chacune des indemnités en cause, même en présence des décisions individuelles d’attribution […], dès lors qu’il ne pouvait être vérifié préalablement que l’addition des indemnités individuelles ne dépassait pas le crédit global » ;

Attendu qu’en second lieu, M. X indique que la notion de crédit global non prévue par les textes aurait donné lieu à de nombreuses interprétations non tranchées ; que cette notion ne serait notamment pas prévue par le décret n° 97-1223 du 26 décembre 1997 portant création de l’IEMP ; qu’elle serait visée dans l’exposé des motifs de la délibération du 7 novembre 2003 sans être reprise dans la rédaction de la décision ; que le crédit global ne serait pas non plus mentionné dans la nomenclature des pièces justificatives de l’article D.1617-19 du CGCT susmentionné ;

Attendu que l’argument selon lequel la notion de crédit global n’est pas prévue par le décret portant création de l’IEMP, n’apparaît pas de nature à invalider le raisonnement juridique tenu par le juge de première instance ; qu’en effet, dans la délibération du 7 novembre 2003, la fixation du taux moyen de l’indemnité qui aurait permis de calculer le crédit global nécessaire au paiement, ou la fixation de ce crédit global permettant d’en déduire le taux moyen, constituait une exigence ainsi qu’un paramètre nécessaire de la liquidation de l’indemnité ;

Attendu que la notion de crédit global visée dans les motifs de la délibération fait expressément référence au nouveau cadre du régime indemnitaire du personnel de la CACEM, mentionné dans le dispositif de la délibération ; qu’il est donc nécessaire de se reporter aux motifs de la délibération pour en connaître le détail ; qu’ainsi les motifs de la délibération ne peuvent être dissociés de son dispositif ;

Attendu que si la nomenclature des pièces justificatives ne mentionne effectivement pas la notion de crédit global, elle précise que la délibération doit fixer les conditions d’attribution des indemnités, dont fait partie en l’espèce la définition d’un dispositif de crédit global ;

Attendu que, conformément aux dispositions du CGCT susmentionnées, le comptable ne pouvait valablement payer la prime litigieuse que s’il disposait d’une décision de l'assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités ; que, la délibération du 7 novembre 2003 étant à la fois trop imprécise et incomplète pour constituer une pièce justificative suffisante, le comptable a procédé aux paiements litigieux sans disposer des pièces requises par la nomenclature ; que ce faisant, il n’a pu contrôler l’exacte liquidation de la dépense et qu’ainsi il a manqué à ses obligations de contrôle prévues à l’article 12 du décret du 29 décembre 1962 ;

Attendu en conséquence que les moyens de l’appelant contestant l’existence d’un manquement doivent être rejetés ;

Sur le préjudice financier

Attendu qu’à titre subsidiaire, M. X demande à la Cour de considérer que la CACEM n’a pas subi de préjudice financier ; qu’il invoque le fait que cette analyse serait partagée par le président de la CACEM dans un courrier du 13 novembre 2015, joint aux pièces de la procédure de première instance ;

Attendu que lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice financier relève de la seule appréciation de ce juge ; que si, au regard du caractère contradictoire de la procédure, ledit juge doit tenir compte, pour cette appréciation, des dires et actes éventuels de la collectivité figurant au dossier, il n’est pas lié par une déclaration de l’ordonnateur indiquant que la collectivité n’aurait subi aucun préjudice ; que la déclaration du comptable et de l’ordonnateur, selon laquelle la collectivité publique n’a pas subi de préjudice financier, est donc inopérante pour remettre en cause le jugement de la chambre régionale des comptes ;

Attendu qu’à titre à nouveau subsidiaire, le comptable demande à la Cour, dans le cas où un manquement avec préjudice devrait être retenu à son encontre, qu’elle limite le montant du débet au montant du trop-payé ; que, selon lui, la décision de la chambre de le rendre débiteur de la totalité des paiements relatifs à l’IEMP est contraire à la jurisprudence du Conseil d’Etat selon laquelle le juge des comptes peut limiter le montant du débet au seul trop-versé, notamment si celui-ci se déduit de la simple rectification d’un calcul de liquidation ou si le comptable fournit les éléments permettant de le déterminer ;

Attendu que le comptable avance que la chambre, après avoir évalué le montant du crédit global à répartir à 27 501,76 euros, a considéré que le total des paiements excédait de 28 033,42 euros ce crédit global ; que la mise en débet à hauteur de la totalité du paiement (55 535,18 euros) serait donc, selon lui, contraire à la jurisprudence du Conseil d’État ;

Attendu que la limitation du débet au trop-versé, évoquée dans la jurisprudence du Conseil d’Etat, n’apparaît que comme une faculté ; que par ailleurs, cet éventuel trop-versé ne saurait se déduire au cas présent d’une simple erreur de liquidation des sommes dues ; que dès lors qu’en l’espèce, les pièces justificatives des paiements effectués ne permettaient pas de procéder au versement des indemnités en cause, ces indemnités étaient indues dans leur totalité et leur règlement a causé un préjudice financier à la CACEM ;

Attendu que c’est ainsi à bon droit que la chambre régionale des comptes a considéré que le manquement du comptable constituait un préjudice financier pour la collectivité et fixé le montant du débet à la totalité de la dépense en cause ; que les moyens invoqués à ce titre par M. X doivent être en conséquence rejetés ;

Sur le contrôle sélectif de la dépense

Attendu que le comptable demande enfin à la Cour qu’elle constate que le plan de contrôle sélectif de la dépense a été correctement appliqué ;

Attendu que ce plan prévoyait, pour les dépenses de personnel, un contrôle thématique par mois pour les entrants et le contrôle des rémunérations supérieures à 3 500 euros ; que, constatant que le traitement de deux agents percevant un salaire brut supérieur à 3 500 euros devait être contrôlé, rémunérations qui incluaient l’IEMP, la chambre a relevé qu’à cette occasion, l’insuffisance des pièces justificatives à l’appui du paiement de l’indemnité aurait dû être découverte ;

Attendu que le comptable explique que le contrôle exhaustif des entrants n’a pas été exercé pour les bénéficiaires de l’IEMP puisque ceux-ci ont tous été recrutés avant l’exercice 2011 ; qu’il précise également que le contrôle par sondage des salaires supérieurs à 3 500 euros n’a pas non plus été exercé car aucun d’entre eux ne percevait une rémunération supérieure à ce montant ; que, ce faisant, la chambre estimerait à tort que deux agents percevraient une telle rémunération, du fait d’un calcul erroné ;

Attendu qu’il ressort des pièces de première instance  que trois agents n’avaient été rémunérés comme rédacteurs qu’à compter de juin 2011, leur paie devant donc faire l’objet d’un contrôle, sauf s’ils faisaient déjà partie du personnel de la CACEM et à considérer qu’il ne s’agissait donc pas de nouveaux entrants ; que, pour estimer que deux agents percevaient un salaire brut supérieur à 3 500 euros, la chambre s’est appuyée sur les mandats collectifs de la paie et les bulletins de salaire des agents ; que les pièces en question montrent que les salaires des deux agents concernés dépassaient effectivement le seuil de contrôle ;

Attendu qu’il est question, dans le plan de contrôle de la paie, d’un contrôle « par sondage », sans savoir si c’est le thème retenu qui constitue le sondage ou si, à l’intérieur du thème affiché, il faut en plus sélectionner quelques dossiers de paie ; que si l’on suppose que le comptable pouvait effectuer une sélection parmi les paies supérieures à 3 500 euros, il n’est pas certain que les deux paies en cause auraient été contrôlées ; que néanmoins, même dans cette hypothèse, le comptable devait rendre compte de la mise en œuvre de son plan de contrôle en justifiant d’un contrôle effectif de salaires supérieurs à 3 500 euros, ce dont il n’apporte pas la preuve ;

Attendu que le plan de contrôle sélectif de la dépense n’a pas été respecté, comme l’a jugé la chambre régionale des comptes ; qu’il y a donc lieu de rejeter le moyen de l’appelant à ce titre ;

Par ces motifs,

DÉCIDE  :

Article 1 ^er – La requête de M.  X est rejetée.

Article 2 – Le jugement n° 2015-0010 de la chambre régionale des comptes de la Martinique est rectifié s’agissant de la qualité d’agents de la communauté d’agglomération des bénéficiaires de l’indemnité d’exercice des missions des préfectures (page 2).

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Yves ROLLAND, président de section, président de la formation ; Mme Anne FROMENT-MEURICE, présidente de chambre maintenue en activité, MM. Jean-Yves BERTUCCI, Pierre JAMET, conseillers maîtres, et Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillère maître.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues à l’article R. 142-19 du même code.