COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° RQ-DB-2015-97 en date du 9 novembre 2015, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la septième chambre de la Cour des comptes de présomptions de charge, en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, comptable de l’école nationale de l’aviation civile (ENAC) au titre d’opérations relatives aux exercices 2009 et 2010, lui ayant été notifié le 7 décembre 2015 ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptable de l’ENAC, par M. X, du 1 ^er  janvier 2008 au 31 décembre 2013 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique alors en vigueur et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu les lois et règlements relatifs à la comptabilité des établissements publics nationaux à caractère administratif ;

Vu le décret n° 2007-651 du 30 avril 2007 modifié portant statut de l’école nationale de l’aviation civile ;

Vu les décrets n° 2010-920 du 3 août 2010 fixant le régime particulier des primes allouées à certains personnels techniques de la navigation aérienne et n° 2010-921 du même jour, fixant le régime particulier des primes allouées à certains personnels techniques de l’aviation civile ;

Vu les réponses écrites de M. X au réquisitoire, en date des 13 janvier 2016 et 30 janvier 2017 ;

Vu la réponse écrite du directeur de l’ENAC au réquisitoire en date du 28 janvier 2016 ;

Vu le mémoire produit par M. X à l’audience du 5 mai 2017 ;

Vu le cautionnement de M. X ;

Vu le rapport de M. Roberto SCHMIDT, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 302 du Procureur général en date du 18 avril 2017 ;

Vu les pièces du dossier ; 

Entendu lors de l’audience publique du 5 mai 2017, M. Roberto SCHMIDT, conseiller maître, en son rapport, M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, M. X, agent comptable, en ses observations et M. Y secrétaire général de l’ENAC, les parties présentes, ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Eric THEVENON, conseiller maître, en ses observations ;

Sur la présomption de charge unique soulevée à l’encontre de M. X au titre des années 2009 et 2010

Sur le réquisitoire

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la septième chambre de la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X «  Considérant que le comptable aurait procédé au paiement, sans ordonnancement préalable, de sept primes versées aux agents techniques pour un montant total de 9 675 907,09 € en 2009 et 3 806 097,23 € en 2010  (...) ; que ces primes auraient été versées en application des décrets du 5 août 1970, du 28 octobre 1970, du 28 août 1992 et du 23 septembre 1998 qui n’auraient pas été publiés au Journal officiel ; qu’aux termes des articles 1 et 2 de l’ordonnance n° 2004‑164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs, abrogeant le décret du 5 novembre 1870 relatif à la promulgation des lois et décrets, « sont publiés au Journal officiel, de la République française les lois, les ordonnances accompagnées d’un rapport de présentation, les décrets et, lorsqu’une loi ou un décret le prévoit, les autres actes administratifs et que cette publication est assurée, le même jour, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sur papier et sous forme électronique » ; qu’en l’absence de publication au Journal officiel, les décrets précités seraient réputés n’être pas entrés en vigueur ; ...

Que les paiements ainsi effectués de ces primes, dépourvues de base réglementaire, seraient présomptifs d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X à hauteur de 9 675 907,09 € en 2009 et 3 806 097,23 € en 2010  ».

Sur la portée de la convention de mandat

Attendu que le comptable fait valoir que les paiements correspondent à la mise en œuvre d’une convention de mandat signée avec la Direction générale de l’aviation civile (DGAC), permettant de ne pas modifier l’organisation antérieure de la paye, tout en rattachant comptablement à celle-ci, les payes des agents sous statut de l’ ENAC ; qu’ainsi, il se trouvait dans une situation où «  n’ayant à aucun moment eu le contrôle de la liquidation et de la justification des dépenses portant sur les sept primes citées, il ne peut (lui) être reproché un manquement en application de la loi n° 63-156 du 23 février 1963  » ;

Attendu que, si la gestion et le versement de la paye ont été confiés par mandat à un autre service relevant de l’Etat, celui-ci exécute les missions qui lui sont confiées au nom et pour le compte de l’ENAC ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable de l’ENAC s’étend à l’ensemble des dépenses supportées par le budget de l’organisme dont il a la charge ;

Attendu que la convention de mandat signée entre, d’une part, la DGAC et son agent comptable et, d’autre part, l’ENAC, stipule précisément en son article 5 : «  La présente convention de mandat n’est d’aucun effet sur les règles qui régissent la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » ( BACEA) et de l’ENAC. Chaque agent comptable reste responsable des opérations assignées sur sa caisse.  » ; qu’il revenait donc au comptable de l’ENAC d’effectuer les contrôles relatifs à la production des justifications des paiements intervenus sur sa caisse, sous sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

Sur l’absence de textes opposables instituant les primes litigieuses

Attendu que le comptable relève le caractère «  injuste  » des griefs qui portent sur des paiements de 2009 et 2010 au motif que les textes fondateurs des primes en litige n’ont pas été publiés en 1970, quarante ans plus tôt ; qu’il fait valoir également que, dès qu’il a pris connaissance de l’arrêt de la Cour du 12 mai 2010 relatif au BACEA, il a procédé à la suspension des paiements et réclamé un ordre de réquisition de la part de l’ordonnateur ;

Attendu que, par lettre du 28 janvier 2016, le directeur de l’ENAC rappelle que la Cour revient sur des paiements irréguliers ayant déjà donné lieu à la mise en jeu de la responsabilité du comptable pour les exercices 2001 à 2007, période au cours de laquelle le budget annexe de l’aviation civile (BACEA) supportait le paiement des primes aux personnels sous statut de l’ENAC ;

Attendu que l’ordonnateur considère que, s’agissant de primes versées en application de décisions très anciennes, le comptable de l’ENAC «  ne pouvait que s’aligner sur la position de ses collègues du BACEA qui, depuis 1970, avaient procédé au paiement de ces primes  » ; qu’il rappelle les éléments présentés en défense par le comptable lors du jugement déjà cité du 12 mai 2010 relatif aux comptes du BACEA et précise que les primes ont été versées sur la base de «  textes disponibles et de la volonté du gouvernement  » ; que l’absence de publication est «  un acte de gouvernement contre lequel le comptable est impuissant  » ; qu’après quarante années de versement, il est difficile pour le comptable de remettre en cause le versement des primes en litige ; qu’enfin, ces primes sont le résultat de protocoles sociaux qui ont engagé la signature de l’Etat ;

Attendu que ces circonstances invoquées tant par le comptable que par l’ordonnateur ne sauraient être prises en compte pour apprécier l’existence d’un manquement susceptible d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable ;

Attendu qu’il convient d’examiner la situation du comptable en distinguant, d’une part, les mandats payés en 2009, pour lesquels la situation est analogue à celle rencontrée pour le BACEA et, d’autre part, les mandats payés en 2010.

Concernant les mandats payés en 2009

Attendu que les douze mandats en cause émis en 2009 et imputés au compte 641 412, portent les numéros ci-après : 1502, 1789, 3066, 4355, 4452, 5450, 6954, 7431, 8378, 9311, 10 373 et 11 465 ;

Attendu que le contrôle de la validité de la créance implique que le comptable s’assure que les justifications prévues par la nomenclature applicable aux dépenses de personnel, lui soient produites ; qu’au-delà de l’existence matérielle des justifications, le comptable doit également veiller à leur régularité et s’assurer en premier lieu qu’un texte législatif ou règlementaire a créé l’indemnité, comme l’exigent notamment l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et l’article 2 du décret du 17 juillet 1985 ; que le comptable doit également s’assurer que le texte instituant l’indemnité est opposable, et par suite, vérifier sa publication au Journal officiel, condition de son entrée en vigueur ; qu’il appartenait ainsi au comptable de l’ENAC de s’assurer que les décrets du 5 août 1970, du 28 août 1992 et du 23 septembre 1998 avaient bien été publiés au Journal officiel ;

Attendu que le comptable de l’ENAC aurait dû suspendre le paiement de l’ensemble des indemnités susmentionnées, en application de l’article 37 du règlement général sur la comptabilité publique, et en informer l’ordonnateur afin que celui-ci ordonne le paiement par voie de réquisition ; qu’en ne le faisant pas à l’occasion des paiements qui lui ont été présentés au cours de l’exercice 2009, le comptable a procédé au règlement de créances non dues et que le manquement est ainsi constitué ;

Attendu que le versement d’indemnités indues entraine nécessairement un préjudice financier pour l’ENAC ;

Attendu qu’en omettant de contrôler l’existence de décrets publiés au Journal officiel, M. X a manqué à ses obligations, qu’il en est résulté des paiements irréguliers pour un montant de 9 675 907,09 €, constitutifs d’un préjudice financier pour l’ENAC au sens de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 ;

Qu’il résulte de ce qui précède que M. X doit être constitué débiteur de la somme de 9 675 907,09 €, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 8 décembre 2015, date d’accusé réception du réquisitoire susvisé ;

Attendu que ces paiements n’entrent pas dans une catégorie de paiements faisant l’objet d’un contrôle sélectif dès lors que l’exercice 2009 n’est pas couvert par un plan de contrôle sélectif de la dépense.

Concernant les mandats payés en 2010

Attendu que les cinq mandats en cause émis en 2010 et imputés au compte 641 412 portent les numéros ci-après : 2 966, 2 986, 3 006,4 793 et 4 989 ;

Attendu qu’à l’appui de sa lettre du 30 janvier 2017, le comptable produit la copie de deux pièces : une lettre en date du 26 mai 2010 des ministères de tutelle au directeur de l’aviation civile qui le mandate pour donner les instructions nécessaires au paiement des indemnités en litige ; la copie de l’ordre de réquisition du comptable du 2 juin 2010 établi par le ministre en faveur du comptable du BACEA ;

Attendu que l’ordonnateur précise que l’ensemble de ces primes a fait l’objet de la publication de deux décrets, n° 2010-920 et 2010-921 du 3 août 2010 ; que ces décrets publiés ont pour effet de régulariser la situation ;

Attendu que la publication des textes règlementaires relatifs aux primes litigieuses est précisément intervenue le 6 août 2010, avec une application à compter du 1 ^er janvier 2010 ;

Attendu que la Cour est ainsi conduite à statuer sur l’étendue de la responsabilité de M. X  pour les paiements intervenus entre le 1 ^er  janvier 2010 et le 6 août 2010 ;

Attendu que la production de l’ordre de réquisition du 2 juin 2010, a pour effet de dégager le comptable de sa responsabilité personnelle et pécuniaire pour les paiements intervenus à compter de cette date ;

Attendu que, pour les paiements intervenus entre le 1 ^er janvier 2010 et le 2 juin 2010, la responsabilité du comptable s’apprécie à la date du paiement, même si les décrets précités fixent la date de leur application au 1 ^er  janvier 2010 ;

Attendu que pour les paiements intervenus entre le 1 ^er  janvier 2010 et le 2 juin 2010, M. X a donc manqué à ses obligations en ne contrôlant pas l’existence de textes publiés à l’appui des opérations en cause ; que le manquement est ainsi constitué à la date de ces paiements ;

Attendu que la publication postérieure des décrets est venue régulariser les paiements correspondants au 1 ^er janvier 2010 et qu’il n’y a dès lors pas de préjudice financier pour l’ENAC ;

Attendu qu'aux termes du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable…n’a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce » ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable ;

Attendu que le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré pour l'exercice 2010 est fixé à 196 400 € ; qu'ainsi le montant maximum de la somme susceptible d'être mise à la charge de M. X s’élève à 294,60 €.

Attendu que, eu égard aux circonstances, et notamment à la décision de suspension des paiements prise par le comptable dès le prononcé de l’arrêt BACEA du 12 mai 2010, cette somme est fixée à 147 € pour l’exercice 2010.

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er : En ce qui concerne les paiements effectués en 2009, M. X est constitué débiteur de l’ENAC pour la somme de 9 675 907,09 € majorée des intérêts au taux légal au 8 décembre 2015. 

Article 2 : En ce qui concerne les paiements effectués en 2010, M. X est redevable de la somme de 147 € en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Article 3 : Il est sursis à la décharge de M. X sur les exercices 2009 et 2010 jusqu’à preuve de l’apurement des sommes à acquitter fixées par le présent arrêt.

Fait et jugé par Mme Annie PODEUR, présidente de section, présidant la séance ;         MM. Jean GAUTIER, Damien CAZÉ, Jacques Basset , Mme Michèle COUDURIER, M. Eric THEVENON et Mme Mireille RIOU-CANALS, conseillers maîtres.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.