COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 19 août 2016 au greffe de la chambre régionale des comptes (CRC) d’Auvergne, Rhône-Alpes, par laquelle le procureur financier près ladite chambre, a élevé appel du jugement n° 2015-0051 du 12 juillet 2016 qui a prononcé à un non-lieu à charge au profit de M. X, comptable de la commune de Massiac, au titre de l’exercice 2011 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et notamment le réquisitoire n° 10/GP/2015 du procureur financier du 19 février 2015 ;

Vu le code général des collectivités territoriales et notamment son article D.1619-17 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifié ;

Vu le décret n° 1962-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et notamment ses articles 12 et 13 ;

Vu le rapport de M. Yves ROLLAND, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n ^° 487 du Procureur général du 4 juillet 2017 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 6 juillet 2017, M. Yves ROLLAND, en son rapport, M. Benoît GUERIN, avocat général, en les conclusions du ministère public ; M. X, comptable patent, informé de l’audience, n’étant ni présent ni représenté ;

Après avoir entendu en délibéré M. Jean-Pierre LAFAURE, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Attendu que le jugement entrepris a prononcé un non-lieu au profit de M.  X , comptable de la commune de Massiac, sur conclusions contraires du procureur financier, après avoir estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable ne saurait être recherchée sur le fondement d'indemnités irrégulièrement payées, pour lesquelles aucune pièce probante versée au dossier ne permet en définitive d'établir qu'il y a eu ordre de payer, puis prise en charge comptable et finalement mise en paiement irrégulière ;

Attendu que le procureur financier, requérant, sollicite de la Cour « l’infirmation des dispositions concernant le préjudice financier dans le jugement n° 2015-0051 rendu le 12 juillet 2016 par la CRC sur les comptes de la commune de Massiac pour l'exercice 2011 et de déclarer débiteur M. X pour la somme de 4 681,43 €  » et, à titre subsidiaire, d'annuler et de renvoyer le jugement au fond à la chambre ;

Attendu que le procureur financier fonde cette demande, par un premier moyen reposant sur le fait que son réquisitoire introductif avait élevé une charge fondée sur une insuffisance de pièces justificatives alors que le juge financier a prononcé un non-lieu à charge sur la base de l'absence de versement au dossier des pièces nécessaires pour s'assurer de l'ordonnancement des dépenses, du service fait, du caractère exécutoire des pièces justificatives, de la prise en charge en comptabilité et des paiements ; qu’il soutient que l'absence de pièces justificatives d'une part et l'absence de contrôle de la qualité de l'ordonnateur ou de la certification du service fait constituent des griefs différents aux termes des articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 et que, «  quand bien même il aurait relevé une irrégularité à cet égard, le juge n'aurait pu retenir une charge à un motif non mentionné au réquisitoire » et que, par conséquent, le moyen tiré de l'absence de caractère exécutoire des dépenses n''est pas d'ordre public et ne pouvait pas être soulevé d'office ; que, selon lui, si le juge avait estimé que la vérification des conditions préalables au paiement et de la réalité du paiement lui-même constituait à ses yeux une étape indispensable pour apprécier la présomption de charge il pouvait, par un jugement avant-dire droit décider d'une réouverture de l'instruction ;

Attendu que, par un second moyen, constatant que ni les paiements, ni leur caractère irrégulier ne sont contestés ni par le comptable ni par l'ordonnateur ni par le rapporteur, le requérant maintient que le comptable, au moment du paiement, était en possession d’une délibération du conseil municipal de Massiac du 12 février 2009 qui ne fixait pas la liste des emplois dont les missions impliquaient la réalisation effective d'heures supplémentaires et qu'une pièce justificative nécessaire à l'ouverture du droit aux  indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) était donc manquante ; qu’il en conclut qu’en payant ces heures supplémentaires en l’absence de cette pièce justificative, le comptable avait commis un manquement ayant causé un préjudice à la commune conformément à une jurisprudence constante ; qu’il demande à la Cour de constituer M. X débiteur de la somme de 4 681,43 € ;

Sur le moyen portant sur la motivation du jugement

Attendu que, par le jugement entrepris, la CRC a prononcé un non-lieu à charge estimant que : «  qu'au cas particulier, le grief élevé au réquisitoire à l'encontre de M. X est fondé sur l'insuffisance des pièces justificatives jointes à l'appui des mandats, emportant mise en paiement d'indemnités horaires pour travaux supplémentaires au motif que la délibération du 12 février 2009 ne comportait pas la liste des emplois dont les missions impliquaient la réalisation effective d'heures supplémentaires ; que (…) , ni les mandats de dépenses, ni les bulletins de paie, ni les états individuels faisant ressortir le décompte des indemnités liquidées mensuellement au bénéfice de chacun des agents, ne présentent en eux-mêmes les éléments permettant de justifier leur caractère exécutoire et d'établir ainsi qu'ils puissent emporter quelque effet juridique à l'égard des tiers, et du comptable public en particulier ; que, dans ces conditions, pour apprécier le bien-fondé d'un motif d'incrimination du receveur municipal lui faisant grief d'avoir manqué à ses obligations de contrôle des justifications exigibles, l'analyse ne saurait être circonscrite à la seule question de la délibération de principe considérée comme manquante du fait de [son] insuffisante précision (…) quand il faudrait aussi et préalablement établir la portée et la valeur probante des autres documents produits à l'appui des dossiers de mandatement (…) sur lesquels le procureur financier se fonde pour arguer de l'existence de dépenses irrégulièrement payées dont il aurait résulté un préjudice financier pour la commune  ; (…) qu'il s'ensuit que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X ne saurait être recherchée sur le fondement d'indemnité irrégulièrement payées, pour lesquelles aucune pièce probante versée au dossier ne permet en définitive d'établir qu'il y a eu ordre de payer, puis prise en charge comptable et finalement mise en paiement irrégulière  (…) » ;

Attendu que dans son mémoire en réponse à la requête en appel, M. X indique que, selon lui, " le juge (…) s'est contenté de constater qu'il n'était pas en mesure de caractériser l'irrégularité dans la mesure où il ne disposait pas au dossier d'éléments de valeur probante permettant d'apprécier les conditions dans lesquelles le comptable a procédé à la mise en paiement " ; qu’enfin, M. X conteste l’affirmation du procureur financier selon laquelle ni les paiements ni leur caractère irrégulier ne sont contestés par le comptable ;

Attendu que, selon l'avant-dernier paragraphe du IV de l'article R.212-18 du code des juridictions financières (CJF) en vigueur au moment des faits : " S'il n'a pas conclu à la décharge du comptable, il (le procureur financier) saisit la formation de jugement pour la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable par des réquisitions écrites et motivées en droit "  ; que, selon l'article R.242-8 du CJF en vigueur au moment des faits : " la formation […] examine les propositions du rapporteur sur chacun des griefs formulés par le réquisitoire du ministère public ". ;

Attendu que, selon l'article 12 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, dans sa rédaction au moment des faits : " Les comptables sont tenus d'exercer (…) B. - En matière de dépenses, le contrôle : De la qualité de l'ordonnateur ou de son délégué ; De la disponibilité des crédits ; De l'exacte imputation des dépenses aux chapitres qu'elles concernent selon leur nature ou leur objet ; De la validité de la créance dans les conditions prévues à l'article 13 ci-après ; Du caractère libératoire du règlement (…)" ; que l'article 13 du même décret dispose que : " En ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : La justification du service fait et l'exactitude des calculs de liquidation ; L'intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications (…)" ;

Attendu qu’il résulte de ces dispositions réglementaires que le juge des comptes est tenu par les charges telles que précisées et motivées par le réquisitoire introductif ; qu’au cas d’espèce, la charge soulevée à l’encontre de M. X par le procureur financier ne portait que sur l’absence de pièces justificatives suffisantes ; que ledit réquisitoire précisait d’ailleurs que : «  conformément à la jurisprudence du juge de cassation, dans l'hypothèse où le rapporteur soulèverait au cours de son instruction de nouvelles présomptions de charges relatives à d'autres faits ou de nouveaux motifs relatifs aux mêmes faits, leur instruction ne pourrait intervenir que sur la base d'un réquisitoire supplétif » ; que cette obligation s’impose non seulement au rapporteur mais également à la formation de jugement sauf si le nouveau motif soulevé est d’ordre public ;

Attendu qu’au cas d’espèce, le jugement n’examine pas la charge dont le juge des comptes  était saisi et qui était relative au caractère insuffisant des pièces justificatives jointes aux mandats incriminés ; qu’il prononce par contre un non-lieu à charge au profit de M. X au motif  de  l’impossibilité dans laquelle il se serait trouvé d’établir l’existence d’un ordre de payer, d’une prise en charge par le comptable et d’un paiement irrégulier en raison de l’absence de valeur probante des pièces communiquées au dossier en raison de l’absence de signature des ordres de payer et des décomptes mensuels d’indemnités au profit des agents bénéficiaires ; que l’absence de valeur probante de documents du fait de l’absence d’identification du signataire des ordres de payer et des documents permettant d’effectuer le contrôle de l’exactitude des calculs de liquidation n’est pas un moyen que le juge peut soulever d’office s’il n’en est pas saisi par le réquisitoire du ministère public ; qu’en prononçant un non‑lieu sur cette motivation, la CRC a commis une erreur de droit ; qu’il convient donc d’infirmer le jugement incriminé ;

Sur l’existence d’un manquement

Attendu que la charge unique soulevée à l'encontre de M. X par le réquisitoire susvisé, portait sur le fait que des paiements d’IHTS avaient été effectués au profit de six agents communaux au cours de l’exercice 2011 en l'absence d'une délibération suffisamment précise pour satisfaire à la nomenclature des pièces justificatives prévue à la rubrique 210224 de l'annexe I mentionnée à l'article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui prévoit la production d'une délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ; qu’en effet, le procureur financier relevait que la délibération du conseil municipal du 12 février 2009 jointe aux mandats de paiement ne comportait pas, notamment, la liste des emplois dont les missions impliquaient la réalisation effective d'heures supplémentaires ;

Attendu que la délibération du 12 février 2009 du conseil municipal de Massiac est ainsi rédigée : « Le Conseil municipal (…), après en avoir délibéré : 1) décide d'accorder aux personnels des services techniques, administratifs, sociaux, les heures supplémentaires prévues par le décret dans la mesure où celles-ci sont effectuées, contrôlées au moyen d'un état et dans la limite de 25 heures par mois sauf circonstances exceptionnelles . (…)" ;

Attendu que la rubrique 210224 "IHTS" de l'annexe I mentionnée à l'article D.1617-19 du CGCT prévoit trois pièces justificatives à fournir au comptable avant le paiement de cette indemnité :1. Délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ; 2. Etat liquidatif précisant pour chaque agent, par mois et par taux d'indemnisation le nombre d'heures effectuées ; 3. Le cas échéant, décision justifiant le dépassement du contingent mensuel autorisé  ;

Attendu qu’au cas d’espèce, le comptable disposait d’états liquidatifs pour chaque agent et de la délibération du 12 février 2009 ; que, cependant, celle-ci ne fixe pas la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires mais paraît viser l’ensemble des personnels de la commune ;

Attendu que l’instruction de première instance a permis de mettre en évidence que, sur les 21 agents communaux, seuls six d’entre eux ont bénéficié d’une IHTS en 2011 sans que le comptable ait pu déterminer les critères retenus pour leur attribuer cette indemnité ;

Attendu que dans ses observations formulées au cours de l’instruction de première instance, le comptable de la commune a reconnu le caractère imprécis de ladite délibération, précisé qu’il n’avait pas eu communication d’une délibération plus précise et fait valoir que : " dans la mesure où il m'apparaissait manifeste que la délibération du 12/02/2009 conférait un caractère exhaustif aux personnels ouvrant droit à l'IHTS, je n'ai pas demandé à l'ordonnateur de compléter sa délibération ".

Attendu que, dans sa réponse au rapporteur de première instance, le maire de Massiac a indiqué que, selon lui, les montants à payer aux agents concernés ayant été calculés par ses services, la responsabilité du comptable ne pouvait être mise en cause ; qu’il ne fournit aucune précision sur les intentions de la commune telles qu’exprimées par la délibération du 12 février 2009 ;

Attendu qu’il ressort de ce qui précède qu’en ne suspendant pas le paiement des IHTS pour obtenir une délibération du conseil municipal précisant la liste des emplois dont les missions impliquaient la réalisation effective d’heures supplémentaires, le comptable a manqué à ses obligations de contrôle ; que sa responsabilité personnelle et pécuniaire doit donc être mise en jeu ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu que tant l’ordonnateur que le comptable estiment que le paiement des mandats incriminés n’a pas causé de préjudice financier à la commune ; que le comptable justifie cette position par le fait que la commune avait l'intention, manifestée par la rédaction de la délibération du 12 février 2009, d'accorder des IHTS à l'ensemble de ses agents ; qu’il invoque un jugement d’une autre chambre régionale qui, dans un cas similaire, a estimé que le manquement du comptable n’avait pas constitué un préjudice financier ;

Attendu que lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice financier relève de l’appréciation de ce juge ; que, si au regard du caractère contradictoire de la procédure, ledit juge doit tenir compte pour cette appréciation des dires et actes éventuels de l’organisme public qui figurent au dossier, il n’est pas lié par une déclaration de l’ordonnateur indiquant que ledit organisme n’aurait subi aucun préjudice financier ;

Attendu que le juge d’appel n’est pas davantage tenu qu’un juge de première instance par la solution donnée par un autre juge ou par lui-même dans une affaire alléguée similaire ou identique ; qu’au demeurant, le jugement mentionné par le comptable a fait l’objet d’une infirmation par la Cour qui a constaté l’existence d’un préjudice financier et constitué le comptable débiteur de la commune concernée ;

Attendu que, faute d’une délibération complète et précise, la volonté de l’assemblée délibérante, seule compétente pour désigner les catégories d’agents pouvant bénéficier des indemnités, ne saurait être présumée ; que dès lors, les IHTS versées n’étaient pas dues et que leur paiement a, du seul fait de leur caractère indu, entraîné un préjudice financier pour la commune ;

Attendu que, selon le troisième alinéa du paragraphe VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, « lorsque le manquement du comptable […] a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, […] le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante »  ;

Attendu qu’en conséquence, M. X doit être constitué débiteur de la somme de 4 681,43 € de la commune de Massiac au titre de l’exercice 2011 ;

Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 18 mars 2015, date de réception du réquisitoire par M. X ;

Sur le contrôle sélectif de la dépense

Attendu que M. X a fourni un plan de contrôle de la dépense pour l’exercice 2011 qui fait apparaître que seules les heures supplémentaires versées durant le 4e trimestre de chaque année devaient faire l’objet d’un contrôle ;

Par ces motifs,

DÉCIDE  :

Article 1er — Le jugement n° 2015-0051 du 12 juillet 2016 de la chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes est infirmé en ce qu’il a prononcé un non-lieu à charge au profit de M. X, comptable de la commune de Massiac.

Article 2 – M. X est constitué débiteur de la commune de Massiac au titre de l’exercice 2011 pour la somme de 4 681,43 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 18 mars 2015. Les paiements entraient dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif qui n’ont pas été respectées et dès lors le débet est insusceptible de remise gracieuse totale par le ministre chargé du budget au sens du deuxième alinéa du IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Jean‑Philippe VACHIA, président de chambre, président de la formation, Mme Anne FROMENT-MEURICE, présidente de chambre maintenue en activité, MM. Jean‑Pierre LAFAURE, Jean-Yves BERTUCCI, Philippe HAYEZ, Olivier ORTIZ et Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillers maîtres.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues à l’article R. 142-19 du même code.