COUR DES COMPTES — Troisième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2015-38 RQ DB en date du 19 mai 2015, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la troisième chambre de la Cour des comptes de présomptions de charge, en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X , comptable principal de l’État, contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) placé auprès du ministre de l’éducation nationale et du ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, au titre d’opérations relatives à l’exercice 2012, notifié le 5 juin 2015 au comptable concerné ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptable ministériel par M. X pour sa gestion 2012 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le code des marchés publics ;

Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ;

Vu les lois, décrets et règlements relatifs au contrôleur budgétaire et comptable ministériel et notamment le décret n° 2005-1429 du 18 novembre 2005 modifié relatif aux missions, à l’organisation et aux emplois de direction des services de contrôle budgétaire et comptable ministériel, l’arrêté du 29 décembre 2005 relatif au contrôle financier des programmes et des services du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche, modifié par l’arrêté ministériel du 29 juillet 2008, l’arrêté du 15 février 2011 relatif au comptable assignataire de droit commun des dépenses et des recettes du ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative et du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique;

Vu le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 modifié par le décret n° 2007-1542 du 26 octobre 2007 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions ;

Vu la circulaire n° 2167 du 5 août 2008 relative à la réforme du régime de la mise à disposition des fonctionnaires de l'État ;

Vu la circulaire du ministère du budget, des comptes, de la fonction publique et de la réforme de l’État du 22 juin 2011 relative à la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’État et l’instruction codificatrice n° 11 017 B du 22 août 2011 ;

Vu les pièces de mutation des comptables ;

Vu les cautionnements de M. X : 803 000 € à compter du 1 ^er octobre 2011 (extrait d’inscription en date du 13 décembre 2011) ;

Vu le rapport de M. Omar SENHAJI, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 239 du 29 mars 2017 du Procureur général ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 21 avril 2017, M. Omar SENHAJI, conseiller maître, M. Gilles Miller, avocat général, en les conclusions du ministère public ; 

Entendu en délibéré Mme Sylvie VERGNET, conseillère maître, réviseur, en ses observations ;

Sur toutes les présomptions de charge

Attendu qu’aucune circonstance de force majeure n’a été établie ni même alléguée ;

Sur la procédure

Attendu qu’après clôture de l’instruction, par note du 12 avril 2017, le comptable a présenté des observations relatives à la procédure ; qu’il demande à la Cour d’apprécier si celles‑ci peuvent conduire à douter du caractère équitable de la procédure, au sens, notamment, de la convention européenne des droits de l'homme ;

Attendu, en premier lieu, que le comptable soutient que le délai entre sa réponse au réquisitoire (18 septembre 2015) et le dépôt des conclusions du magistrat instructeur (17 mars 2017) aurait été anormalement long, entraînant pour le comptable un préjudice d'incertitude et un préjudice financier en cas d'éventuel débet, le délai majorant les intérêts ;

Attendu que la Cour ne peut fonder sa décision que sur les éléments matériels du compte ; que, comme l’a décidé le Conseil d’État, le droit d’un justiciable à être jugé dans un délai raisonnable peut permettre à celui-ci d’obtenir une éventuelle réparation mais ne peut affecter la validité de la décision juridictionnelle rendue tardivement ;

Attendu, en deuxième lieu, que le comptable s’interroge sur la concentration des présomptions de charge sur l'exercice 2012 estimant que cela pose un problème d'équité puisque trois comptables se sont succédé au cours de la période contrôlée ;

Attendu que si les présomptions de charge pèsent sur la gestion 2012, elles trouvent leur origine, pour certaines, dans les exercices précédents ; que l’instruction initiale a été menée sur les exercices 2007 à 2012 ; que, conformément au III de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, la responsabilité du comptable peut être mise en jeu à raison de la gestion des prédécesseurs pour les opérations prises en charge sans réserve lors de la remise de service ou qui n'auraient pas été contestées par le comptable entrant ; qu’aucune réserve n’a été portée à la connaissance de la Cour par le comptable ministériel ;

Attendu, en troisième lieu, que le comptable avance que le fait que le magistrat ayant rédigé le rapport d'instruction soit celui qui avait rédigé le rapport préliminaire peut conduire à douter que l'instruction ait été réellement conduite à charge et à décharge, dans la mesure où il est impossible à un magistrat instructeur d'instruire en toute objectivité des présomptions de charge dont il a été à l'origine ;

Attendu qu’il convient de rappeler que seule la formation de jugement prend une décision juridictionnelle à la suite de l’audience publique et d’un délibéré ; que le rapporteur ne participe pas au délibéré ; que le code des juridictions financières ne proscrit pas l’instruction par un même magistrat des deux phases de la procédure ; qu’enfin, la lecture du rapport atteste d’une instruction à charge et à décharge, les propositions du rapporteur aboutissant à réduire substantiellement le montant des présomptions de charge retenues par le Parquet ;

Attendu enfin que le comptable estime que le doute peut résulter de ce que le magistrat instructeur et lui-même avaient une certaine proximité en raison de leur appartenance à la même promotion de l'École nationale d’administration ;

Attendu qu’après information, il est constaté que l’appartenance à la même promotion remonte à 37 ans ; que la proximité avancée semble suffisamment ancienne pour constituer une simple connaissance ;

Attendu que, compte tenu de ces éléments, il n’y a pas lieu à retenir ces observations ;

Sur la présomption de charge n° 1, soulevée à l’encontre de M. X, au titre de l’exercice 2012

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la troisième chambre de la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X à raison de sommes versées en 2012 pour un montant de 626 872,44 € correspondant au remboursement de mises à disposition d’agents au ministère, sans que les décisions ou conventions relatives à ces mises à disposition aient été soumises au visa préalable du contrôleur ; que les paiements ainsi effectués seraient présomptifs d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

Attendu que selon le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses »  ; que « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique »  ; que « la responsabilité personnelle et pécuniaire […] se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée […] » ;

Attendu qu’aux termes de l’article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé, les comptables publics sont seuls chargés « du paiement des dépenses soit sur ordres émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions et autres significations »  ;

Attendu qu’aux termes des articles 12 et 13 de ce même décret « les comptables sont tenus d’exercer […] en matière de dépenses, le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ; de la disponibilité des crédits ; de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet ; de la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après ; du caractère libératoire du règlement […] »  ; que « en ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : la justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation ; l’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications. En outre, dans la mesure où les règles propres à chaque organisme public le prévoient, les comptables publics vérifient l’existence du visa des membres du corps du contrôle général économique et financier sur les engagements et les ordonnancements émis par les ordonnateurs principaux. […] »  ;

Attendu que l’article 43 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, autorise les administrations de l’État et les établissements administratifs de l’État à bénéficier de la mise à disposition de personnels de droit privé. Il est bien précisé qu’en contrepartie, l’État rembourse ces mises à disposition avec une convention ;

Attendu que le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 modifié par le décret n° 2007‑1542 du 26 octobre 2007 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions dispose que « I.- Les administrations et les établissements publics administratifs de l'État peuvent, lorsque les besoins du service le justifient, bénéficier de la mise à disposition de personnels de droit privé : 1° Pour l'exercice d'une fonction requérant des qualifications techniques spécialisées détenues par des salariés de droit privé employés par des organismes mentionnés au 4° de l'article 42 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée  ; […] »  ; que « II.- La mise à disposition prévue au I du présent article est subordonnée à la signature d'une convention de mise à disposition conforme aux dispositions de l'article 2 du présent décret, conclue entre l'administration d'accueil et l'employeur du salarié intéressé, qui doit recevoir l'accord de celui-ci. Cette convention prévoit les modalités du remboursement prévu à l'article 43 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée » ;

Attendu que la circulaire n° 2167 du 5 août 2008 en précise les conditions dans les termes suivants : « Mises à disposition entrantes de personnels de droit privé : l'article 43 de la loi du 11 janvier 1984 rend possible la mise à disposition de personnels de droit privé au bénéfice des administrations et des établissements publics administratifs de l'État […] L'article 13 du décret du 16 septembre 1985 précise les modalités d'application de ce cas particulier de mise à disposition. 2 - Modalités de contrôle : […] ces mises à disposition sont prononcées pour les besoins du service et sont subordonnées aux mêmes règles que celles prévues à l'égard des fonctionnaires : a) L'obligation de remboursement : aux termes de l'article 43 de la loi du 11 janvier 1984, l'État ou l'établissement public administratif bénéficiaire de la mise à disposition du salarié de droit privé doit rembourser à l'employeur les rémunérations […] Cette règle, à laquelle il ne peut être dérogé, permet de sécuriser une telle mise à disposition […] b) Une obligation de conventionnement : l'article 13 du décret du 16 septembre 1985 subordonne la mise à disposition à la signature d'une convention de mise à disposition entre l'employeur de l'intéressé et l'administration ou l'établissement public administratif […] » ;

Sur les faits

Attendu que la présomption de charge concerne quatre bordereaux de dépenses qui s’appuient sur cinq conventions de mise à disposition, lesquelles n’auraient pas été visées par le contrôleur budgétaire ; que le remboursement des mises à disposition d’un montant total de 626 872,44 € concernait deux agents du Centre national d'études spatiales (MM. Y et Z pour 202 971,36 €), un agent de l'Institut national du cancer (M. A pour 121 098,87 € et 64 044,13 €) et deux agents de l'Institut français du pétrole (Mme B et M. C pour 238 758,08 €) ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable et par l’ordonnateur

Attendu que le comptable ministériel indique que dès son arrivée, il a constaté des anomalies dans la gestion des mises à disposition dont les conditions de remboursement aux organismes d’origine des agents n’étaient pas satisfaisantes ; que ces mises à disposition ne faisaient pas systématiquement l’objet d’un remboursement ; que lorsqu’un remboursement avait lieu, il était calculé de manière opaque et imputé sur la subvention de l’établissement sans justificatif permettant une vérification par le CBCM ; que sous son impulsion, les mises à disposition ont été progressivement régularisées ; que ce processus s’étant étalé dans le temps, il a pu générer quelques anomalies n’ayant toutefois entraîné aucun préjudice pour l’État ;

Attendu que le comptable ministériel soutient que le régime juridique de remboursement par l’État des rémunérations d’agents mis à sa disposition par des établissements publics résulte de circulaires qui ont valeur de forte recommandation mais n’ont pas la même portée réglementaire que d’autres textes applicables à ce domaine ; que le décret du 16 septembre 1985 modifié par le décret n° 2007-1542 du 26 octobre 2007 ne concerne que les fonctionnaires de l’État ; que par ailleurs, si les textes imposent également une convention pour le remboursement au profit d’entités privées (au-delà de 23 000 €), ils ne peuvent s’appliquer aux trois établissements concernés qui sont des établissements publics ; que dès lors, la règle du remboursement par l’État des rémunérations de personnels mis à sa disposition par les établissements publics connaît de nombreuses exceptions, certaines mises à disposition n’étant pas remboursées, d’autres étant remboursées sans convention ;

Attendu que le comptable précise qu’un régime juridique aussi peu contraignant ne peut fonder la mise en cause de la responsabilité du comptable ; qu’il ajoute que tant du point de vue budgétaire que de celui de la qualité comptable, un remboursement sans convention ou sur la base d’une convention présentant des insuffisances purement formelles et sans conséquences financières, vaut beaucoup mieux qu’une absence de remboursement ;

Attendu que le comptable estime que le réquisitoire méconnaît le fait que le CBCM exerce, en l’espèce, à la fois les attributions de contrôleur budgétaire et celles du comptable ; que le contrôleur budgétaire n’est pas une entité distincte du comptable, qui pourrait avoir une position différente de celle de ce dernier ; que la création des CBCM a eu précisément pour objectif d’unifier l’approche du contrôle budgétaire et celle du comptable ; que le visa de la dépense par le CBCM vaut donc accord de ce dernier en tant que contrôle budgétaire ;

Attendu que le comptable précise qu’un visa formel du CBCM en tant que contrôleur budgétaire aurait été irrégulier puisque postérieur à la signature de la convention et qu’une approche purement formelle aurait empêché la bonne fin de la remise en ordre des remboursements de mise à disposition que le CBCM avait lui-même impulsée, la réquisition par l’ordonnateur ne pouvant être suivie d’effet en l’absence de visa du contrôleur budgétaire ;

Attendu que le comptable ministériel précise que s’agissant d’opérations de régularisation portant sur des personnels déjà mis à disposition de fait, les paiements incriminés ne créent aucun préjudice pour l’État, le service fait étant avéré ; qu’à défaut d’une imputation au titre de la convention, les remboursements auraient été imputés sur la subvention à l’établissement pour le même montant ;

Attendu que le comptable ajoute que sur les 626 872,44 € de présomptions de charge, 235 957,31 € n’encourent aucune critique puisque les conventions correspondantes ont été visées par le CBCM et sont jointes à sa réponse ;

Attendu que dans sa réponse, le secrétaire général du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche explique que les besoins de compétences scientifiques de haut niveau dans certaines directions rendent nécessaire le recours à une échelle importante, des mises à disposition ; que la complexité inhérente à cette procédure et son encadrement insuffisant au niveau de l’administration centrale jusqu’à une période récente, ont pu générer des situations devant être régularisées vis-à-vis des organismes d’origine ; que sous l’impulsion du CBCM, une normalisation de cette gestion par le secrétariat général est en cours et doit conduire à des progrès significatifs en la matière ;

Attendu que le secrétaire général du ministère indique que sur les cinq mises à disposition, deux conventions avaient été visées préalablement par le CBCM (M. Y et Mme B) ; qu’il ajoute que la dette de l’État à l’égard des trois opérateurs ne fait aucun doute ; que les décisions individuelles de mise à disposition ont été prises par les autorités compétentes ; que les personnels ont effectivement exercé leurs fonctions auprès de l’administration centrale et que l’engagement du ministère à l’égard des trois opérateurs était clairement le droit commun des mises à disposition, c’est-à-dire le remboursement de la rémunération brute des intéressés, cotisations et contributions y afférant comprises ; qu’il n’y a donc pas de préjudice financier pour l’État ;

Sur l’application au cas d’espèce

En ce qui concerne les justifications produites :

Attendu qu’en réponse au réquisitoire, le comptable a bien produit des conventions visées par le contrôleur général de l’époque pour les mises à disposition de Mme B et M. Y représentant un montant 235 957,31 € ;

Attendu qu’il y a lieu d’admettre ces justifications et de les déduire des montants en cause ; que les sommes restantes portent sur un montant total de 390 915,13 € (626 872,44 € - 235 957,31 €) ;

En ce qui concerne les autres paiements :

Attendu que les trois autres conventions concernent des agents employés dans des établissements dont le personnel relève du droit privé ;

Attendu que l’article 43 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 autorise les administrations de l’État et les établissements administratifs de l’État à bénéficier de la mise à disposition de personnels de droit privé ; que ce texte précise qu’en contrepartie, l’État rembourse ces mises à disposition donnant lieu à convention ;

Attendu que l’article 13-I du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 modifié par le décret n° 2007‑1542 du 26 octobre 2007 régit les règles particulières applicables aux personnels de droit privé mis à la disposition de l’État et de ses établissements publics ; que ce texte fait obligation d’établir une convention de mise à disposition conclue entre l'administration d'accueil et l'employeur du salarié intéressé et prévoyant les modalités du remboursement en application de l'article 43 de la loi du 11 janvier 1984 ;

Attendu que la circulaire n° 2167 du 5 août 2008 précise notamment que les mises à disposition entrantes de personnels de droit privé sont prononcées pour les besoins du service et sont subordonnées aux mêmes règles que celles prévues à l'égard des fonctionnaires avec l'obligation de remboursement et de conventionnement entre l'employeur de l'intéressé et l'administration ou l'établissement public administratif ;

Attendu, qu’en ce qui concerne le moyen avancé par le comptable selon lequel le visa de la dépense, au moment du paiement, en tant que comptable vaut accord en tant que contrôle budgétaire ne peut être retenu ; qu’ainsi les dispositions font mention de « l’autorité chargée du contrôle financier »  ; qu’il est précisé que « le contrôle budgétaire et le contrôle comptable sont distincts et placés sous l’autorité du CBCM »  ;

Attendu que l’arrêté ministériel du 29 décembre 2005 relatif au contrôle financier des programmes et des services du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche, modifié par l’arrêté ministériel du 29 juillet 2008 (art. 4 II b) pour les positions), précise que sont soumises au visa de l’autorité chargée du contrôle financier « les entrées par mise à disposition, remboursées ou non, ainsi que leur renouvellement »  ;

Attendu, enfin, que le comptable ministériel a lui-même exposé les modalités d’exercice du contrôle financier par note n° 281333 du 29 août 2008 laquelle précise, notamment, que pour les entrées par mise à disposition, remboursées ou non, les conventions et arrêtés ainsi que leurs renouvellements doivent être visés ;

Attendu que lorsqu’il est prévu, le visa du contrôleur financier est un acte formel et nécessaire ; qu’ainsi une validation implicite a posteriori de contrats, dans l’hypothèse où elle pourrait être considérée comme existante, ne peut avoir pour effet d’exonérer le comptable de sa responsabilité au moment du paiement ;

Attendu que les arguments exposés par le comptable ministériel ne sont pas de nature à le dégager de sa responsabilité ; que les textes cités font obligation d’une convention laquelle doit être visée par le contrôleur financier préalablement à la mise en paiement ;

Attendu que faute de convention visée, il appartenait au comptable, conformément à l’article 37 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, puis à l’article 38 du décret n° 2012‑1246 du 7 novembre 2012 de suspendre le paiement et d’en informer l’ordonnateur ;

Attendu que le comptable a manqué à ses obligations en n’effectuant pas les contrôles réglementaires auxquels il était tenu ; qu’il a ainsi engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire au titre de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu que la jurisprudence de la Cour tend à ne pas considérer comme un préjudice financier, l’absence d’intervention préalable des contrôles prescrits par la réglementation ; que l’instruction n’a pas fait apparaître de versements indus à ce titre ; que le manquement du comptable n’a donc pas causé de préjudice financier à l’État ;

Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable […] n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce » ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable ;

Attendu que le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré pour l’exercice 2012 est fixé à 803 000 € ; qu’ainsi le montant maximum de la somme susceptible d’être mise à la charge de M. X s’élève à 1 204,50 € ;

Attendu que, eu égard aux circonstances de l’espèce, il y a lieu d’arrêter cette somme à 1 204 € pour l’exercice 2012 ;

Sur la présomption de charge n° 2, soulevée à l’encontre de M. X, au titre de l’exercice 2012

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la troisième chambre de la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X à raison du paiement de remboursements de personnels mis à disposition par le commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) en l’absence d’un support juridique pour un montant de 1 087 021,28 €, de pièces non signées par l’ordonnateur relatives à la mise à disposition d’une personne par le centre hospitalier universitaire (CHU) de Fort-de-France pour une somme de 91 661,28 € laquelle aurait fait l’objet d’une mauvaise imputation et du paiement d’une prestation 45 228,48 € commandée à « SMSI » alors qu’aucune des pièces du marché ne serait revêtue de la signature de la personne habilitée à engager ces dépenses ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

Attendu que selon le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses » ; que « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; que « la responsabilité personnelle et pécuniaire […] se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée […] » ;

Attendu qu’aux termes de l’article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé, les comptables publics sont seuls chargés « du paiement des dépenses soit sur ordres émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions et autres significations » ;

Attendu qu’aux termes des articles 12 et 13 de ce même décret « les comptables sont tenus d’exercer […] en matière de dépenses, le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ; de la disponibilité des crédits ; de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet ; de la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après ; du caractère libératoire du règlement [… ] » ; que « en ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : la justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation ; l’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications. En outre, dans la mesure où les règles propres à chaque organisme public le prévoient, les comptables publics vérifient l’existence du visa des membres du corps du contrôle général économique et financier sur les engagements et les ordonnancements émis par les ordonnateurs principaux. […] » ;

Attendu que l’article 43 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État autorise les administrations de l’État et les établissements administratifs de l’État à bénéficier de la mise à disposition de personnels de droit privé. Il est bien précisé qu’en contrepartie, l’État rembourse ces mises à disposition avec une convention ;

Attendu que le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 modifié par le décret n° 2007‑1542 du 26 octobre 2007 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions dispose que « I.- Les administrations et les établissements publics administratifs de l'État peuvent, lorsque les besoins du service le justifient, bénéficier de la mise à disposition de personnels de droit privé : 1° Pour l'exercice d'une fonction requérant des qualifications techniques spécialisées détenues par des salariés de droit privé employés par des organismes mentionnés au 4° de l'article 42 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée ; […] » ; que « II.- La mise à disposition prévue au I du présent article est subordonnée à la signature d'une convention de mise à disposition conforme aux dispositions de l'article 2 du présent décret, conclue entre l'administration d'accueil et l'employeur du salarié intéressé, qui doit recevoir l'accord de celui-ci. Cette convention prévoit les modalités du remboursement prévu à l'article 43 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée » ;

Attendu que la circulaire n° 2167 du 5 août 2008 en précise les conditions dans les termes suivants : « Mises à disposition entrantes de personnels de droit privé : l'article 43 de la loi du 11 janvier 1984 rend possible la mise à disposition de personnels de droit privé au bénéfice des administrations et des établissements publics administratifs de l'État […] L'article 13 du décret du 16 septembre 1985 précise les modalités d'application de ce cas particulier de mise à disposition. 2 - Modalités de contrôle : […] ces mises à disposition sont prononcées pour les besoins du service et sont subordonnées aux mêmes règles que celles prévues à l'égard des fonctionnaires : a) L'obligation de remboursement : aux termes de l'article 43 de la loi du 11 janvier 1984, l'État ou l'établissement public administratif bénéficiaire de la mise à disposition du salarié de droit privé doit rembourser à l'employeur les rémunérations […] Cette règle, à laquelle il ne peut être dérogé, permet de sécuriser une telle mise à disposition […] b) Une obligation de conventionnement : l'article 13 du décret du 16 septembre 1985 subordonne la mise à disposition à la signature d'une convention de mise à disposition entre l'employeur de l'intéressé et l'administration ou l'établissement public administratif […] » ;

En ce qui concerne le remboursement des salaires d’un personnel du CHU de Fort‑de‑France mis à disposition

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

Attendu qu’en réponse au réquisitoire, le comptable a transmis la convention signée par l’ordonnateur ; que, par ailleurs, il soutient que depuis la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), seule la spécialité des crédits l’emporte concernant l’imputation ; qu’il fait valoir que le compte n° 612 « personnel extérieur à l’administration » fausse la comptabilité des dépenses de personnels du programme en minorant artificiellement ces dernières ;

Sur l’application au cas d’espèce

Attendu que l’imputation des dépenses relatives à la mise à disposition de personnel relève du compte n° 612 « personnel extérieur à l’administration » (titre 3) et non du compte n° 64 (titre 2) ; que cette lecture est confirmée par la circulaire n° 2167 du 5 août 2008 relative à la réforme du régime de la mise à disposition des fonctionnaires de l’État qui prévoit  que « les mises à disposition entrantes (agents originaires d’une personne morale autre que l’État mis à disposition auprès d’un ministère) ne sont pas comptabilisées dans le plafond d’emplois du ministère bénéficiaire. Le remboursement s’effectue sur le titre 3 du ministère bénéficiaire »  ;

Attendu que le décret du 29 décembre 1962 applicable au moment du paiement dispose en son article 12-B que « les comptables sont tenus d’exercer le contrôle […] de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet »  ; que l’article 19 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique précise que « le comptable public est tenu d’exercer le contrôle […] de l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits »  ;

Attendu, toutefois, que du fait de l’intervention de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001, la notion de chapitre budgétaire a disparu, remplacée par celles de programme, action, sous action etc. ; qu’il peut être considéré que, s’agissant du budget de l’État, l’article 12 B est ainsi devenu inopérant ;

Attendu que compte tenu de ces éléments, il n’y a pas lieu à charge pour cette partie de la présomption de charge n° 2 ;

En ce qui concerne la commande à SMSI

Attendu que les pièces contractuelles ont été fournies, signées par l’ordonnateur, notamment l’acte d’engagement et son annexe n° 1 ;

Attendu que compte tenu des justifications produites il n’y a pas lieu à charge pour cette partie de la présomption de charge n° 2 ;

En ce qui concerne l’absence de signature de l’ordonnateur sur les avenants 1 et 3 de la convention de mise à disposition de personnels du CEA

Sur les faits

Attendu que par décision n° 12 C 52 du 30 novembre 2012, le comptable a payé une somme de 1 087 021,28 € au CEA correspondant au remboursement de seize mises à disposition de personnels pour la période du 1 ^er septembre 2010 au 31 août 2011 sur le fondement d’une convention précisant notamment les modalités de remboursement par l’administration d’accueil, de la rémunération de l’agent ; que l’annexe de la convention précise les noms des agents concernés, dont la liste est actualisée chaque année par avenant ; que les avenants n° 1 et 3 qui concernent notamment les agents ayant été mis à disposition pour une période de quatre mois entre septembre et décembre 2010 ne seraient pas revêtus de la signature de l’ordonnateur ou de son délégué ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable et par l’ordonnateur

Attendu qu’en réponse au réquisitoire, le comptable ministériel soutient que les avenants contestés sont en fait des annexes établies antérieurement à la convention signée le 13 mars 2012 ; qu’il précise que s’agissant d’annexes, elles n’avaient pas besoin d’être signées par l’ordonnateur dans la mesure où la convention est signée et que cette dernière reprend lesdites annexes ; qu’il fait valoir que le remboursement des salaires portant sur 2010 visait à régulariser les écritures comptables ; qu’il ajoute que la signature de conventions pour la mise à disposition de personnels d’établissements publics de l’État n’est pas obligatoire et que le paiement contesté a été fait sur la base d’une décision de l’ordonnateur, visée du contrôle budgétaire ;

Attendu que le comptable ministériel a produit des états datés du 3 septembre 2014 provenant du journal analytique du CEA ;

Attendu qu’après clôture de l’instruction, par note en date du 12 avril 2017, le comptable fait valoir que la période des mois de septembre à décembre 2010 était couverte par la décision n° 12 C 52 qui se référait explicitement « au remboursement au coût réel des rémunérations des personnels mis à disposition de la direction générale de la recherche et de l’innovation (DGRI) par le CEA pendant la période du 1 ^er   septembre 2010 au 31 août 2011, conformément à la convention susvisée, à ses annexes successives et à la facture du CEA »  ; qu’il disposait donc des pièces justificatives suffisantes en la forme d'un certificat administratif ;

Attendu que le comptable invoque la jurisprudence du Conseil d'État du 22 février 2017, Grand port maritime de Rouen, aux termes de laquelle le juge de cassation a décidé que, s'il est avéré que les parties au marché souhaitaient poursuivre leur relation contractuelle, l'absence de marché ne pouvait à elle seule constituer un motif de débet ; que le comptable estime que cette jurisprudence s'applique parfaitement à la période de 2010 au cours de laquelle les mises à disposition n'auraient pas été couvertes par des actes juridiques suffisants ; que malgré l'absence alléguée de convention, il est néanmoins évident que le CEA et le MENESR souhaitaient poursuivre leur collaboration, ce d'autant que les personnes considérées exerçaient leur activité sans aucun changement ;

Attendu qu’en réponse au réquisitoire, l’ordonnateur fait valoir que les avenants sont des annexes ; que la période de 2010 ne se raccroche pas à la précédente convention qui n’a pas été prorogée ; qu’il a attesté du service fait et des modalités de calcul du remboursement ;

Sur l’application au cas d’espèce

Attendu que la convention de mise à disposition collective du 13 mars 2012 conclue pour une durée de 32 mois à compter du 1 ^er  janvier 2011 constitue une convention en régularisation qui a été visée par le contrôleur général le 21 janvier 2011, également en régularisation ;

Attendu que le dossier comporte quatre versions de l’annexe relative à la période 2011-2013 de la convention ; que la première, non datée et non visée, comprend onze noms ; que la deuxième, visée par le contrôleur le 21 mars 2011, comporte treize noms et modifie la date de fin de la mise à disposition d’un agent ; que la troisième, visée du contrôleur général le 1 ^er  juin 2011, fait référence à quatorze noms et correspond à l’avenant n° 1 de la convention conclue entre le CEA et la DGRI le 13 mars 2012 également visée ; que la quatrième comporte dix-neuf noms ainsi que la modification de la date de fin de la mise à disposition de deux agents ; que cette dernière version concerne l’avenant n° 3 de la convention conclue le 13 mars 2012 entre le CEA et la DGRI visée du contrôleur général, le 14 novembre 2011 ;

Attendu que la facture n° 90145690 établie par le CEA porte sur seize noms dont un nouveau par rapport aux annexes évoquées ci-dessus ; qu’elle ne fait plus référence à quatre agents qui figuraient dans les annexes ;

Attendu, par ailleurs, que les annexes et les avenants portant sur la période 2011 à 2013 ne sont pas signés des parties ; qu’ils ne comportent aucun élément financier ; que les montants figurant sur la facture du CEA n° 90145690 du 7 novembre 2012 ne correspondent pas aux fiches financières du bordereau de dépense ; qu’aucun détail de la rémunération des seize noms figurant sur ladite facture n’est fourni à l’appui de celle-ci ;

Attendu que les mises à disposition concernent des agents employés par un établissement dont le personnel relève du droit privé ;

Attendu que l’article 43 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 autorise les administrations de l’État et les établissements administratifs de l’État à bénéficier de la mise à disposition de personnels de droit privé ; que ce texte précise qu’en contrepartie, l’État rembourse ces mises à disposition avec une convention ;

Attendu que l’article 13-I du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 modifié par le décret n° 2007‑1542 du 26 octobre 2007 régit les règles particulières applicables aux personnels de droit privé mis à la disposition de l’État et de ses établissements publics ; que ce texte fait obligation d’établir une convention de mise à disposition conclue entre l'administration d'accueil et l'employeur du salarié intéressé prévoyant les modalités du remboursement prévu à l'article 43 de la loi du 11 janvier 1984 ;

Attendu que la circulaire n° 2167 du 5 août 2008 précise notamment que les mises à disposition entrantes de personnels de droit privé sont prononcées pour les besoins du service et sont subordonnées aux mêmes règles que celles prévues à l'égard des fonctionnaires avec l'obligation de remboursement et de conventionnement entre l'employeur de l'intéressé et l'administration ou l'établissement public administratif ;

Attendu qu’en tout état de cause pour la période de septembre à décembre 2010, le paiement n’a aucun fondement juridique faute de convention et/ou d’avenant ; qu’une note du 15 novembre 2012 de l’adjointe au chef du service de la performance, du financement et de la contractualisation avec les organismes de recherche adressée à la contrôleure générale mentionne explicitement l’absence de convention couvrant la période du 1 ^er  septembre au 31 décembre 2010 ;

Attendu que les arguments de l’ordonnateur et du comptable ministériel sur la production d’une décision attestant du service fait et des modalités de calcul du remboursement sont sans incidence ; que la convention était obligatoire ;

Attendu que la jurisprudence du Conseil d’État invoquée ne concerne pas les mêmes faits ; que dans le cas d’espèce, il ne s’agit pas d’un marché mais de mises à disposition d’agents de droit privé au bénéfice d’une administration, pour laquelle les textes législatif et règlementaire font obligation de conventionner ;

Attendu ainsi que le moyen exposé par le comptable ministériel n’est pas de nature à le dégager de sa responsabilité ; que faute de convention, il appartenait au comptable, conformément à l’article 37 du décret n° 62‑1587 du 29 décembre 1962 de suspendre le paiement et d’en informer l’ordonnateur ;

Attendu que M. X a manqué à ses obligations en n’effectuant pas les contrôles réglementaires auxquels il était tenu ; qu’il a ainsi engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire au titre de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu que le comptable ne disposait pas des pièces justificatives nécessaires ; qu’il n’a pas effectué les contrôles de la validité de la créance et notamment de la production des justifications ; qu’il a manqué à ses obligations en payant des sommes au-delà des sommes contractuellement prévues ; que le paiement constitue une dépense indue ; que le manquement constaté a donc causé un préjudice financier pour l’État au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

Attendu que le préjudice porte sur les paiements relatifs à la période allant du 1 ^er septembre au 31 décembre 2010, qui n’étaient couverts par aucune convention ni aucun acte en bonne et due forme ; que son montant a été établi par référence aux éléments disponibles, en l’occurrence les sommes mises en paiement par la facture du 7 novembre 2012 ; que le montant ainsi calculé résulte d’une part du nombre de mois de mise à disposition de chaque agent entre le 1 ^er septembre et le 31 décembre 2010, et d’autre part du montant moyen mensuel payé pour chaque agent (établi sur la base de la facture du 7 novembre 2012) ; qu’il ressort de ces calculs, détaillés dans le tableau suivant  que le montant des paiements effectués en l’absence de convention s’élève à 315 067,32 € ;

Attendu qu’aux termes de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, « lorsque le manquement du comptable […] a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […], le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’ainsi il y a lieu de constituer M. X débiteur de l’État de la somme de 315 067,32 € au titre de l’exercice 2012 ;

Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 5 juin 2015, date de réception du réquisitoire par M. X ;

Attendu qu’il n'a pas été allégué que ces paiements entraient dans une catégorie de dépenses faisant l'objet de règles de contrôle sélectif, au sens du IX de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 ;

Sur la présomption de charge n° 3, soulevée à l’encontre de M. X, au titre de l’exercice 2012

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la troisième chambre de la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X à raison d’une mauvaise imputation et du paiement de la part patronale des charges sociales, non prévu par une convention de mise à disposition ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

Attendu que selon le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses » ; que « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; que « la responsabilité personnelle et pécuniaire […] se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée […] » ;

Attendu qu’aux termes de l’article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé, les comptables publics sont seuls chargés « du paiement des dépenses soit sur ordres émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions et autres significations »  ;

Attendu qu’aux termes des articles 12 et 13 de ce même décret « les comptables sont tenus d’exercer […] en matière de dépenses, le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ; de la disponibilité des crédits ; de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet ; de la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après ; du caractère libératoire du règlement […] » ; que « en ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : la justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation ; l’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications. En outre, dans la mesure où les règles propres à chaque organisme public le prévoient, les comptables publics vérifient l’existence du visa des membres du corps du contrôle général économique et financier sur les engagements et les ordonnancements émis par les ordonnateurs principaux. […] » ;

En ce qui concerne l’imputation au compte n° 64

Sur les faits

Attendu qu’une dépense de 12 288,92 € en remboursement d’une mise en disposition a été imputée au compte n° 64 « rémunération principale  » alors que devait être retenu le sous-compte n° 6121, dédié au remboursement de la rémunération des personnels mis à disposition par une autre personne morale que l’État ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

Attendu qu’en réponse au réquisitoire, le comptable ministériel soutient que depuis la LOLF, «  le respect de la spécialité des crédits s’apprécie non plus au niveau des chapitres...mais au niveau des programmes »  ; qu’il invoque l’article 19-2°-b du décret du 7 novembre 2012 «  qui n’était pas applicable au moment du paiement incriminé mais qui peut servir à interpréter la portée qu’il convenait à donner aux dispositions du décret de 1962 devenues inopérantes en raison de l’abrogation de l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui en était le fondement juridique . » ;

Sur l’application au cas d’espèce

Attendu que l’imputation des dépenses relatives à la mise à disposition de personnel relève du compte n° 612 « personnel extérieur à l’administration » (titre 3) et non du compte n° 64 (titre 2) ; que cette lecture est confirmée par la circulaire n° 2167 du 5 août 2008 relative à la réforme du régime de la mise à disposition des fonctionnaires de l’État qui dispose que « les mises à disposition entrantes (agents originaires d’une personne morale autre que l’État mis à disposition auprès d’un ministère) ne sont pas comptabilisées dans le plafond d’emplois du ministère bénéficiaire. Le remboursement s’effectue sur le titre 3 du ministère bénéficiaire »  ;

Attendu que le décret du 29 décembre 1962 alors applicable dispose en son article 12-B que « les comptables sont tenus d’exercer le contrôle […] de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet » ;

Attendu, toutefois, que du fait de l’intervention de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er  août 2001, la notion de chapitre budgétaire a disparu pour être remplacée par celles de programme, action, sous action etc. ; qu’il peut être considéré que, s’agissant du budget de l’État, l’article 12 B est ainsi devenu inopérant ;

Attendu que compte tenu de ces éléments il n’y a pas lieu à charge pour cette partie de la présomption de charge n° 3 ;

En ce qui concerne le remboursement de la part patronale des charges sociales

Sur les faits

Attendu que le comptable a payé une somme de 5 118,28 € en remboursement des charges patronales au titre d’une convention de mise à disposition, en date du 29 septembre 2011 ; que l’article 6 de ladite convention précise que le ministère doit rembourser au centre national d’enseignement à distance (CNED) « le montant brut mensuel correspondant au traitement et indemnités prévus par les textes règlementaires »  ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable et l’ordonnateur

Attendu que le comptable considère que la rédaction de l’article 6 de la convention impose le remboursement au CNED des charges patronales ; que « le but des conventions de mise à disposition est de faire en sorte que l’organisme « donneur » ne supporte plus aucune charge au titre d’un agent qui n’est plus à son service ; que ce but ne serait pas atteint si les charges patronales n’étaient pas remboursées »  ; que c’est l’interprétation retenue par la loi du 11 janvier 1984 applicable aux fonctionnaires de l’État, qui précise en son article 43 que la « mise à disposition doit être assortie du remboursement par l’État des rémunérations, charges sociales, frais professionnels et avantages en nature »  ; qu’il n’y aurait pas de raison d’adopter un traitement différent pour les mises à disposition en provenance de l’État et pour celles dont il bénéficie ;

Attendu que le comptable ministériel ajoute que le terme « rémunération brute » peut aussi bien désigner la rémunération brute telle qu’elle figure sur le bulletin de salaire de l’agent que la rémunération incluant les cotisations employeur ; que la fiche financière jointe à la convention soumise au visa faisait apparaître le « coût total employeur » en se fondant logiquement sur les arguments précédents ;

Attendu que dans sa réponse, le secrétaire général du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche rappelle la nécessité pour le ministère de bénéficier de mises à disposition d’agents originaires d’opérateurs du ministère qui apportent des compétences scientifiques de haut niveau, la complexité inhérente à cette procédure et son encadrement insuffisant au niveau de l’administration centrale jusqu’à une période récente ; qu’il souligne l’effort de normalisation entrepris sous l’impulsion du CBCM ;

Attendu qu’il ajoute que la réglementation relative à la position de mise à disposition définit les modalités de remboursement des mises à disposition ; qu’en particulier, elle prévoit que l’organisme d’accueil rembourse à l’organisme d’origine, la rémunération de l’agent mis à disposition ainsi que les cotisations et contributions y afférentes ; que toutefois le II de l’article 42 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée prévoit qu’il est possible d’y déroger pour une durée maximale d’un an et dans la limite de 50 % de la dépense exposée ; que l’intention de l’ordonnateur n’était pas de déroger au droit commun ; que la rédaction résulte d’une maladresse, la pratique quasi constante du ministère consistant en un remboursement intégral des dépenses de personnel exposées par l’ordonnateur au titre de l’agent mis à disposition ;

Sur l’application au cas d’espèce

Attendu que l’article 6 de la convention de mise à disposition précise que le ministère rembourse au CNED « le montant brut mensuel, correspondant au traitement et indemnités prévus par les textes réglementaires »  ; que cette rédaction vise des rémunérations brutes, en s’appuyant sur des fiches financières explicites, rédigées par le comptables et validées par l’ordonnateur ; qu’elle est dès lors susceptible d’être comprise comme englobant la part patronale des charges sociales ;

Attendu qu’en fonction de cette analyse, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable en raison du remboursement à hauteur de 5 118,28 € des charges patronales attachées à la rémunération d’un agent du CNED mis à disposition du ministère ;

Attendu qu’il n’y a pas lieu à charge au titre de la présomption de charge n° 3 ;

Sur la présomption de charge n° 4, soulevée à l’encontre de M. X, au titre de l’exercice 2012

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la troisième chambre de la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X à raison de commandes effectuées hors marché ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

Attendu que selon le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses » ; que « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; que « la responsabilité personnelle et pécuniaire […] se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée […] » ;

Attendu qu’aux termes de l’article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé, les comptables publics sont seuls chargés « du paiement des dépenses soit sur ordres émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions et autres significations »  ;

Attendu qu’aux termes des articles 12 et 13 de ce même décret, « les comptables sont tenus d’exercer […] en matière de dépenses, le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ; de la disponibilité des crédits ; de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet ; de la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après ; du caractère libératoire du règlement […] » ; que « en ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : la justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation ; l’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications. En outre, dans la mesure où les règles propres à chaque organisme public le prévoient, les comptables publics vérifient l’existence du visa des membres du corps du contrôle général économique et financier sur les engagements et les ordonnancements émis par les ordonnateurs principaux. […] » ;

Sur les faits

Attendu que le comptable a payé une somme totale de 19 134,21 € TTC (15 998,50 € HT), qui comprenait : 1°/ 14 400 € HT pour le matériel nécessaire à l’organisation d’un buffet, sur la base de prix unitaires qui ne figureraient pas dans le bordereau des prix unitaires (BPU) du marché ; 2°/ 1 530,80 € HT pour les boissons servies lors d’un cocktail, correspondant à un écart de prix non justifié de 3,20 euros HT par bouteille ; 3°/ une somme non justifiée de 167,60 € HT ; 4°/ 67,70 € HT pour l’emploi d’un maître d’hôtel, correspondant à un écart de prix non justifié d’après le bordereau des prix unitaires du marché ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable et l’ordonnateur

Attendu qu’en réponse au réquisitoire, le comptable ministériel fait valoir que l’article 16.2 du cahier des clauses particulières (CCP) autorise la facturation de prestations non prévues au BPU dans la limite de 10 % du montant prévisionnel annuel (soit 20 000 € HT) ; qu’il ajoute que la prestation a été réalisée conformément au devis accepté par l’ordonnateur ;

Attendu qu’il joint une note datée du 16 juillet 2015 demandant au chef du service de l’action administrative et de la modernisation (SAAM) de se référer exclusivement au BPU ou de solliciter des avenants ;

Attendu que l’ordonnateur se réfère aussi à l’article 16.2 du CCP ; qu’il indique que les prestations se rattacheront au BPU à l’avenir ;

Sur l’application au cas d’espèce

Attendu que l’article 16.2 du CCP précise que « le bordereau des prix ne constitue pas une liste exhaustive des prestations et certaines prestations complémentaires peuvent être commandées au titulaire, dans la limite de 10 % du montant prévisionnel annuel HT du marché [20 000 € HT]. Elles font l’objet d’un devis détaillé (quantité et prix à l’unité) qui doit être préalablement accepté par le pouvoir adjudicateur ou son représentant »  ;

Attendu toutefois, que l’article 7.1 du même CCP précise que « conformément aux documents contractuels, notamment le BPU, le titulaire fournit une proposition. […] Les bons de commande sont établis et signés par le représentant du pouvoir adjudicateur ou son représentant dûment habilité sur la base des prix indiqués au bordereau des prix »  ;

Attendu qu’un devis distinct devait être demandé pour les prestations hors BPU ; qu’en l’espèce, les deux paiements n’ont fait l’objet chacun que d’une proposition comportant à la fois des prestations relevant du BPU et hors BPU ; que dans ces conditions, les deux types de prestations ne pouvaient être suivies annuellement au regard du seuil de 20 000 € HT ; que la note établie par le comptable ministériel et adressée à l’ordonnateur prévoit qu’à l’avenir les prestations se rattacheront au BPU ;

Attendu cependant que pour les paiements hors marché de prestations ne figurant pas au BPU, il peut être admis qu’ils entrent dans la catégorie l’article 16.2 du CCP ; qu’il s’agit de prestations complémentaires pouvant être commandées dans la limite de 10 % du montant prévisionnel annuel HT du marché ;

Attendu en revanche que ne peuvent être admis des paiements faisant apparaître une différence de prix entre les prestations figurant au BPU et celles facturées ; qu‘une telle différence concerne les boissons servies lors d’un cocktail pour un montant de 1 363,20 € HT (1 630,39 € TTC) ;

Attendu que le comptable aurait dû relever la contradiction entre les prix figurant au BPU et la facture  ; qu’e n ne procédant pas au contrôle de l’exactitude des calculs de liquidation, le comptable a manqué à ses obligations ;

Attendu qu’il appartenait au comptable, conformément à l’article 37 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, puis à l’article 38 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 de suspendre le paiement et d’en informer l’ordonnateur ;

Attendu que le comptable a manqué à ses obligations en n’effectuant pas les contrôles réglementaires auxquels ils étaient tenus ; qu’il a engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire au titre de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu qu’en l’absence des pièces justificatives et de vérification de l'exactitude des calculs de liquidation, le paiement au-delà des sommes contractuellement prévues a causé un préjudice financier à l’État, à concurrence du montant versé à tort au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Attendu qu’aux termes du même article, « lorsque le manquement du comptable […] a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […], le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’ainsi il y a lieu de constituer M. X débiteur de l’État de la somme de 1 630,39 € au titre de l’exercice 2012 ;

Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 5 juin 2015, date de réception du réquisitoire par M. X ;

Attendu qu’il n'a pas été allégué que ce paiement entrait dans une catégorie de dépenses faisant l'objet de règles de contrôle sélectif, au sens du IX de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 ;

Sur la présomption de charge n° 5, soulevée à l’encontre de M. X, au titre de l’exercice 2012

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la troisième chambre de la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X à raison de dépenses effectuées hors marché ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

Attendu que selon le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses » ; que « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; que « la responsabilité personnelle et pécuniaire […] se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée […] » ;

Attendu qu’aux termes de l’article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé, les comptables publics sont seuls chargés « du paiement des dépenses soit sur ordres émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions et autres significations » ;

Attendu qu’aux termes des articles 12 et 13 de ce même décret, « les comptables sont tenus d’exercer […] en matière de dépenses, le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ; de la disponibilité des crédits ; de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet ; de la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après ; du caractère libératoire du règlement […] » ; que « en ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : la justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation ; l’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications. En outre, dans la mesure où les règles propres à chaque organisme public le prévoient, les comptables publics vérifient l’existence du visa des membres du corps du contrôle général économique et financier sur les engagements et les ordonnancements émis par les ordonnateurs principaux. […] » ;

Attendu que le III de l’article 77 du code des marchés publics précise que « pour des besoins occasionnels de faible montant, le pouvoir adjudicateur peut s'adresser à un prestataire autre que le ou les titulaires du marché, pour autant que le montant cumulé de tels achats ne dépasse pas 1 % du montant total du marché, ni la somme de 10 000 Euros HT. Le recours à cette possibilité ne dispense pas le pouvoir adjudicateur de respecter son engagement de passer des commandes à hauteur du montant minimum du marché lorsque celui-ci est prévu »  ;

Sur les faits

Attendu que le comptable a payé, en 2012, hors marché, deux factures, d’un montant de 2 197,50 € et de 400,50 €, correspondant à l’organisation de deux réceptions, auprès de trois traiteurs ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable et l’ordonnateur

Attendu qu’en réponse au réquisitoire, le comptable ministériel et le secrétaire général du MENESR font valoir que ces paiements relèvent de l’article 77 III du code des marchés publics qui prévoit la possibilité de s’adresser à un prestataire autre que le titulaire des marchés pour des besoins occasionnels dans la limite de 1 % du montant total du marché et de 10 000 € HT (montant cumulé) ;

Attendu que le comptable ministériel ajoute que le marché de traiteur qui avait pour titulaire la société Potel et Chabot était en vigueur depuis le 6 janvier 2012 ; que ce ministère n’a pas eu recours à ce marché haut de gamme aux prix élevés ; que les marchés en cause n’étant assortis ni d’un minimum ni d’un maximum, la limite de 1 % ne pouvait pas s’appliquer ; qu’en revanche, les paiements cumulés en cause étaient bien inférieurs à 10 000 € ; qu’ainsi l’ordonnateur n’avait à fournir d’explication ni aux titulaires des marchés, ni au comptable sur les raisons qui le conduisaient à passer des commandes hors marché comme le précise la réponse du ministère de l’Économie à une question écrite, publiée au JO du 29 juillet 2014 ;

Attendu qu’il soutient que bien qu’il n’y soit pas obligé, l’ordonnateur a indiqué par courriel en 2015 n’avoir pas eu recours au marché en cours « Potel et Chabot » car il estimait les prestations trop coûteuses pour les manifestations engagées, témoignant ainsi d’un souci d’économies que le comptable ne peut qu’encourager ;

Attendu enfin qu’il précise que ces deux dépenses étaient inférieures au seuil de contrôle hiérarchisé de la dépense et n’avaient donc pas été vérifiées a priori par le comptable ;

Sur l’application au cas d’espèce

Attendu que l’article 77 III du code des marchés (CMP) autorise le pouvoir adjudicateur à commander pour des besoins « occasionnels de faible montant »  auprès d’un autre prestataire que le titulaire du marché si le montant cumulé de tels achats ne dépasse pas 1 % du montant total du marché, ni la somme de 10 000 € HT ; que les dépenses de cocktails en cause ont le même objet que le marché de traiteur, en cours au moment des paiements mais qui n’a pas fait l’objet de commandes ; que le montant total des deux paiements (2 082,94 € HT et 379,62 € HT) s’établit à 2 462,56 € HT ;

Attendu qu’en fonction de l’analyse qui précède, il n'y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable à raison de la présomption de charge n° 5 à l’encontre de M. X ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Présomption de charge n° 2

Article 1 .  ‑ M. X est constitué débiteur de l’État au titre de l’exercice 2012, pour la somme de 315 067,32 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 5 juin 2015, date de la réception du réquisitoire.

Présomption de charge n° 4

Article 2 .  - M. X est constitué débiteur de l’État au titre de l’exercice 2012, pour la somme de 1 630,39 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 5 juin 2015, date de la réception du réquisitoire.

Présomption de charge n° 1

Article 3 .  ‑ M. X devra s’acquitter d’une somme de 1 204 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Présomption de charge n° 3

Article 4 .  ‑ Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la présomption de charge n° 3 relative à l’exercice 2012.

Présomption de charge n° 5

Article 5 .  ‑ Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la présomption de charge n° 5 relative à l’exercice 2012.

Article 6 .  ‑ La décharge de M. X pour l’exercice 2012 ne pourra être donnée qu’après apurement des débets et de la somme à acquitter, fixés ci-dessus.

Fait et jugé par Mme Annie PODEUR, présidente de section, présidente de la formation ; M. Jean GAUTIER, Mme Sylvie VERGNET, M. Michel Clément , Mme RIOU-CANALS conseillers maîtres.

En présence de Mme Marie Noëlle TOTH, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.