COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire à fin d’instruction de charges n° 2016-75 RQ-DB du 10 novembre 2016 du Procureur général près la Cour des comptes, notifié le 28 décembre 2016 à M. X, agent comptable du centre pour les études en France (CEF) de Bogota, qui en a accusé réception le 10 janvier 2017, et au secrétaire général du ministère des affaires étrangères et du développement international, qui en accusé réception le 27 juin 2017, ainsi qu’au directeur de la direction spécialisée des finances publiques pour l’étranger pour information ;

Vu la réponse au réquisitoire formulée par M. X le 10 janvier 2017 ;

Vu les mémoires déposés par M. X après la clôture de l’instruction, les 11 avril, 19 et 22 septembre 2017 ;

Vu l’arrêté conservatoire de débet dit « décision provisoire de charges » en date du 27 avril 2015, transmis à la Cour le 13 janvier 2016, par lequel le directeur de la direction spécialisée des finances publiques pour l’étranger a mis en jeu la responsabilité de M. X, en sa qualité d’agent comptable du CEF de Bogota, au titre de l’exercice 2010 ;

Vu l’arrêté conservatoire de débet dit « décision provisoire de charges » en date du 29 avril 2015, transmis à la Cour le 13 janvier 2016, par lequel le directeur de la direction spécialisée des finances publiques pour l’étranger a mis en jeu la responsabilité de M. X, en sa qualité d’agent comptable du CEF de Bogota, au titre de l’exercice 2011 ;

Vu les deux bordereaux d’injonctions du 17 décembre 2014 du directeur de la direction spécialisée des finances publiques pour l’étranger, ensemble les pièces justificatives visées au réquisitoire du 10 novembre 2016 ;

Vu les comptes des exercices 2010 et 2011 rendus en qualité de comptable du Centre pour les études en France de Bogota par M. X ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu l’ensemble des pièces du dossier ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, en vigueur au moment des faits ;

Vu le décret n° 2008-228 du 5 mars 2008 relatif à la constatation et à l’apurement des débets des comptables publics et assimilés ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificatives pour 2011 ;

Vu les lois et règlements applicables aux établissements de diffusion culturelle à l’étranger dotés de l’autonomie financière, notamment le décret modifié n° 76-832 du 24 août 1976 relatif à l’organisation financière de certains établissements ou organismes de diffusion culturelle dépendant du ministère des affaires étrangères et du ministère de la coopération ;

Vu l’instruction M 9-7 sur l’organisation financière et comptable des établissements ou organismes de diffusion culturelle à l’étranger ;

Vu le rapport de M. Yves ROLLAND, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 623 du Procureur général du 18 septembre 2017 ;

Entendu, lors de l’audience publique de ce jour, M. Yves ROLLAND, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale en les conclusions du ministère public ; M. X étant présent ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillère maître, réviseur, en ses observations ;

Attendu que la responsabilité de M. X, agent comptable du centre pour les études en France (CEF) de Bogota, a été mise en jeu, pour un montant de 8 832 620 pesos colombiens au titre de l’exercice 2010, à raison du paiement d’un mandat n° 139 concernant des dépenses de personnel, et pour un montant de 103 880 809,03 pesos colombiens au titre de l’exercice 2011, à raison du paiement de diverses dépenses imputées sur des comptes de la classe 6 ;

Attendu que dans ses mémoires susvisés déposés après la clôture de l’instruction, M. X fait valoir que les faits remontent à plus de six ans, et qu’il a «  découvert le problème seulement en janvier 2017  » ; qu’il se dit «  profondément choqué et meurtri par cette procédure qui met en cause [son] intégrité, et qui ressemble parfois à une volonté de vouloir faire un exemple  » ; qu’il explique par ailleurs l’absence de pièces justificatives par les difficultés du poste liées au contexte local, notamment la circonstance que ses fonctions auprès du CEF de Bogota étaient exercées en adjonction de service de ses fonctions de directeur administratif et financier du lycée Pasteur de Bogota, l’éloignement des locaux respectifs des deux établissements et le manque de moyens financiers et humains ; qu’il soutient que les dépenses de l’exercice 2010, relatives à des salaires et charges, ont été payées après service fait, et n’ont dès lors pas causé de préjudice financier au CEF de Bogota ; que s’agissant des dépenses de l’exercice 2011, il soutient que certaines pièces sont signées du directeur de l’établissement, tout en soulignant les difficultés nées des fréquentes absences de l’ordonnateur, conseiller culturel et de coopération à l’ambassade ;

Attendu qu’à l’audience, M. X a reconnu les manquements, mais contesté l’existence d’un préjudice résultant, pour le CEF de Bogota, des paiements litigieux, compte tenu en particulier des difficultés d’exercice de ses missions dans le contexte local ;

Sur l’office du juge des comptes

Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 susvisée, «  Outre la responsabilité attachée à leur responsabilité d’agent public, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d’un comptable public (…), du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu’ils dirigent. Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par le fait du comptable public, l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme public ou d’un tiers ou a dû rétribuer un commis d’office pour produire les comptes.  » ; qu’en vertu de l’article 5 du décret du 24 août 1976 susvisé, la gestion financière et comptable des établissements ou organismes de diffusion culturelle dépendant du ministère des affaires étrangères est soumise aux dispositions de la première partie du décret du 29 décembre 1962 susvisé ; que l’article 12 de ce décret énonce que «  les comptables publics sont tenus d’exercer (…) en matière de dépenses, le contrôle de la validité de la créance  » ; qu’en vertu de l’article 13, ce contrôle porte notamment sur l’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications ; qu’aux termes de l’article 37 du même décret, «  lorsque, à l’occasion de l’exercice du contrôle prévu à l’article 12 (…), des irrégularités sont constatées, les comptables publics suspendent les paiements et en informent l’ordonnateur  » ;

Attendu qu’il appartient au juge des comptes de vérifier que le comptable public s’est livré aux différents contrôles qu’il doit réaliser, notamment pour assurer le paiement régulier des dépenses ; que dans l’exercice de cette fonction juridictionnelle, il doit s’abstenir de toute appréciation du comportement personnel du comptable intéressé et ne peut fonder ses décisions que sur les éléments matériels des comptes et les règles applicables ; qu’ainsi, alors même que M. X indique avoir été «  blessé  » de la mise en cause de sa responsabilité personnelle et pécuniaire, il résulte des dispositions susmentionnées qu’il n’appartient pas au juge des comptes, dans le cadre de l’examen des pièces jointes au compte, de prendre en considération de quelconques circonstances d’ordre personnel concernant le comptable ;

Au fond

Sur la présomption de charge portant sur l’exercice 2010

Attendu que l’arrêté conservatoire de débet fait grief à M. X d’avoir payé, le 31 décembre 2010, un mandat n° 139 de 8 832 620 pesos colombiens sur le bordereau de mandats n° 48, en l’absence de certification du service fait signée de l’ordonnateur ;

Attendu qu’en vertu des dispositions précitées de l’article 12 du décret susvisé du 29 décembre 1962, les comptables publics sont tenus d’exercer, en matière de dépenses, le contrôle de la validité de la créance, qui porte notamment sur la justification du service fait et la production des justifications ; qu’en l’espèce, la dépense est ainsi appuyée de justifications insuffisantes ;

Attendu que M. X ne conteste pas l’absence de signature de l’ordonnateur sur le mandat incriminé ni d’attestation du service fait ; qu’il n’apporte aucun élément à sa décharge, en particulier, s’agissant de salaires et de charges sociales, la copie des contrats de travail des personnels concernés ; qu’en l’absence de l’attestation de l’ordonnateur, le comptable n’était pas en mesure de vérifier la qualité de l’ordonnateur ni la validité de la créance ; que dès lors, en payant cette dépense, M. X a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des dispositions précitées du décret du 29 décembre 1962 ;

Attendu que lorsque le manquement est constitué par le paiement en l’absence de pièce justifiant l’engagement de l’organisme public par une personne habilitée, les créances sur l’établissement acquittées lors du paiement des mandats en cause ne sont pas certaines dans leur principe ; qu’il en résulte que leur paiement est indu et, comme tel, cause un préjudice financier à l’établissement ;

Attendu que si les arguments du comptable invoquant les difficultés particulières de la tenue du poste dans le contexte local peuvent être invoqués à l’appui d’une demande de remise gracieuse adressée au ministre chargé du budget sur le fondement des dispositions du deuxième alinéa du IX de la loi du 23 février 1963 susvisée, ils ne sont pas de nature à exonérer l’agent comptable de sa responsabilité ;

Attendu qu’aux termes du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante  » ; qu’ainsi, il y a lieu de constituer M. X débiteur du centre pour les études en France de Bogota de la somme de 8 832 620 pesos colombiens au titre de l’exercice 2010 ;

Sur la présomption de charge portant sur l’exercice 2011

Attendu que l’arrêté conservatoire de débet fait grief à M. X d’avoir payé, entre le 31 mars et le 31 août 2011, plusieurs mandats n° 23 à 27, n° 57 à 59, n° 67 à 70, n° 71 à 80 et n° 81 à 84, pour un montant global de 103 880 809,03 pesos colombiens, en l’absence de certification du service fait par l’ordonnateur ;

Attendu que M. X invoque, à sa décharge, la faible présence à l’ambassade au cours du premier semestre 2011 de la directrice du service de coopération et d’action culturelle, ordonnateur secondaire déléguée du CEF ;

Attendu que le Procureur général, dans ses conclusions, considère que, pour les mandats n° 59 du 30 juin 2011 d’un montant de 14 345 000 pesos colombiens, n° 68 du 31 juillet 2011 d’un montant de 2 041 598,73 pesos colombiens, n° 70 du 31 juillet 2011 d’un montant de 21 110 000 pesos colombiens, n° 79 du 31 août 2011 d’un montant de 921 938,25 pesos colombiens et n° 80 du 31 août 2011 d’un montant de 5 775 000 pesos colombiens, la présence de certificats administratifs signés de l’ordonnateur manifeste expressément la volonté de payer de la part de la personne en charge de certifier le service fait et d’ordonner le paiement ; que, si ces certificats ne peuvent se substituer à une certification du service fait et à un ordonnancement en bonne et due forme, leur présence pourrait néanmoins conduire à exclure le préjudice financier ;

Sur le manquement

Attendu qu’en vertu des dispositions précitées de l’article 12 du décret susvisé du 29 décembre 1962, les comptables publics sont tenus d’exercer, en matière de dépenses, le contrôle de la validité de la créance, qui porte notamment sur la justification du service fait et la production des justifications ;

Attendu qu’il ressort des pièces du dossier qu’aucun des mandats visés dans le réquisitoire n’est assorti d’une certification du service fait signée de l’ordonnateur ; qu’en l’absence de la directrice du service de coopération et d’action culturelle, le comptable aurait pu solliciter la signature de l’ambassadeur de France en Colombie, ordonnateur secondaire ; qu’à défaut de justification de service fait, M. X n’était pas en mesure de vérifier la qualité de l’ordonnateur ni la validité de la créance ; que dès lors, en payant ces dépenses, M. X a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des dispositions précitées du décret du 29 décembre 1962 ;

Sur le préjudice

S’agissant des mandats n° 24 et 25, 28 et 29, 59, 67 à 70, 75 et 79 à 84

Attendu, d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier que si chacun des mandats n° 59, 68, 70, 79 et 80 mentionnés par le Procureur général dans ses conclusions est accompagné d’un certificat administratif, celui-ci ne comporte aucune signature ni mention manuscrite ; que, dès lors, ces pièces justificatives ne peuvent être regardées comme attestant la volonté de payer de la part de l’ordonnateur ;

Attendu, d’autre part, que les mandats n° 24 et 25, n° 28 et 29, n° 67 et 69, n° 75 et n° 81 à 84 sont accompagnés, soit de certificats administratifs très succincts et non signés de l’ordonnateur, soit de factures ou de notes de taxis ou de restaurants non accompagnées d’un état liquidatif signé de l’ordonnateur ; que dès lors, ces pièces ne permettent pas d’attester de la réalité d’un engagement juridique de l’établissement ;

Attendu que lorsque le manquement est constitué par le paiement en l’absence de pièce justifiant l’engagement de l’organisme public par une personne habilitée, les créances sur l’établissement acquittées lors du paiement des mandats en cause ne sont pas certaines dans leur principe ; qu’il en résulte que le paiement des mandats susmentionnés n° 24 et 25, 28 et 29, 59, 67 à 70, 75 et 79 à 84 est indu et, comme tel, cause un préjudice financier à l’établissement  ;

Attendu qu’aux termes du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante  » ; qu’ainsi, il y a lieu de constituer M. X débiteur du centre pour les études en France de Bogota de la somme totale des mandats susmentionnés, soit 46 945 999,56 pesos colombiens au titre de l’exercice 2011 ;

Attendu que si les arguments du comptable invoquant les difficultés particulières de la tenue du poste dans le contexte local peuvent être invoqués à l’appui d’une demande de remise gracieuse adressée au ministre chargé du budget sur le fondement des dispositions du deuxième alinéa du IX de la loi du 23 février 1963 susvisée, ils ne sont pas de nature à exonérer l’agent comptable de sa responsabilité ;

S’agissant des mandats n° 23, 26 et 27, 57 et 58, 71 à 74 et 76 à 78

Attendu que, pour les mandats n° 23 du 31 mars 2011 d’un montant de 10 800 pesos colombiens, n° 26 du 31 mars 2011 d’un montant de 316 120 pesos colombiens, n° 27 du 31 mars 2011 d’un montant de 206 928,09 pesos colombiens, n° 57 du 30 juin 2011 d’un montant de 1 637 700 pesos colombiens, n° 58 du 30 juin 2011 d’un montant de 1 692 617,47 pesos colombiens, n° 71 du 31 août 2011 d’un montant de 5 169 000 pesos colombiens, n° 72 du 31 août 2011 d’un montant de 82 000 pesos colombiens, n° 73 du 31 août 2011 d’un montant de 2 780 000 pesos colombiens, n° 74 du 31 août 2011 d’un montant de 39 228 212 pesos colombiens, n° 76 du 31 août 2011 d’un montant de 4 631 431 pesos colombiens, n° 77 du 31 août 2011 d’un montant de 385 103 pesos colombiens et n° 78 du 31 août 2011 d’un montant de 794 898 pesos colombiens, la présence, soit de certificats administratifs signés de l’ordonnateur, soit d’une signature de ce dernier sur les factures jointes aux mandats, manifeste expressément la volonté de payer de la part de la personne en charge de certifier le service fait et d’ordonner le paiement ; que si ces certificats ne peuvent se substituer à une certification du service fait et à un ordonnancement en bonne et due forme, ils établissent néanmoins la volonté manifeste des parties de poursuivre leurs relations contractuelles ainsi que la réalité des prestations réalisées au profit du CEF de Bogota ; qu’ainsi, il y a lieu de considérer que, s’agissant de ces mandats, le manquement n’a pas causé de préjudice financier ;

Attendu qu’aux termes du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  lorsque le manquement du comptable (…) n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce  » ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable ;

Attendu que, eu égard aux circonstances de l’espèce, et notamment à la gravité et au caractère répétitif du manquement, il y a lieu d’arrêter cette somme à son montant maximal, d’un millième et demi du montant du cautionnement de M. X ;

Sur le point de départ des intérêts

Attendu qu’en application du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics  » ;

Attendu qu’au cas d’espèce, le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité de M. X a été la notification d’injonctions par le directeur de la direction spécialisée des finances publiques pour l’étranger par deux bordereaux d’injonctions signés le 14 décembre 2014 ; qu’aucune pièce du dossier ne permet de connaître leur date de réception, pas plus que celle des deux arrêtés conservatoires de débet ; que M. X n’a répondu ni aux bordereaux d’injonction ni aux arrêtés conservatoires de débet ; que la seule date certaine est celle du 10 janvier 2017, date à laquelle M. X a accusé réception du réquisitoire susvisé du Procureur général ; qu’il convient dès lors de retenir cette dernière date pour le décompte des intérêts légaux ;

Attendu qu’il ne ressort pas des pièces du dossier et qu’il n’est pas allégué que ces paiements entraient dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif, au sens du IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

Par ces motifs,

DÉcide :

Article 1 ^er - M. X est constitué débiteur du centre pour les études en France de Bogota, au titre de l’exercice 2010, de la somme de 8 832 620 pesos colombiens (soit 3 480,05 € au taux de chancellerie au 31 décembre 2010), augmentée des intérêts de droit à compter du 10 janvier 2017.

Article 2 - M. X est constitué débiteur du centre pour les études en France de Bogota, au titre de l’exercice 2011, de la somme de 46 945 999,56 pesos colombiens (soit 17 933,37 € au taux de chancellerie au 31 décembre 2011), augmentée des intérêts de droit à compter du 10 janvier 2017.

Article 3 – M. X devra s’acquitter d’une somme égale à un millième et demi du montant de son cautionnement prévu pour le poste comptable du CEF de Bogota au titre de la charge portant sur l’exercice 2011, soit 19 924,18 pesos colombiens (5,70 €).

Article 4 – M. X n’a pas appliqué de règles de contrôle sélectif des dépenses en 2010 ni en 2011.

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Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Jean-Philippe VACHIA, président ; Mme Anne FROMENT-MEURICE, présidente de chambre maintenue en activité, M. Olivier ORTIZ, conseiller maître, et Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillère maître.

En présence de Mme Marie-Noëlle TOTH, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.