COUR DES COMPTES — Chambres réunies

La Cour,

Vu la décision n° 387031 du 27 juillet 2016, par laquelle le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt de la Cour des comptes n° 71194 du 13 novembre 2014 qui, saisie en appel par la commune du CANNET, a annulé le jugement n° 2013-0009 du 26 septembre 2013 de la chambre régionale des comptes de Provence – Alpes – Côte d’Azur en tant qu’elle avait constitué Mme X , comptable de la commune, débitrice envers celle-ci d’une somme de 51 485,29 euros, au titre de la gestion de 2010, et a prononcé un nouveau débet de 3 247,07 euros à l’encontre de Mme X ;

Vu ledit jugement de la chambre régionale des comptes qui avait constitué en débet, d’une part, Mme X , comptable de la commune du Cannet, à concurrence de 51 485,29 euros, au titre de la gestion de 2010 et, d’autre part, M. Y, l’un de ses prédécesseurs, à concurrence de 4 317,60 euros, au titre de la gestion de 2007 ;

Vu les pièces de la procédure et notamment le réquisitoire n° 2014-25 du 4 mars 2014, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes l’a saisie du dossier complet de la requête en appel, élevée au nom de la commune du Cannet par sa représentante légale, Mme Z, maire de la commune, datée du 25 novembre 2013, enregistrée au greffe de la chambre régionale des comptes de Provence – Alpes – Côte d’Azur le 27 novembre 2013 ; ensemble les différents mémoires produits par Mme X et M. Y, respectivement les 9 et 26 décembre 2013, par le ministère public près la chambre régionale le 20 décembre 2013, ainsi que les mémoires en réplique produits par Mme X les 8 et 17 janvier 2014, et par Mme Z, maire de la commune du Cannet, le 9 janvier 2014 ;

Vu les courriers du 16 janvier 2017, adressés aux parties, Mme X, M. Y ainsi que la commune en la personne de sa représentante légale, les informant de l’ouverture de la nouvelle instance en appel, consécutive au renvoi de l’affaire devant la Cour des comptes par la décision du Conseil d’Etat susvisée, courriers dont ils ont accusé réception le 17 janvier 2017 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Vu l’arrêté du Premier président de la Cour des comptes n° 16-884 du 15 novembre 2016 déterminant, pour l’année judiciaire 2017, les attributions des chambres réunies, en formation restreinte, notamment afin de statuer sur les affaires renvoyées à la suite de la cassation d’un précédent arrêt ;

Vu l’arrêté du Premier président de la Cour des comptes n° 17-412 en date du 23 mai 2017, modifiant pour l’année judiciaire 2017 la composition des formations plénière et retreinte des chambres réunies ;

Vu la décision du Premier président du 11 janvier 2017 désignant M. Omar SENHAJI, conseiller maître, en qualité de rapporteur de la présente affaire ;

Vu les observations de l’avocat de la commune du CANNET du 16 février 2017 ;

Vu le rapport signé par M. Omar SENHAJI, conseiller maître ; ensemble la décision désignant M. Nicolas BRUNNER, conseiller maître, pour présenter à l’audience le rapport déposé au greffe de la Cour par M. Omar SENHAJI ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 694 du 10 octobre 2017 ;

Entendu, lors de l’audience publique de ce jour, M. Nicolas BRUNNER, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocat général, en les conclusions du ministère public, Me Agathe DELESCLUSE, conseil de la commune du Cannet, qui a eu la parole en dernier, les autres parties à l’instance n’étant ni présentes, ni représentées ;

Ayant délibéré hors la présence du rapporteur et du ministère public, après avoir entendu M. Gilles MILLER, conseiller maître, en ses observations ;

Sur la recevabilité  

Attendu que la requête de Mme Z, en tant que maire et représentante légale de la commune dont les comptes ont fait l’objet du jugement de la chambre régionale des comptes, satisfait aux exigences des dispositions des articles R. 242-20, R. 242-22 et R. 242-23 du code des juridictions financières ;

Attendu que M. Y et Mme X ont également écrit à la Cour aux fins de réformation du jugement de la chambre régionale pour le premier, de soutien à la requête de Mme Z pour la seconde ; que ces écrits étant intervenus postérieurement au délai de deux mois permettant d’interjeter appel, et  Mme X ayant par ailleurs précisé n’avoir pas eu l’intention par ses écrits d’interjeter elle-même appel mais uniquement d’appuyer celui formé par le maire du Cannet à l’encontre des dispositions du jugement entrepris relatives à la « charge n° 3 » ;

Attendu, en conséquence, qu’est recevable la requête déposée par Mme Z, maire de la commune du Cannet, qu’en revanche le recours composé du mémoire transmis, le 21 décembre 2013, par M. Y, à qui le jugement de la chambre régionale des comptes avait bien été notifié le 9 octobre 2013, est irrecevable ;

Sur les présomptions de charges soulevées à l’encontre de Mme X

Attendu que, par son réquisitoire du 22 janvier 2013, le ministère public près la chambre régionale des comptes de Provence – Alpes –Côte d’Azur soulevait une présomption de charge à l’encontre de Mme X du fait du paiement, d’une part, d’indemnités diverses et primes de rendement et, d’autre part, de primes de fin d’année, à différents collaborateurs de cabinet ; qu’il était fait grief à la comptable :

- d’avoir pris en charge les mandats sur le fondement de pièces justificatives contradictoires : les arrêtés de recrutement des agents ne prévoyant pas l’attribution des indemnités et primes figurant sur leurs bulletins de paye ;

- d’avoir pris en charge des indemnités et primes en contradiction avec le décret n° 1987-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales en ce que le détenteur de l’emploi fonctionnel le plus élevé servant de référence au calcul du plafond prévu par l’article 7 dudit décret ne percevait aucune des primes prises en charge et que la liquidation de primes à hauteur de 90 % maximum du montant de ses indemnités était dès lors rendu impossible ;

Sur le jugement entrepris et sur les moyens soulevés par la commune requérante

Attendu que le jugement entrepris a mis à la charge de Mme X une somme de 51 485,29 euros, susceptible d’être décomposée, d’une part, en un montant de 48 243,22 euros, correspondant au versement en 2010, au bénéfice de cinq collaborateurs de cabinet du maire du Cannet, de rémunérations accessoires au titre de l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS), de l’indemnité d’exercice de mission des préfectures (IEMP) ou de la prime de rendement et, d’autre part, d’une somme de 3 242,07 euros au cours de la même période, au bénéfice de trois d’entre eux, correspondant au paiement d'une prime de fin d’année ;

Attendu qu’il était reproché à Mme X, par les premiers juges, la prise en charge de ces dépenses sur le fondement de pièces justificatives contradictoires ou insuffisantes, au motif que les arrêtés individuels fixant la rémunération de chaque collaborateur de cabinet n’ouvrait pas droit aux éléments de rémunération figurant dans les bulletins de paye ; que la chambre régionale des comptes n’a, en revanche, pas retenu le second moyen tiré d’une méconnaissance des règles de liquidation et de plafonnement des rémunérations versées aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales fixées par le décret du 16 décembre 1987 ;

Attendu que, pour sa part, la requérante fait valoir deux moyens aux fins d’infirmation du jugement de la chambre régionale des comptes ;

Attendu qu’en premier lieu, la requérante fait valoir, notamment dans son mémoire complémentaire du 16 février 2017 reprenant son argumentaire initial, que les cinq arrêtés portant attribution d’un régime indemnitaire des collaborateurs de cabinet, précisant la nature et le montant des primes accessoires au traitement auxquelles ces agents pouvaient prétendre, avaient été produits en première instance et que ce serait à tort que la chambre régionale des comptes aurait fondé sa décision sur les « seuls arrêtés fixant la rémunération de chacun des collaborateurs de cabinet » indépendamment des « pièces justificatives de l’allocation d’un régime indemnitaire aux agents visés disposant d’un emploi fonctionnel » ;

Attendu que développé sous différents aspects ce moyen revient à attester la production, au moins au cours de l’une des deux instances, des arrêtés individuels fixant avec précision les régimes indemnitaires qui correspondent exactement aux montants figurant sur les bulletins de paye et aux versements effectivement pris en charge par Mme X en 2010, pour ce qui concerne l’octroi à différents agents d’une IFTS, d’une IEMP et d’une prime de rendement, pour un montant total de 48 243,22 euros ; 

Attendu qu’en second lieu, la requérante soutient, dans son mémoire complémentaire déjà cité, que dès lors que les indemnités versées aux agents sont justifiées par un arrêté municipal, leur paiement ne peut causer de préjudice financier au détriment des intérêts de la commune et qu’en outre « l’engagement de la responsabilité personnelle et pécuniaire d’un agent public ne peut pas résulter de l’établissement d’un préjudice in abstracto, systématique et automatique, sans qu’aucun élément concret n’intervienne dans la caractérisation de sa matérialité », selon les termes du mémoire à l’appui de sa requête en appel ;

 Attendu qu’elle admettait toutefois, toujours dans sa requête en appel, que le préjudice subi par la commune pourrait être limité, à la somme de 3 242,07 euros (et non 3 242,7 euros, selon les termes du recours), montant qualifié de « dérisoire » au regard du budget de fonctionnement de la commune, correspondant au versement à trois collaborateurs de cabinet d’une prime exceptionnelle de fin d’année, distincte par son fondement des autres indemnités versées ; qu’en  outre cette gratification forfaitaire, bien que contestée, constitue un « acte de reconnaissance de l’implication » des trois agents dont la matérialité de services qu’ils rendent n’est pas contestable ;

Attendu au surplus, sur la motivation du jugement, que la chambre régionale des comptes a relevé que le manquement du comptable, qu’elle avait retenu, avait fait supporter une charge patrimoniale indue à la commune, qu’ainsi elle a caractérisé de façon précise les conséquences de son manquement ;

Sur la discussion des moyens présentés par la requérante

Attendu, sur le premier moyen soulevé dans la requête en appel, que, dès lors que les arrêtés individuels, justifiant l’attribution, aux cinq agents affectés au cabinet du maire, d’indemnités (IFTS, IEMP et primes de rendement) à concurrence de 48 243,22 euros,  ont été produits au juge des comptes et indépendamment de la question de savoir s’ils l’avaient été en première instance, il conviendra de réformer sur ce point le jugement de la chambre régionale, dès lors que n’est pas établie, pour ces paiements, une insuffisance de pièces ou une contradiction entre elles ;

Attendu que les premiers juges n’ont pas contesté les modalités de liquidation de ces indemnités au regard de la réglementation encadrant la rémunération des collaborateurs de cabinet des autorités locales  et qu’au demeurant, sur ce point, il ressort des pièces au dossier qu'en retenant deux plafonds de référence, l’un applicable au traitement indiciaire et l’autre au régime indemnitaire, la commune a fait une interprétation des dispositions du décret à laquelle il n'appartenait pas à la comptable de s’opposer ;

Attendu ainsi que ce premier moyen de la requête doit être retenu en ce qu’il concerne les versements des indemnités visées dans les arrêtés individuels, relatifs à des rémunérations disposant d’un fondement réglementaire ;

Attendu au demeurant qu’il n’est pas établi que la comptable avait visé au moment des paiements ces cinq arrêtés, qui ne figuraient pas parmi les justifications produites à l’appui du compte du comptable ;

Attendu cependant, sur le second moyen développé  par la requérante, que le versement, au bénéfice de trois agents, d’une somme totalisant 3 242,07 euros, qui correspond à l’octroi d’une gratification de fin d’année spécifique ne se rattache pas au paiement d’une rémunération assise sur un fondement légal, réglementaire ou même contractuel ; qu’en outre, en l’absence d’un tel fondement, ni l’allégation du service fait, ni le rappel des mérites supposés desdits agents, ou encore l’appréciation de l'ordonnateur sur l’absence de préjudice financier que sa décision aurait ou n’aurait pas fait subir à la commune, ne sont de nature à exonérer le comptable de sa responsabilité ;

Attendu, au contraire, qu’en ouvrant sa caisse pour verser cette indemnité à trois agents en 2010, Mme X a non seulement commis un manquement, en s’abstenant de contrôler la validité de la créance, mais que le paiement de rémunérations indues a entraîné un préjudice financier à concurrence de la somme versée ;

Attendu que ce deuxième moyen doit en conséquence être rejeté ;

Sur la responsabilité de Mme X

Attendu qu’il convient en conséquence d’infirmer le jugement de la chambre régionale sur la « charge n°3 », en tant que Mme X aurait engagé sa responsabilité en versant diverses rémunérations à concurrence de 51 485,29 euros, sans pièces justificatives suffisantes ou au vu de pièces contradictoires ;

Qu’il y a lieu en conséquence de se prononcer par effet dévolutif de l’appel sur la responsabilité de Mme X à l’égard des deux charges suivantes ;

  Sur le paiement d’indemnités (IFTS, IEMP) et de primes de rendement à concurrence de 48243,22 euros

Attendu toutefois qu’il n’a pas été établi que Mme X avait produit, en déposant son compte, les arrêtés municipaux à l’appui desdits paiements dont elle avait à répondre ;  qu’au contraire, il ressort de l’instruction et des éléments apportés par la requérante dans ses différentes écritures, que des arrêtés nominatifs qui permettent de justifier la régularité du versement de l’IFTS, de l’IEMP  et de la prime de rendement ont été produits devant le juge des comptes postérieurement aux paiements de 2010 ; qu’ainsi Mme X a manqué formellement à son obligation de contrôle, au moment du paiement, de la validité de la créance qui inclut la reconnaissance de toutes les justifications requises par les nomenclatures ;

Attendu que la production d'une pièce justificative qui faisait défaut au moment du paiement ne peut exonérer le comptable de sa responsabilité mais qu’elle doit être prise en considération dans l’appréciation du préjudice financier qui résulte de ce manquement ;

Attendu qu’en l’espèce le manquement, qui s’apprécie au moment du paiement, n’a entraîné aucun préjudice financier au détriment de la commune ;

Attendu, en conséquence, qu’il y aura lieu, en l’absence de circonstances particulières, de mettre à la charge de Mme X une somme non rémissible fixée, conformément aux dispositions de l’article 1 ^er du décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 pris pour l’application des dispositions de l’article 60-VI modifié de la loi de finances du 23 février 1963, à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable à compter du 1 ^er janvier 2010 , soit à 223 euros ;

Sur le paiement de primes de fin d’année à concurrence de 3242,07 euros

Attendu, sur l’existence d’un manquement, qu’il ressort de l’instruction et des éléments apportés par la requérante, que si des arrêtés nominatifs fixant un régime indemnitaire ont été produits, ils ne permettent pas d’écarter le caractère indu du versement de primes de fin d’année, dont il n’est pas contesté qu’elles n’ont pas été instituées par un texte opposable au comptable public ;

Attendu qu’en exécution de son plan de contrôle, le comptable devait s’assurer de la régularité de ces dépenses ;

Attendu qu’ainsi Mme X a manqué à son obligation de contrôle de la validité de la créance qui inclut la reconnaissance de toutes les justifications requises par les nomenclatures ;

Attendu, sur l’existence d’un préjudice, que le versement d’une gratification de fin d’année, à trois collaborateurs du cabinet du maire, dépourvue de tout fondement réglementaire voire contractuel, constitue un paiement indu entraînant un préjudice financier au détriment de la commune à concurrence de la somme versée ; qu’il y aura lieu, en conséquence, de constituer Mme X débitrice de la commune à concurrence de la somme de 3 242,07 euros augmentée des intérêts calculés au taux légal décomptés à partir de la date de notification du réquisitoire à l’origine de l’instance initiale, soit à partir du 6 février 2013 ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er -  La requête de Mme Z est recevable.

Article 2 - La requête de M. Y est irrecevable.

Article 3 - Le jugement n° 2013-0009 du 26 septembre 2013 de la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte-D’azur est infirmé en ce qu’il a constitué Mme X débitrice de la commune du Cannet à concurrence de 51 485,29 euros.

Article 4-Au titre de l’exercice 2010, Mme X s’acquittera du paiement d’une somme non rémissible de 223 euros correspondant à un millième et demi du montant du cautionnement du poste comptable à la date des premiers paiements en cause.

Article 5 : Mme X est constituée débitrice envers la commune du Cannet, au titre de sa gestion de l’exercice 2010, de la somme de 3 242,07 euros, augmentée des intérêts de droit à compter du 6 février 2013.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Fait et jugé en la Cour des comptes, chambres réunies, formation restreinte. Présents : M. Jean GAUTIER, conseiller maître, doyen, présidant les chambres réunies MM. Vincent FELLER, Christophe ROSENAU, Gilles MILLER, Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS conseillers maîtres.

En présence de Mme Michelle OLLIER, greffière de séance. 

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.