COUR DES COMPTES — Première Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2017-15-RQ-DB en date du 30 mars 2017, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi ladite Cour de charges soulevées à l’encontre de MM. X, Y et Z, directeurs départementaux des finances publiques de la Vendée, au titre des exercices 2012 à 2014, ensemble la preuve de sa notification auxdits comptables respectivement le 29 avril 2017, le 2 mai 2017 et le 29 avril 2017, ainsi qu’au directeur général des finances publiques, le 2 mai 2017 ;

Vu les comptes rendus en qualité de directeur départemental des finances publiques de la Vendée pour les exercices 2012 à 2014 par M. X, au 5 septembre 2013, par M. Y, du 6 septembre 2013 au 19 janvier 2014, et par M. Z, du 20 janvier 2014 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes susvisés, ensemble les pièces recueillies au cours de l’instruction ;

Vu le code de commerce ;

Vu le code général des impôts, ensemble son annexe 3 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, ensemble le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances pour 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu les décisions fixant le cautionnement de M. X à 620 000  € puis à 647 000 € à compter du 1 ^er  janvier 2013 et de M. Z à 647 000 € ;

Vu le rapport n° R 2017-1327 à fin d’arrêt de M. Hervé Boullanger, conseiller référendaire, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 855 du Procureur général du 22 novembre 2017 ;

Vu le mémoire produit par la direction départementale des finances publiques de la Vendée, le 20 juin 2017 ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 24 novembre 2017, M. Hervé Boullanger, conseiller référendaire, en son rapport, M. Bertrand Diringer, avocat général, en les conclusions du ministère public, M. Z, en ses observations, ledit comptable, présent, ayant eu la parole en dernier, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Vincent Feller, conseiller maître, en ses observations ;

Sur la charge n° 1, soulevée à l’encontre de MM. X, Y et Z, au titre des exercices 2012 à 2014 :

Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a saisi la Cour des comptes au motif que la responsabilité personnelle et pécuniaire de MM. X, Y et Z pourrait être mise en jeu, sur les exercices 2012 à 2014, pour avoir procédé au paiement d’une part de la taxe sur les conventions d’assurance au bénéfice du département de la Vendée : à hauteur d’au moins 81 028 035,83 € au titre l’exercice 2012, et d’au moins 60 610 090,17 € au titre de l’exercice 2013, pour M. X ; à hauteur d’au moins 21 486 550 € au titre de l’exercice 2013, pour M. Y ; et à hauteur d’au moins 78 681 997,48 € au titre de l’exercice 2014 pour M. Z ; que ces paiements auraient été effectués en l’absence d’ordre de payer, et sans que les comptables vérifient si l’ensemble des pièces nécessaires aient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense ; que dès lors les comptables n’avaient pas pu exercer le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, ni le contrôle de la validité de la créance, lequel porte notamment sur l’exactitude des calculs de liquidation ;

Sur l’existence d’un manquement des comptables à leurs obligations

Sur le droit applicable

Attendu que les premier, deuxième et troisième alinéas du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, disposent que les comptables publics « sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public […], du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent », « Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » et que cette responsabilité « se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté […] » ;

Attendu qu’aux termes des articles 11 à 13 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, applicable jusqu’au 11 novembre 2012, et des articles 18 à 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, applicable ensuite, les comptables publics sont notamment chargés du paiement des dépenses et qu’à cet égard ils sont tenus d’exercer le contrôle de la qualité de l’ordonnateur et de la validité de la créance, lequel porte notamment sur le contrôle de l’exactitude de la liquidation ainsi que la production des pièces justificatives ;

Sur les faits

Attendu qu’au cours des exercices 2012 à 2014, les comptables de la direction départementale des finances publiques de la Vendée ont réglé au payeur du département de la Vendée la somme de 241 806 673,48 € au titre de la part de taxe sur les conventions d’assurance qui revenait au département de la Vendée ; que ces règlements ont pris la forme de paiements mensuels effectués par le comptable à réception d’éléments transmis par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) placé auprès des ministres chargés de l’économie et du budget ; que ces instructions prenaient la forme d’un message électronique et précisaient les écritures comptables ainsi que les montants à comptabiliser ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables

Attendu que les comptables soulignent, dans un premier temps, que cette procédure s’inscrit dans le cadre des articles 2 et 36 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), aux termes desquels les impositions de toute nature peuvent être affectées à une autre personne morale par une disposition de la loi de finances à raison des missions de service public confiées à ce tiers ; que dès lors, selon les comptables, ces flux régulièrement affectés ne constituent plus ni une recette, ni une dépense de l’État ; que ce fait est illustré par l’utilisation de comptes de la classe 4 pour lesdites opérations ;

Attendu que les comptables précisent également que les reversements aux collectivités peuvent prendre la forme soit d’un prélèvement sur recettes soit d’une dépense budgétaire par le versement d’une dotation ; que dans de telles circonstances, s’agissant d’une imposition affectée, l’intervention du préfet en tant qu’ordonnateur secondaire des dépenses de l’État n’est pas nécessaire ;

Attendu que les comptables se réfèrent ensuite à des instructions de la direction générale des finances publiques pour indiquer que le versement aux différents départements de la quote‑part de taxe sur les conventions d’assurances qui leur revient se fait sur instruction du CBCM placé auprès des ministres chargés de l’économie et du budget ; que cet agent de la direction générale des finances publiques est le seul à disposer d’une vision nationale permettant la répartition aux différentes collectivités ; qu’il adresse aux comptables principaux placés dans les services déconcentrés de la direction générale des finances publiques un courriel valant pièce justificative de l’écriture et du montant comptabilisé par la direction départementale des finances publiques ;

Attendu que les comptables soulignent en outre que, ne s’agissant pas de dépenses budgétaires, la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’État ne trouve pas à s’appliquer ;

Sur l’application au cas d’espèce

Attendu que la fiscalité transférée correspond aux produits des impôts attribués par l’État aux collectivités territoriales pour compenser des transferts de compétences ou des atténuations de recettes ; que ces transferts sont prévus, évalués ou autorisés chaque année dans la loi de finances et se matérialisent par un prélèvement sur les recettes de l’État, une dotation budgétaire ou une affectation de recettes au profit des collectivités territoriales ; que la taxe spéciale sur les conventions d’assurance relève de cette dernière catégorie ;

Attendu que ni le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique susvisé, ni le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique susvisé ne prévoient, de façon générale ou spécifique, les modalités d’exécution des versements de fiscalité transférée par affectation de recettes ; que dès lors, s’agissant de l’exercice par l’administration d’une compétence liée par les clés fixées en lois de finances, le comptable a pu, en l’espèce, valablement s’appuyer, pour effectuer les versements des parts de taxe spéciale sur les conventions d’assurance, sur des instructions spécifiques du ministre chargé des finances et du budget ;

Attendu que les dispositions spécifiques auxquelles il convenait de se référer, s’agissant de la taxe spéciale sur les conventions d’assurances, étaient celles décrites dans les instructions codificatrices de la direction générale de la comptabilité publique n° 06-028-P-R du 12 avril 2006 et l’annexe de l’instruction n° 06-059-M0-R3 du 13 décembre 2006, et non celles de l’instruction codificatrice n° 94-123 AR du 23 décembre 1994, dont l’objet est de préciser les modalités de versement des avances de fiscalité directe locale dans le cadre du compte d’avances créé à ce titre (programme 833), et qui ne concerne pas les versements aux départements de la taxe spéciale sur les conventions d’assurances ; que ces dispositions spécifiques donnaient instruction au comptable de procéder au versement au seul vu des indications données par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, sans prévoir ni ordre de payer ni autre pièce justificative à l’appui ; qu’il n’est pas allégué que ces dispositions auraient été méconnues par le comptable ;

Attendu qu’il résulte de ce qui précède que lesdites opérations ne sont pas entachées d’irrégularité du fait du comptable ; qu’il n’y a donc pas lieu à charge à l’encontre de MM. X, Y et Z ;

Sur la charge n° 2, soulevée à l’encontre de MM. X, Y et Z, au titre des exercices 2012 à 2014 :

Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a saisi la Cour des comptes au motif que la responsabilité personnelle et pécuniaire de MM. X, Y et Z pourrait être mise en jeu, sur les exercices 2012 à 2014, au motif qu’en admettant en non-valeur des créances dont le recouvrement avait été compromis du fait de l’insuffisance des diligences exercées par les comptables secondaires chargés de leur recouvrement, ils se seraient placés dans l’impossibilité de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire desdits comptables secondaires, y substituant ainsi leur propre responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Sur l’existence d’un manquement des comptables à leurs obligations

Sur le droit applicable

Attendu que le premier alinéa du I de l'article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 susvisée dispose que « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes [...] » ; et que leur responsabilité personnelle et pécuniaire « se trouve engagée dès lors […] qu’une recette n’a pas été recouvrée » ;

Attendu que l’article 430 de l’annexe 3 du code général des impôts susvisé, dans sa version alors en vigueur, prévoyait que « la responsabilité des comptables prévue à l’article 429 n’est pas mise en jeu par le comptable principal dont ils relèvent lorsque : 1° Les créances ont été admises en non-valeur […] » ;

Attendu que l’article L. 622-24 du code de commerce dispose qu’« à partir de la publication du jugement [de liquidation judiciaire], tous les créanciers dont la créance est née antérieurement au jugement d'ouverture, à l'exception des salariés, adressent la déclaration de leurs créances au mandataire judiciaire dans des délais fixés par décret en Conseil d'État » ; que ce délai est fixé par l’article R. 622-24 du même code à « deux mois à compter de la publication du jugement d’ouverture au bulletin officiel des annonces civiles et commerciales » (BODACC) ;

Sur les faits

Attendu que vingt-trois redevables reliquataires ont fait l’objet d’une procédure de liquidation judiciaire directe, sans sauvegarde ou redressement judiciaire au préalable, et qu’au double motif de la procédure de liquidation judiciaire directe et d’un montant de créance inférieur à 10 000 €, les comptables n’ont pas déclaré ces créances au passif de la procédure collective ; qu’ils ont utilisé ces circonstances de fait pour motiver une demande d’admission en non-valeur desdites créances ;

Attendu que le comptable supérieur a fait droit à chacune de ces demandes ;

Attendu que sont notamment concernées les créances détenues sur les redevables :

• A d’un montant de 3 331 €, dont la liquidation judiciaire a été prononcée le 4 avril 2013 et publiée au BODACC le 30 avril 2013, et pour laquelle le délai de production des créances expirait le 4 juin 2013, l’admission en non‑valeur ayant été acceptée par le directeur départemental le 17 juillet 2014 ;

• EURL DURET MPC d’un montant de 1 412 €, dont la liquidation judiciaire a été prononcée le 15 février 2012 et publiée au BODACC le 2 mars 2012, pour laquelle le délai de production des créances expirait le 2 mai 2012, l’admission en non‑valeur ayant été acceptée par le directeur départemental le 17 janvier 2014 ;

• B d’un montant de 7 053 €, dont la liquidation judiciaire a été prononcée le 19 septembre 2012 et publiée au BODACC le 5 octobre 2012, pour laquelle le délai de production des créances expirait le 5 décembre 2012, l’admission en non-valeur ayant été acceptée par le directeur départemental le 27 décembre 2013 ;

• SARL D ET A IMMOBILIER d’un montant de 3 469 €, dont la liquidation judiciaire a été prononcée le 15 mai 2013 et publiée au BODACC le 30 mai 2013, pour laquelle le délai de production des créances expirait le 30 juillet 2013, l’admission en non-valeur ayant été acceptée par le directeur départemental le 17 janvier 2014 ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

Attendu que le comptable a indiqué que le défaut de production des créances aux procédures collectives, de même que les décisions d’admission en non-valeur, avaient été effectués dans le respect des instructions reçues de la direction générale des finances publiques concernant la sélectivité de l’engagement des poursuites et notamment une lettre circulaire du 26 avril 2011 ;

Attendu par ailleurs que le comptable a apporté la preuve que dix-neuf dossiers ont été clôturés sans que l’intégralité des créanciers privilégiés aient pu être désintéressés ; que pour les dossiers des redevables B et SARL D ET A IMMOBILIER, des créanciers chirographaires ont été désintéressés pour un montant supérieur à la valeur de la créance du Trésor ; que pour le dossier du redevable EURL DURET MPC, un créancier chirographaire a été désintéressé à hauteur de 60,83 € et que la créance du Trésor s’élève à 3 331 € ; et que pour le dossier du redevable A, le mandataire a indiqué qu’il n’était pas encore en mesure d’exprimer utilement un pronostic quant au règlement total des créanciers privilégiés ;

Attendu enfin que les comptables ont fait valoir au cours des débats que par note aux procureurs financiers près les chambres régionales et territoriales des comptes du 5 novembre 2014, le Procureur général près la Cour des comptes aurait prôné une analyse qualitative d’ensemble des opérations en recettes des postes comptables en jugement au terme de laquelle s’il apparaîtrait que les diligences exercées par le comptable présente un caractère globalement satisfaisant, sa responsabilité pourra être mise en cause ponctuellement, en cas d’anomalie grave pour des créances d’un montant significatif pour laquelle l’inaction appellerait une sanction ; qu’au cas contraire, la même note invitait le ministère public à mettre en jeu la responsabilité des comptables plus largement tout en veillant à une approche sélective des restes à recouvrer, en se concentrant sur les situations les plus critiquables et sur les cas où l’inaction du comptable aurait causé un préjudice ;

Sur l’application au cas d’espèce

Sur le manquement des comptables secondaires

Attendu que les recommandations précitées du Procureur général près la Cour des comptes sont adressées aux membres du ministère public en vue d’orienter leur action, et n’ont ni pour objet ni pour effet de restreindre les pouvoirs que le juge des comptes tient de la loi pour rétablir l’ordre public financier lorsque celui-ci a été méconnu, dès lors que le juge a été saisi par le ministère public de charges pesant sur la gestion des comptables relevant de sa compétence ; que par suite, la note du 5 avril 2014 précitée ne saurait être invoquée utilement à décharge ;

Attendu que les instructions de la direction générale des finances publiques, notamment la lettre circulaire du 26 avril 2011 précitée, ne peuvent exonérer les comptables de leurs obligations de recouvrement des recettes prévues par les dispositions précitées de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ; que le défaut de production des créances du Trésor au passif de procédures collectives constitue donc un manquement des comptables secondaires, dès lors que les recettes n’ont pas été recouvrées ;

Sur l’abstention du comptable principal

Attendu qu’en application du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, la mise en jeu de la responsabilité d’un comptable par voie administrative est réservée aux cas dans lesquels le manquement du comptable a causé un préjudice financier ;

Attendu qu’en l’espèce la preuve de l’insolvabilité des redevables n’a pas été apportée pour les dossiers B, SARL D ET A IMMOBILIER et A pour l’intégralité du montant des sommes dues, et pour le dossier EURL DURET MPC à hauteur des dividendes qui ont pu être distribués à un créancier chirographaire, soit 60,83 € ; que les manquements des comptables secondaires sont donc réputés avoir causé préjudice à l’État à concurrence des créances non recouvrées ;

Attendu ainsi qu’en s’abstenant d’engager la responsabilité des comptables secondaires lorsque le manquement de ces derniers avait causé un préjudice financier, les directeurs départementaux successifs ont substitué leur responsabilité à celle desdits comptables secondaires défaillants ; qu’il y a lieu en l’espèce de fixer la date de cette substitution de responsabilité à la date à laquelle ils ont accepté les admissions en non-valeur ; qu’il convient, en conséquence d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Y au titre de l’année 2013 pour avoir admis en non-valeur un montant de 7 053 €, et au titre de l’année 2014 un montant de 3 529,83 € et d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de  M Z, au titre de l’exercice 2014 pour avoir admis en non-valeur un montant de 3 331 € ;

Attendu qu’il n’y a pas lieu à charge pour le surplus ; qu’il n’y a notamment pas lieu à charge à l’encontre de M. X au titre des années 2012 et 2013 ;

Sur les débets

Attendu, ainsi qu’il a été dit, que les manquements des comptables secondaires ont causé un préjudice financier à l’État ; que les comptables supérieurs ont substitué leur responsabilité à celle de leurs comptables secondaires ;

Attendu qu’aux termes du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […], le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

Attendu qu’il y a donc lieu de constituer M. Y débiteur de l’État pour la somme de 7 053 €, au titre de l’année 2013, et pour la somme de 3 529,83 €, au titre de l’année 2014, et M. Z, pour la somme de 3 331 €, au titre de l’exercice 2014, sommes augmentées des intérêts de droit pour compter de la date de notification du réquisitoire susvisé, à savoir du 2 mai 2017 en ce qui concerne M. Y, et du 29 avril 2017 en ce qui concerne M. Z ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

En ce qui concerne M. X

Charge n° 1, exercices 2012 et 2013

Article 1 ^er . – II n’y a pas lieu à charge à l’encontre de M. X .

Charge n° 2, exercices 2012 et 2013

Article 2. – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre de M. X.

En ce qui concerne M. Y

Charge n°1. Exercice 2013 et 2014

Article 3. –  Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre de M. Y.

Charge n° 2. Exercice 2013

Article 4. – M. Y est constitué débiteur de l’État de la somme de 7 053 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 2 mai 2017.

Charge n° 2. Exercice 2014

Article 5. – M. Y est constitué débiteur de l’État de la somme de 3 529,83 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 2 mai 2017.

Article 6. –  M. Y ne pourra être déchargé de sa gestion pendant les années 2013 et 2014 qu’après apurement des débets ci-dessus fixés.

En ce qui concerne M. Z

Charge n° 1. Exercice 2014

Article 7. – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre de M. Z.

Charge n° 2. Exercice 2014

Article 8. – M. Z est constitué débiteur de l’État de la somme de 3 331 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 29 avril 2017.

Article 9. – M. Z ne pourra être déchargé de sa gestion pendant l’année 2014 qu’après apurement du débet ci-dessus fixé.

Fait et jugé par M. Philippe GEOFFROY, président de section, présidant la séance ; MM. Daniel-Georges COURTOIS, Olivier MOUSSON, Vincent FELLER, Jean-Christophe CHOUVET, Guy FIALON et Alain LEVIONNOIS, conseillers maîtres.

En présence de Marie-Hélène PARIS-VARIN, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.