COUR DES COMPTES — Chambres réunies

La Cour,

Vu les comptes rendus en qualité d’agent comptable de l’Etablissement français du sang (EFS) par M. X, pour les exercices 2000 à 2006, et les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu l’arrêt n° 50416 du 3 décembre 2007 par lequel la Cour a prononcé une réserve sur les comptes 2000 à 2006 de l’EFS ;

Vu l’arrêt provisoire n° 59918 du 15 novembre 2010 par lequel la Cour a prononcé une injonction à l’encontre de M. X ;

Vu la décision n° 376384 du 24 février 2017 par laquelle le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt de la Cour n° 68526 du 16 janvier 2014 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu le code de la santé publique, notamment ses articles L. 1222-1 à
L. 1222-6 et R.1222-11 à R.1222-16 ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes, notamment son article 34 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors en vigueur ;

Vu le décret n° 64-685 du 2 juillet 1964 relatif à la constitution et à la libération du cautionnement exigé des comptables publics ;

Vu l’instruction codificatrice M9-1 du 22 juin 1991 relative à la réglementation financière et comptable des établissements publics nationaux à caractère administratif dans ses versions en vigueur pendant les exercices visés, soit successivement l’instruction n° 98-075 du 22 juin 1998 puis l’instruction n° 02-037 du 30 avril 2002 ;

Vu l'arrêté du Premier président n° 17-412 en date du 23 mai 2017 modifiant pour l'année judiciaire 2017 les formations plénière et restreinte des chambres réunies ;

Vu le rapport n° R 2017-1128 de M. Jean-Christophe CHOUVET, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 894 du Procureur général du 28 novembre 2017 ;

Vu les pièces du dossier et notamment les réponses apportées le 5 juillet 2017 par M. X au questionnaire du rapporteur et les observations présentées en faveur de M. X par son conseil, respectivement le 1 ^er juin 2017 et le 4 octobre 2017 ; 

Entendu lors de l’audience publique du 6 décembre 2017,
M.  Jean-Christophe CHOUVET, conseiller maître, en son rapport, M.  Bertrand DIRINGER, avocat général, en les conclusions du ministère public, M. X, assisté de Me Louis BORE, étant présent et ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Philippe GEOFFROY, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la procédure

Attendu que, du fait de l’annulation par le Conseil d’Etat de l’arrêt n° 68526 de la Cour des comptes, cette dernière est saisie de l’affaire dans l’état où elle se trouvait après la notification de l’arrêt n° 59918 du 15 novembre 2010 ; que le jugement de cette affaire relève des chambres réunies statuant en formation restreinte, en application de l’article R. 112-43 du code des juridictions financières ;

Attendu qu’aux termes de l’article 34 de la loi du 28 octobre 2008 susvisée les dispositions de celle-ci « ne s’appliquent pas aux suites à donner aux procédures en cours ayant donné lieu à des décisions juridictionnelles prises à titre provisoire et notifiées avant le 1 ^er  janvier 2009 » ; que tel est le cas en l’espèce ; que par suite le jugement des comptes 2000 à 2004 de l’EFS doit se poursuivre selon la procédure en vigueur avant le 1 ^er  janvier 2009 ;

Sur le droit applicable

Attendu qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 111-1 du code des juridictions financières : " La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics, sous réserve de la compétence que les dispositions du présent code attribuent, en premier ressort, aux chambres régionales et territoriales des comptes " ; qu'en vertu des dispositions du III de l'article 60 de la loi de finances du 23 février 1963, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics " s'étend aux opérations des comptables publics placés sous leur autorité et à celles des régisseurs et, dans la limite des contrôles qu'ils sont tenus d'exercer, aux opérations des comptables publics et des correspondants centralisés dans leur comptabilité (...) " ;

Attendu qu'aux termes de l'article 14 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors applicable, repris à l'article 15 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Les comptables publics sont principaux ou secondaires. Les comptables principaux sont ceux qui rendent directement leurs comptes au juge des comptes. / Les comptables secondaires sont ceux dont les opérations sont centralisées par un comptable principal. (...) " ; qu'aux termes de l'article 15 du décret du 29 décembre 1962, repris à l'article 14 du décret du 7 novembre 2012 : " Les comptables publics assument la direction des postes comptables. / L'organisation de ces postes est déterminée selon les règles propres à chaque catégorie d'organisme public. / Tout poste comptable est confié à un seul comptable public " ; qu'aux termes de l'article 17 du décret du 29 décembre 1962, repris à l'article 14 du décret du 7 novembre 2012 : " Les comptables publics sont, avant d'être installés dans leur poste comptable, astreints à la constitution de garanties et à la prestation d'un serment. / Ils sont accrédités auprès des ordonnateurs et, le cas échéant, des autres comptables publics avec lesquels ils sont en relations. / Ils doivent rendre des comptes au moins une fois l'an " ;

Attendu qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées qu'il appartient au juge des comptes de juger les comptes des comptables publics ; que tout comptable public assumant la direction d'un poste comptable, qu'il soit principal ou secondaire, est responsable des opérations qu'il accomplit ainsi, le cas échéant, que de celles accomplies, sous son autorité, par d'autres comptables publics ou des régisseurs ; que, s'agissant des opérations des comptables publics secondaires, c'est-à-dire de ceux dont la comptabilité est centralisée dans les comptes d'un comptable public principal, la responsabilité du comptable public principal ne peut être engagée que dans la limite des contrôles qu'il est tenu d'exercer, en vertu des textes qui définissent l'organisation des postes comptables concernés ;

Attendu qu'ainsi, il appartient au juge des comptes d'examiner si la responsabilité du comptable principal doit être mise en jeu, soit au titre des opérations du poste comptable qu'il dirige, de celles des comptables publics qui sont placés sous son autorité ou de celles des régisseurs, soit au titre des opérations des comptables publics secondaires dont il centralise la comptabilité dans la mesure où celles-ci sont soumises à son contrôle ;

Sur les faits

Attendu que des détournements de fonds, dont le montant s'est élevé à
5 304 765,58 € pour la période postérieure à la prise de fonctions de M. X, ont été commis entre 1995 et 2004 par une salariée de l'établissement de transfusion sanguine de Bretagne Est ; que des arrêtés de débet pris par le ministre chargé de la santé ont été notifiés, les 18 et 19 janvier 2012, aux deux comptables publics secondaires qui se sont succédé à la direction du poste comptable de cet établissement local au cours de la période postérieure à la prise de fonctions de M. X, pour un montant total de 5 304 765,58 € ; que la compagnie d’assurances de l’EFS a indemnisé l’établissement à concurrence de 3 048 980 € au titre des fraudes commises ;

Attendu que, par l’arrêt provisoire du 15 novembre 2010 susvisé, il a été enjoint à M. X de produire à sa décharge toutes justifications utiles du manquant en deniers de 2 255 785,58 € ou, à défaut, la preuve du versement de cette somme dans la caisse de l’EFS ;

Sur l’application au cas d’espèce

Sur la nature des postes comptables secondaires

Attendu que l’établissement régional de l’EFS de Bretagne Est, dans lequel les détournements de fonds ont été commis, était doté d’un comptable secondaire nommé dans les conditions prévues par l’article R. 1222-12 du code de la santé publique ; que ces comptables régionaux, auxquels incombaient les obligations de contrôle prévues par l’article 60 de la loi du 23 février 1963 et le décret du 29 décembre 1962 susvisés, assuraient la direction de postes comptables  distincts de celui du comptable principal, nonobstant l’absence de personnalité juridique des établissements régionaux et l’unicité du compte financier de l’EFS ; qu’ainsi, quoique centralisées par le comptable principal, les opérations des comptables secondaires n’étaient pas assignées sur sa propre caisse ; que M. X ne peut donc en répondre à ce titre devant le juge des comptes ;

Sur le lien de subordination entre comptable principal et comptable secondaire

Attendu qu’il résulte expressément de la décision susvisée du Conseil d’Etat, revêtue de l’autorité de la chose jugée, que les comptables secondaires de l'EFS n'étaient pas en position de subordination vis-à-vis de M. X ; que ce dernier ne peut donc davantage répondre des opérations litigieuses au motif qu’elles auraient été effectuées sous son autorité ;

Sur les contrôles en l’absence de lien de subordination

Attendu que l’article 15 du décret du 2 juillet 1964 susvisé, qui confie au comptable principal la capacité de signer le certificat de libération de comptables secondaires, n’explicite pas les contrôles qui seraient à effectuer à cet effet ;

Attendu que l’instruction codificatrice M9-1 susvisée précise que « pour les opérations effectuées par les agents comptables secondaires et centralisées par l'agent comptable principal, ce dernier n'est responsable que de la concordance des écritures avec les données et les pièces justificatives qui lui ont été transmises par les agents comptables secondaires.  / Ce qui signifie d'une part, que la responsabilité de l'agent comptable secondaire peut tout à fait être mise en jeu pour les opérations incombant à sa gestion, d'autre part qu'il est fondamental d'organiser un système de relations entre agent comptable principal et agent comptable secondaire comportant un certain nombre de contrôles.  / Il est tout à fait souhaitable que ces relations soient fixées par voie d'instruction interne données par l'agent comptable principal. Les développements figurant au Tome 3 de la présente instruction devraient aider à la rédaction d'un tel document » ; que cette instruction se limite en pratique à confier aux comptables principaux des établissements publics administratifs le soin de définir dans une circulaire interne les circuits de liaison avec les comptables secondaires les mieux adaptés à chaque établissement, en vue notamment d’assurer, dans le cadre de la centralisation, la concordance des écritures avec les données et les justifications ; que cette concordance n’est pas ici en cause ; qu’en toute hypothèse cette instruction ne prévoit pas les cas où, comme en l’espèce, les comptables secondaires ne sont pas subordonnés au comptable centralisateur ;

Attendu qu’aucun autre texte de portée générale ne précise les contrôles qui seraient à effectuer par les comptables principaux des établissements publics administratifs sur les opérations mêmes des comptables secondaires, lorsque ceux-ci ne sont pas placés sous leur autorité ;

Attendu que ni le code de la santé publique, ni aucun règlement particulier ne décrit davantage les contrôles qui incomberaient spécifiquement en la matière au comptable principal de l’EFS ;

Attendu que si le président de l’établissement public a signé en 2000 et 2001 des notes relatives aux modalités de clôture des comptes, dont les agents comptables secondaires étaient destinataires, il n’était pas compétent pour réglementer les obligations du comptable principal ; qu’au surplus ces notes n’indiquaient pas davantage les contrôles à effectuer par ce dernier sur les opérations elles-mêmes ;

Attendu qu’à supposer que M. X ait manqué aux éléments de contrôle et d’audit qu’il avait mis en place, notamment en termes d’exhaustivité, ces lacunes ne sauraient venir à charge dans le cadre de la mise en jeu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire, en l’absence de disposition réglementaire prise à cet effet ; qu’il en va de même de la présence d’un logiciel qui aurait facilité de tels contrôles ;

Attendu qu’ainsi, en l’absence des dispositions réglementaires nécessaires, M. X ne peut davantage répondre devant le juge des comptes des opérations litigieuses à raison d’un défaut de leur contrôle ;

Sur la levée de l’injonction et la décharge

Attendu qu’ainsi, sans qu’il soit besoin d’examiner l’ensemble des moyens soulevés à décharge, il y a lieu de lever l’injonction prononcée par l’arrêt n° 59918 du 15 novembre 2010 susvisé et de dire n’y avoir lieu à charge à l’encontre de M. X pour les éléments au titre desquels ledit arrêt l’a mis en cause ;

Attendu qu’aucune autre charge ne subsiste au titre des exercices 2000 à 2004 ; qu’il y a donc lieu de décharger M. X de sa gestion au titre de ces exercices;

DÉCIDE :

Article 1 ^er . – L’injonction prononcée par l’arrêt n° 59918 du 15 novembre 2010 est levée.

Article 2. – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre de M. X à raison des éléments relevés dans l’arrêt n° 59918 du 15 novembre 2010.

Article 3. – M. X est déchargé de sa gestion pour les exercices 2000 à 2004.

Fait et jugé par M. Jean-Philippe VACHIA, président de chambre, présidant la formation, MM. Philippe GEOFFROY, Christophe ROSENAU, Gilles MILLER, Yves ROLLAND et Mme Dominique DUJOLS, conseillers maîtres.

En présence de Mme Michelle OLLIER, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.