COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 15 février 2016 au greffe de la chambre régionale des comptes de La Réunion, par laquelle M. X, comptable de fait des deniers de la commune de Saint-André attribués à l’Amicale du personnel communal de Saint-André, a élevé appel du jugement n° 2015-009 du 17 décembre 2015 par lequel ladite chambre régionale a arrêté la ligne de compte de la gestion de fait, l’a déclaré conjointement et solidairement débiteur avec Mme Y et M. Z de la somme de 133 225,43 € au titre de la période du 1 ^er janvier 2004 au 30 juin 2005, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 19 octobre 2010, l’a également déclaré solidairement débiteur avec Mme Y de la somme de 155 169,68 € au titre de la période du 1 ^er juillet 2005 au 31 juillet 2007, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 19 octobre 2010, le partage étant établi par parts viriles,  et l’a en outre condamné à une amende de 4 000 € en raison de son immixtion dans les fonctions de comptable public ;

Vu le mémoire complémentaire produit par l’appelant le 8 septembre 2016 ;

Vu la requête enregistrée le 17 février 2016 au greffe de la chambre régionale des comptes de La Réunion, par laquelle M. Z, comptable de fait des deniers de la commune de Saint-André attribués à l’Amicale du personnel communal de Saint-André, a élevé appel du jugement n° 2015-009 du 17 décembre 2015 par lequel ladite chambre régionale a arrêté la ligne de compte de la gestion de fait, l’a déclaré conjointement et solidairement débiteur avec Mme Y et M. X de la somme de 133 225,43 € au titre de la période du 1 ^er janvier 2004 au 30 juin 2005, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 19 octobre 2010, le partage étant établi par parts viriles, et l’a condamné à une amende de 1 000 € en raison de son immixtion dans les fonctions de comptable public ;

Vu le jugement n° 10-017 du 16 décembre 2010 déclarant Mme Y, Z et M. X conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de la commune de Saint-André attribués à l’Amicale du personnel communal de Saint-André et les invitant à lui produire un compte unique retraçant les opérations constitutives de la gestion de fait en dépenses et recettes, pour les exercices 2004 à 2007 inclus ;

Vu l’arrêt n° 62592 du 15 décembre 2011 de la Cour des comptes rejetant l’appel de MM. X et Z contre le jugement n° 10-017 du 16 décembre 2010 susvisé ;

Vu la décision n° 356725 du 25 juin 2014 du Conseil d’Etat rejetant le pourvoi de M. X contre l’arrêt de la Cour des comptes susvisé ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu l’article 1 ^er de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d’association et l’article 1134 du code civil ;

Vu l’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et l’article 88-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, créé par la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale ;

Vu l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, en vigueur au moment des faits ;

Vu le rapport de Mme Adeline BALDACCHINO, conseillère référendaire, chargée de l’instruction ;

Vu le mémoire déposé le 25 mai 2018 par Me Thomas LYON-CAEN pour
M. X ;

Vu les conclusions n° 336 du Procureur général du 25 mai 2018 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 28 juin 2018,
Mme Adeline BALDACCHINO, conseillère référendaire, en son rapport, M. Benoît GUERIN, avocat général, en les conclusions du ministère public ; M. X , appelant, assisté par Maître Thomas LYON-CAEN, présent à l’audience et ayant eu la parole en dernier ; M. Z, appelant, informé de l’audience, n’étant ni présent, ni représenté ;

Après avoir entendu en délibéré Mme Dominique DUJOLS, conseillère maître, réviseure, en ses observations ;

1. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes de La Réunion a fixé la ligne de compte de la gestion de fait de l’Amicale du personnel communal de Saint‑André pour les exercices 2004 à 2007 ;  que cette ligne de compte a été fixée en admettant l’ensemble des recettes qui figuraient au compte et l’ensemble des dépenses à l’exception, d’une part des « prélèvements Y et Z, des prêts de Mme Y », non reconnus d’utilité publique par la délibération du conseil municipal du 16 avril 2015, d’autre part  de dépenses dépourvues de  justificatifs, soit des dépenses « CAMIF » et « prêts, primes naissance, primes décès et aides », reconnues d’utilité publique par le conseil municipal mais écartées par la chambre régionale des comptes faute de justification suffisante ou d’adéquation avec l’objet de l’Amicale permettant de garantir leur régularité, soit un reliquat de 288 395,11 € dont les gestionnaires de fait précités ont été constitués débiteurs envers la commune ;

2. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes de La Réunion a déterminé des sphères de responsabilité ; qu’elle a distingué une première période courant du 1 ^er janvier 2004 au 30 juin 2005 pendant laquelle la responsabilité de Mme Y, présidente de l’association, de M. X, maire de la commune, et de M. Z, trésorier de l’association était engagée conjointement, et une seconde période, postérieure au 30 juin 2005, date à laquelle un dernier chèque a été cosigné par M. Z, qui concerne uniquement Mme Y et M. X ; que la chambre a dès lors, en fonction de la date des opérations irrégulières, réparti le débet résultant du reliquat de la gestion de fait entre ces deux sphères de responsabilité, soit une somme de 133 225,43 € pour la première période et de 155 169,68 € pour la seconde période ; que, pour chacune des deux sphères de responsabilité, elle a décidé que la charge du débet serait partagée par part virile entre les comptables de fait concernés ;

3. Attendu en outre que la chambre régionale des comptes de La Réunion a considéré qu’il serait fait une juste appréciation des circonstances dans lesquelles l’immixtion dans les fonctions de comptable public s’était produite en fixant l’amende prévue par le code des juridictions financières à 5 000 € pour Mme Y, 4 000 € pour M. X et 1 000 € pour M. Z ;

4. Attendu que M. X demande l’annulation du jugement pour non-respect de l’égalité des armes ; qu’il  conteste la fixation de la ligne de compte, le montant du débet et l’étendue de sa sphère de responsabilité ; qu’il demande une réduction, voire une suppression de l’amende au motif qu’il aurait fait l’objet de poursuites pénales au titre des faits d’immixtion dans les fonctions de comptable public ; qu’il demande enfin une condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 5 000 € au titre des frais de justice ;

5. Attendu que M. Z conteste le montant du débet et notamment le rejet des dépenses considérées comme « prélèvements », soutient leur caractère d’utilité publique et conteste le partage par parts viriles du débet, estimant que les débets doivent être individualisés lorsque les sommes manipulées par différentes personnes peuvent être déterminées avec certitude et qu’il aurait prouvé n’avoir plus eu part dans la gestion de l’association dès juillet 2004 ; qu’il affirme avoir remboursé le prêt dont il a bénéficié ;

6. Attendu que ces deux requêtes font appel d’un même jugement qui les concerne conjointement et solidairement ; qu’il y a donc lieu de les joindre pour en traiter par un seul et même appel ;

Sur la régularité

7. Attendu que M. X met en cause la régularité du jugement au regard de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en arguant de la difficulté d’accès à la jurisprudence des juridictions financières qui constituerait une atteinte à l’égalité des armes dans le débat contradictoire ;

8. Attendu qu’il reconnaît que la chambre a présenté des rapports documentés et précis, qu’il a pu disposer d’une copie de toutes les décisions de jurisprudence auxquelles il souhaitait avoir accès, mais qu’il demande un accès à l’ensemble de la jurisprudence « par mots clés » ;

9. Attendu qu’aux termes de sa décision du 25 juin 2014, le Conseil d’Etat, saisi de ce moyen invoqué par M. X dans son pourvoi en cassation contre l’arrêt de la Cour confirmant la gestion de fait, l’a rejeté en constatant la liberté totale d’accès à la jurisprudence et à la doctrine des juridictions financières ainsi que la faculté de demander tout éclairage nécessaire au cours de la procédure et pendant l’audience ; qu’il y a donc lieu de rejeter ce moyen ;

Sur le fond 

Concernant la fixation de la ligne de compte et l’allocation des dépenses

10. Attendu que M. X demande que les dépenses allouées soient fixées à 301 562,58 €, en estimant que la chambre aurait fait une appréciation erronée du droit en considérant que les dépenses non retenues étaient irrégulières ; attendu qu’il invoque les propositions, allant dans ce sens, du magistrat instructeur de première instance ; qu’il invoque également l’article 88-1 de la loi du 26 janvier 1984 permettant aux assemblées délibérantes de déterminer les modalités de mise en œuvre de leur action sociale et aux communes de confier la gestion des prestations sociales à des organismes sans but lucratif ; qu’il invoque enfin l’article 9 de la loi du 26 janvier 1984 qui mentionne l'action sociale dont peuvent bénéficier les fonctionnaires pour soutenir qu’en retenant dans le périmètre des dépenses qu'elle estimait d'utilité publique l'ensemble des prêts, primes de naissance, de décès et aides, la commune avait fait usage de la liberté que lui confère l'article 72 de la Constitution et librement décidé de confier la gestion de ces actions à l'Amicale ; qu’il argue du fait qu’en considérant que ces dépenses ne concourent pas à créer des "liens d'amitié", la chambre aurait eu une conception trop restrictive du droit ;

11. Attendu que les juges ne sont pas tenus par les propositions des rapporteurs ; que le juge des comptes peut, par exception, rejeter des dépenses qui ont été reconnues d'utilité publique mais qui, présentant un caractère personnel ou n’étant pas appuyées de justifications, auraient été jugées irrégulières en l’absence de gestion de fait ; que c’est donc à bon droit que la chambre a exclu de la ligne de compte, d’une part des opérations libellées "dépenses 2004 sans justificatifs" et "dépenses 2006 sans justificatifs", d’autre part une ligne "CAMIF" concernant des dépenses dont l’objet et le bénéficiaire ne pouvaient être identifiés ;

12. Attendu par ailleurs que des prêts, primes naissances, primes décès et aides, bien que reconnus d’utilité publique par la commune, ont été également exclus de la ligne de compte par le jugement, la chambre régionale des comptes ayant considéré qu’elles n’entraient pas dans l'objet de l'association ; que la chambre s’est fondée sur le principe de spécialité qui restreint la capacité juridique des associations aux actes et opérations qui entrent dans le cadre de leur objet statutaire et considéré qu’une collectivité ne saurait s’exonérer du respect des principes généraux du droit ; 

13. Mais attendu que par le jugement, devenu définitif, déclarant la gestion de fait, l’association a été déclarée transparente par rapport à la commune ; que ces dépenses relèvent de prestations d’action sociale au bénéfice des agents publics prévues par l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 et qu’elles entrent donc dans les compétences de la commune ; qu’elles ont été déclarées d’utilité publique par ladite commune ; qu’il y a donc lieu de considérer que ces dépenses auraient été régulières si elles avaient été prises en charge directement par la commune ; que dès lors la chambre a  commis une erreur de droit en excluant, comme n’entrant pas dans l’objet social de l’Amicale, certaines catégories de dépenses à hauteur de 167 567,02 €, pour fixer la ligne de compte et le manquant ; qu’il y a lieu d’infirmer le jugement sur ce point et, par l’effet dévolutif de l’appel, d’admettre lesdites dépenses ;

14. Attendu que M. Z conteste la notion de « prélèvements » effectués sur les deniers publics de l’Amicale en considérant que les dépenses identifiées comme telles, à hauteur de 7 000 €, dans le compte déposé par M. X, recouvrent en fait un prêt, une prime de décès et des aides exceptionnelles ; que M. Z soutient que la commune aurait retenu ces prélèvements comme étant d’utilité publique si elle avait disposé de leur détail ;

15. Mais attendu que M. Z  n’apporte aucun élément de fait ou de droit nouveau concernant l’absence de détail dont aurait disposé la commune, se référant seulement à la mission d’action sociale de l’Amicale ; que ces  dépenses n’entraient pas dans les dépenses obligatoires à la charge des collectivités territoriales, l’action sociale n’étant devenue une dépense obligatoire qu’à compter de l’entrée en vigueur de l’article 71 de la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale, alors qu’il s’agit en l’espèce de dépenses rattachées aux exercices 2005 et 2006 ; qu’en conséquence, dès lors que le conseil municipal a entendu exclure lesdits prélèvements et prêts, la chambre n’a pas commis d’erreur de droit en rejetant  lesdits prélèvements comme n’étant pas d’utilité publique ni assimilables à des dépenses obligatoires ;

Concernant le débet et les sphères de responsabilité

16. Attendu que M. X conteste le périmètre des opérations auxquelles s'applique le principe de solidarité des comptables de fait en raison de leur participation indifférenciée et déterminante aux opérations irrégulières, et de ce fait le partage par parts viriles, sur l'ensemble de la période concernée ; que M. X invoque un arrêt du Conseil d'Etat du 21 mars 2011 qui rappelle les conditions dans lesquelles le juge des comptes détermine "autant de lignes de compte qu'il y a de périmètres de solidarité", et ce dès le stade de la déclaration de gestion de fait ; qu’il considère qu’en retenant un principe de responsabilité indifférenciée, la chambre aurait méconnu les exigences attachées au procès équitable au regard de l'article 6 précité de la convention européenne des droits de l'homme ; qu’il demande à être exclu du périmètre de responsabilité relatif aux prélèvements de Mme Y ;

17. Attendu que, par jugement passé en force de chose jugée, la chambre régionale des comptes a, dans la présente affaire, déclaré une gestion de fait de deniers publics de la commune de Saint-André et dit les comptables de fait solidaires ; qu'il résulte de l'ensemble de l'instruction que si Mme Y a agi seule dans le cadre de ses "prélèvements"  à usage privé, M. X, en donnant régulièrement des instructions pour l'octroi d'aides ou de prêts, puis en renouvelant systématiquement les subventions annuelles à une association transparente, a créé les conditions qui ont permis le maniement irrégulier des fonds par Mme Y et s'en trouve dès lors solidairement responsable, dans la mesure où il a pris une part  déterminante aux opérations irrégulières qui n'auraient pas été possibles sans l'attribution répétée de telles subventions ;

18. Attendu toutefois que, si le lien de solidarité ainsi instauré entre les personnes déclarées comptables de fait ne peut plus être remis en cause à l'occasion du jugement du compte de cette gestion de fait, le périmètre exact des opérations comptables auxquelles s'applique cette solidarité peut  être discuté à ce stade ; qu'il appartient alors au juge des comptes de déterminer autant de lignes de compte qu'il y a de sphères de solidarité entre les personnes déclarées conjointement comptables de fait ;

19. Mais attendu que, quand bien même les prélèvements de Mme Y auraient pu être individualisés et faire l’objet d’une ligne de compte spécifique, cette sphère de solidarité aurait dû en toute hypothèse inclure Mme Y qui a manié les sommes en cause, mais aussi M. X qui, en décidant l’octroi de subventions, a créé les conditions qui ont rendu possibles ces prélèvements ;

20. Attendu que M. X a soutenu à l’audience qu’il n’avait été averti qu’en 2007 par le commissaire au compte de l’Amicale de ce que les comptes n’étaient plus déposés depuis 2004 et qu’en conséquence il ne devait pas être déclaré solidaire pour les années 2004 et 2005 ; qu’il résulte toutefois de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 susvisée qu’une association subventionnée à hauteur de plus de 23 000 € doit fournir chaque année à l’autorité qui a accordé la subvention son bilan et ses comptes, et que la non-transmission des comptes aurait dû alerter immédiatement le maire de la commune qui était ainsi à même de faire cesser les irrégularités ;  

21. Attendu que M. Z conteste également le partage par parts viriles du débet qui le constitue conjointement et solidairement débiteur envers la commune de Saint-André avec Mme Y et M. X pour la période du 1 ^er   janvier 2004 au 30 juin 2005 ; qu’il estime que les débets doivent être individualisés lorsque les sommes manipulées par différentes personnes peuvent être déterminées avec certitude et soutient qu’il aurait prouvé n'avoir plus eu part dans la gestion de l'association depuis juillet 2004 ;

22. Attendu cependant que la chambre motive sa décision d’inclure M. Z dans la sphère de responsabilité qui couvre les opérations irrégulières réalisées jusqu’au 30 juin 2005, en précisant que si M. Z, n'occupait plus les fonctions de trésorier de l'association à partir du 10 juillet 2004, il est néanmoins établi que des chèques ont été signés ou cosignés par lui postérieurement à cette date, et jusqu’au 30 juin 2005, et débités, et que même s'il s'agissait de chèques en blanc, ceux-ci engageaient la responsabilité de leur signataire ; que c’est donc à bon droit que la chambre a estimé que la responsabilité de M. Z dans les opérations irrégulières était engagée jusqu'au 30 juin 2005 ;

23. Attendu que M. Z affirme avoir complètement remboursé le prêt dont il a bénéficié en 2007, soit après la période pour laquelle il a été déclaré comptable de fait, et qu’il a apporté des éléments confirmant l’existence de prélèvements sur son salaire jusqu’au complet remboursement dudit prêt ; que les remboursements effectués par M. Z, Mme Y ou tout autre emprunteur et intervenus après la période de gestion de fait, s’imputeront, pour autant qu’ils soient versés dans la caisse de la commune, sur les débets des sphères de responsabilité concernées ;

Concernant l'amende

24. Attendu que M. X conteste l'amende de 4 000 € qui lui est infligée en raison de son immixtion dans les fonctions de comptable public ; qu’il considère en effet cette appréciation comme "contraire à celle du juge pénal" telle que cette appréciation figurerait dans son ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel du 8 décembre 2015 ; qu’aux termes de cette ordonnance du vice-président chargé de l’instruction de la Cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion, le requérant est renvoyé devant le tribunal correctionnel pour " violation de l'obligation de surveillance qui pèse sur la personne dépositaire de l'autorité publique, laquelle violation a indirectement facilité le ou les détournements par des tiers de fonds qui lui avaient été remis en raison de ses fonctions " (article 432-16 du code pénal), sans qu’il y ait lieu à poursuivre  sur un délit d'immixtion dans l’exercice d’une fonction publique qui ne serait pas valablement établi (article 433-12 du code pénal) ; qu’il invoque, dans le mémoire susvisé du 25 mai 2018, un arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme du 27 janvier 2012, « Stojkovic c/France et Belgique » qui affirmerait qu’une personne placée sous statut de témoin assisté faisait l’objet d’une accusation pénale ;

25. Attendu que l’article 60-XI (1er et 2ème alinéas) de la loi de finances susvisée du 23 février 1963  prévoit  la possibilité pour le juge financier de mettre en œuvre la procédure de gestion de fait «  nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives  » ; que l’alinéa 4 de ce même article  dispose que «  les comptables de fait pourront, dans le cas où ils n’ont pas fait l’objet de poursuites au titre du délit prévu et réprimé par l’article 433-12 du code pénal, être condamnés aux amendes prévues par la loi  » ; que l’article L. 131-11 du code des juridictions financières indique également que «  les comptables de fait peuvent, dans le cas où ils n'ont pas fait l'objet pour les mêmes opérations des poursuites prévues à l'article 433-12 du code pénal, être condamnés à l'amende par la Cour des comptes en raison de leur immixtion dans les fonctions de comptable public  » ;

26. Attendu que M. X a fait l’objet, dans le cadre d’une procédure pénale consécutive aux « prélèvements » opérées par Mme Y, d’un réquisitoire le visant nommément au titre du délit prévu et réprimé par l’article 433-12 du code pénal ; que l’ordonnance précitée du 8 décembre 2015 a explicitement écarté de l’objet du renvoi de M. X devant le tribunal correctionnel le délit d’immixtion dans l’exercice d’une fonction publique ; qu’il y a ainsi lieu de considérer qu’il a été poursuivi de ce chef, au sens de l’article 60-XI précité de la loi du 23 février 1963 ; qu’il y a donc lieu d’admettre le moyen et en conséquence d’infirmer l’article 6 du jugement attaqué ;   

Concernant les dépens

27. Attendu que M. X sollicite la condamnation de l'Etat à lui payer la somme de 5 000 € au titre des frais de justice qu'il a engagés ; qu’une telle demande est irrecevable devant le juge des comptes qui est incompétent pour prononcer de telles condamnations ;

Par ces motifs,

DÉCIDE  :

Article 1 : Le jugement susvisé du 17 décembre 2015 de la chambre régionale des comptes de La Réunion est infirmé en son article 1 ^er en ce qu’il a arrêté le montant des dépenses de la gestion de fait à 127 998,31 € et le reliquat imputable aux comptables de fait à 288 395,11 €.

Article 2 : La ligne de compte de la gestion de fait est arrêtée à 416 393,42 € en recettes et à 295 565,33 € en dépenses, soit un reliquat de 120 828,09 €.

Article 3 : Mme Y, M. Z et M. X sont solidairement débiteurs envers la commune de Saint-André de la somme de 47 295,21 € au titre de la période du 1 ^er janvier 2004 au 30 juin 2005, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 19 octobre 2010.

Article 4 : Mme Y et M. X sont solidairement débiteurs envers la commune de Saint-André de la somme de 73 532,88 € au titre de la période du 1 ^er  juillet 2005 au
31 décembre 2007, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 19 octobre 2010.

Article 5 : Le partage final des débets fixés aux articles 3 et 4 entre les comptables de fait se fera par parts viriles.

Article 6 : Le jugement susvisé du 17 décembre 2015 est infirmé en son article 6 en ce qu’il prononce une amende à l’encontre de M. X.

Article 7 : Il n’y a pas lieu à condamnation à amende pour immixtion dans les fonctions de comptable public à l’encontre de M. X.

Article 8 : Le surplus des requêtes est rejeté.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Yves ROLLAND, président de section, président de séance ; MM. Jean-Yves BERTUCCI, Denis BERTHOMIER, Olivier ORTIZ, conseillers maîtres, Mmes Dominique DUJOLS, Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillères maîtres, et M. Jean-Luc GIRARDI, conseiller maître.

En présence de Mme Marie-Hélène PARIS-VARIN, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.