COUR DES COMPTES — Première Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2017-44 RQ-DB du 31 octobre 2017, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi ladite Cour en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mmes X et Y, agents comptables de l’Union des groupements d’achats publics (UGAP) à raison d’opérations relatives aux exercices 2014 et 2015, ensemble la preuve de sa notification auxdites comptables, le 11 décembre 2017, ainsi qu’au président-directeur général de l’UGAP, le 7 décembre 2017 ;

Vu les comptes rendus en qualité d’agent comptable de l’UGAP pour les exercices 2014 et 2015, par Mme X, au 18 août 2014, et Mme Y, du 19 août 2014 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes susvisés, ensemble les pièces recueillies au cours de l’instruction ;

Vu les observations écrites présentées conjointement le 17 janvier 2018 par Mmes X et Y ;

Vu les observations écrites présentées le 17 janvier 2018 par le président-directeur général de l’UGAP ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 85-801 du 30 juillet 1985 relatif au statut et au fonctionnement de l’Union des groupements d’achats publics ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances pour 1963, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu l’arrêté du 8 juillet 1998 fixant les modalités spéciales d'exercice du contrôle économique et financier de l'Etat sur l'Union des groupements d'achats publics ;

Vu l’arrêté du ministre des finances et des comptes publics du 6 juin 2016 fixant la liste des dépenses des organismes publics nationaux dont le paiement peut intervenir avant service fait ;

Vu l’instruction n° 10-003-M9 du 29 janvier 2010 relative à la modernisation des procédures de dépenses ;

Vu la décision fixant le cautionnement de Mme X à 199 600 € ;

Vu la décision fixant le cautionnement de Mme Y à 235 000 € ;

Vu le rapport de M. Benjamin LANCAR, conseiller référendaire, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 383 du 11 juin 2018 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 20 juin 2018, M. Benjamin LANCAR en son rapport, M. Bertrand DIRINGER, avocat général, en les conclusions du ministère public, Mmes X et Y, comptables, étant présents et ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Guy FIALON, conseiller maître, en ses observations ;

Sur la charge n° 1 soulevée à l’encontre de Mme X sur l’exercice 2014

1. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X pourrait être mise en jeu, sur l’exercice 2014, au motif qu’une somme de 12 395,20 € aurait été payée dans des conditions irrégulières ; que l’irrégularité aurait consisté en ce que la dépense ne serait pas appuyée du visa préalable du contrôleur général économique et financier ; que, de la sorte, ladite comptable aurait méconnu ses obligations en matière de contrôle de la validité de la créance ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

2. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisé, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du paiement des dépenses et leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée ;

3. Attendu qu’aux termes des articles 17 et 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent et qu’ils sont seuls chargés de la prise en charge des ordres de payer qui leur sont remis par les ordonnateurs, du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions à paiement et autres significations  ;

4. Attendu qu’aux termes du 2° de l’article 19 du même décret, le comptable public est tenu d’exercer le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, de la disponibilité des crédits, de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet, de la validité de la créance et du caractère libératoire du règlement ;

5. Attendu qu’aux termes de l’article 20 du même décret, le contrôle de la validité de la créance porte notamment sur la justification du service fait, l’exactitude des calculs de liquidation, l’intervention préalable des contrôles règlementaires, la production des justifications, l’existence du visa des membres du corps du contrôle général économique et financier sur les engagements et les ordonnancements émis par les ordonnateurs principaux ;

6. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, lorsqu'à l'occasion de l'exercice des contrôles prévus au 2° de l'article 19 susmentionné le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l'ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l'ordonnateur ;

7. Attendu qu’aux termes de l’arrêté susvisé du 8 juillet 1998 modifié, les dépenses de fonctionnement de l’UGAP dont le montant est supérieur à 80 000 F (12 195,92 €) TTC sont soumises, avant leur engagement, au visa préalable du membre du corps du contrôle général économique et financier ;

Sur les faits

8. Attendu que, par mandat du 19 juin 2014, une somme de 12 395,20 € a été payée à un prestataire en règlement des frais d’un séminaire organisé du 2 au 4 avril 2014 ; qu’à l’appui du mandat ont été joints, entre autres justifications, la facture établie par le prestataire, le devis accepté de ladite société, le programme du séminaire, la liste des participants et le visa préalable du contrôleur général économique et financier sur les dépenses relatives aux séminaires prévus en 2014 ;

9. Attendu que le devis accepté, le programme du séminaire et la liste des participants donnaient au séminaire le nom de « mobilité », tandis que la note du 23 décembre 2013 relative aux séminaires de l’année 2014, jointe au visa préalable du contrôleur général, faisait état d’un séminaire dénommé « véhicules » et non « mobilité » ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

10. Attendu que, dans ses observations susvisées du 17 janvier 2018, réitérées lors de l’audience publique, Mme X a expliqué que les noms « mobilité » et « véhicules » n’étaient que des désignations différentes du même séminaire ; que, de ce fait, l’engagement de la dépense relative au séminaire dit Mobilité avait bien été soumise au visa préalable du contrôleur général économique et financier ;

11. Attendu que, dans ses observations susvisées du 17 janvier 2018, le président-directeur général de l’UGAP a confirmé les dires de Mme X en ce qui concerne les deux dénominations du même séminaire ;

12. Attendu que, dans un message électronique du 15 janvier 2018 adressé à l’agent comptable en fonctions et transmis par les agents comptables à l’appui de leurs observations susvisées communes, le contrôleur général économique et financier a explicitement admis que l’opération à laquelle il avait accordé son visa en décembre 2013 n’était pas différente de celle qui avait été réalisée en 2014 ;

Sur l’application au cas d’espèce

13. Attendu que les pièces de la dépense, les observations de l’ordonnateur et celles du contrôleur général économique et financier confirment que les dénominations « véhicules » et « mobilité » s’appliquaient indifféremment au séminaire ayant donné lieu à la dépense litigieuse ; que, de la sorte, celle-ci a bien été soumise, comme elle devait l’être, au visa préalable du contrôleur général économique et financier ; qu‘il n’y a donc pas lieu à charge ;

Sur la charge n° 2 soulevée à l’encontre de Mme Y sur l’exercice 2015

14. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme Y pourrait être mise en jeu, sur l’exercice 2015, au motif qu’une somme de 536 620,82 € aurait été payée dans des conditions irrégulières ; que les irrégularités auraient consisté, d’une part, en ce qu’aucune pénalité de retard n’aurait été appliquée, contrairement aux dispositions du marché applicable, d’autre part, en ce que les paiements auraient été faits avant que les prestations aient été exécutées, contrairement aux dispositions de l’article 33 du décret du 7 novembre 2012 susvisé ; que, de la sorte, ladite comptable aurait méconnu ses obligations en matière de contrôle de la validité de la créance ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

15. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisé, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du paiement des dépenses et leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée ;

16. Attendu qu’aux termes des articles 17 et 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent et qu’ils sont seuls chargés de la prise en charge des ordres de payer qui leur sont remis par les ordonnateurs, du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions à paiement et autres significations  ;

17. Attendu qu’aux termes du 2° de l’article 19 du même décret, le comptable public est tenu d’exercer le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, de la disponibilité des crédits, de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet, de la validité de la créance et du caractère libératoire du règlement ;

18. Attendu qu’aux termes de l’article 20 du même décret, le contrôle de la validité de la créance porte notamment sur la justification du service fait, l’exactitude des calculs de liquidation, l’intervention préalable des contrôles règlementaires, la production des justifications, l’existence du visa des membres du corps du contrôle général économique et financier sur les engagements et les ordonnancements émis par les ordonnateurs principaux ;

19. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, lorsqu'à l'occasion de l'exercice des contrôles prévus au 2° de l'article 19 susmentionné le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l'ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l'ordonnateur ;

20. Attendu qu’aux termes de l’article 33 du même décret, le paiement est l’acte par lequel une personne morale se libère de sa dette et, sous réserve des exceptions prévues par les lois et règlements, le paiement ne peut intervenir avant l’échéance de la dette ou l’exécution du service ;

Sur les faits

21. Attendu que par mandat du 28 avril 2015 une somme de 536 620,82 € a été payée à un prestataire en règlement de quinze factures établies le 4 mars 2015 en application d’un marché de services passé le 28 mars 2014 ;

22. Attendu que les factures précitées étaient chacune appuyées d’un bon de commande indiquant que, conformément au cahier des clauses particulières du marché, les prestations seraient fournies au plus tard le 1 ^er janvier 2015 et qu’à partir de cette date, des pénalités de retard seraient éventuellement appliquées ; qu’il était indiqué sur les mêmes factures que la période d’exécution des prestations allait du 1 ^er janvier au 31 décembre 2015 ;

23. Attendu que le marché concerné avait pour objet la fourniture de prestations de service de support d’un progiciel, c’est-à-dire la maintenance des diverses composantes du système d’information de l’UGAP ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

En ce qui concerne l’absence d’application de pénalités de retard

24. Attendu que, dans ses observations susvisées du 17 janvier 2018, Mme Y a fait valoir que la clause relative aux pénalités de retard figurait systématiquement sur les bons de commande, sans qu’elle soit applicable à tous les marchés ; que tel était le cas, en l’espèce, puisque les prestations de maintenance du progiciel concerné appelaient une exécution continue, sans interruption, eu égard à leur nature ;

25. Attendu que, dans ses observations susvisées du 17 janvier 2018, l’ordonnateur a appuyé les dires de Mme Y en ajoutant qu’il n’y avait pas eu d’interruption dans l’exécution des prestations de la société concernée, de telle sorte qu’il n’y avait pas eu lieu d’appliquer des pénalités au prestataire ;

En ce qui concerne les paiements avant service fait

26. Attendu que, dans ses observations susvisées du 17 janvier 2018, Mme Y a fait valoir que l’article 11 du cahier des clauses particulières du marché applicable stipulait que les prestations seraient facturées et réglées « annuellement, terme à échoir », à compter de la date de notification du marché ; que, de la sorte, les paiements devaient être faits sans attendre la fin de la période annuelle de réalisation des prestations ;

27. Attendu que, dans ses observations susvisées du 17 janvier 2018, l’ordonnateur a invoqué les dispositions du contrat pour justifier les modalités des paiements effectués ;

28. Attendu qu’à l’audience publique, Mme Y a fait valoir que l’instruction du  29 janvier 2010 susvisée, point 2.3, permettait de payer avant service fait les contrats de maintenance de matériel, et que l’arrêté du ministre des finances et des comptes publics du     6 juin 2016 susvisé a élargi cette faculté au paiement de tous les contrats de maintenance ;

Sur l’application au cas d’espèce

En ce qui concerne l’absence d’application de pénalités de retard

29. Attendu qu’eu égard à la nature des prestations, il y a lieu de considérer que la clause-type relative aux pénalités de retard figurant sur le bon de commande n’était manifestement pas applicable ; qu’il n’y a pas lieu à charge à ce titre ;

En ce qui concerne les paiements avant service fait

30. Attendu qu’aux termes de l’article 33 du décret du 7 novembre 2012 rappelées au point 19 ci-dessus, les exceptions à la règle selon laquelle le paiement ne peut intervenir avant l’échéance de la dette ou l’exécution du service ne peuvent résulter que d’une loi ou d’un règlement ;

31. Attendu, en premier lieu, que la responsabilité des comptables s’apprécie au moment des paiements ; que, dès lors, l’arrêté du ministre des finances et des comptes publics du 6 juin 2016 susvisé, publié à une date postérieure aux faits, ne saurait être utilement invoqué ;

32. Attendu , en second lieu, que les dépenses de maintenance de progiciels ne figuraient pas dans la liste des dépenses portée au point 2.3 de l’instruction du 29 janvier 2010, antérieure aux paiements ; qu’il y a donc lieu d’écarter cet argument à décharge, sans qu’il soit besoin en l’espèce de statuer sur la valeur réglementaire et l’opposabilité de cette instruction ;

33. Attendu, en troisième et dernier lieu, que les stipulations d’un contrat ne peuvent, sauf exception règlementairement prévue, déroger aux dispositions d’un règlement ; que, de ce fait, les dispositions de l’article 11 du cahier des clauses particulières du marché n’étaient pas applicables ; que, sans que les comptables aient le pouvoir de se faire juges de la légalité des actes administratifs à l’origine des créances, il leur appartient d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur ; qu’il revenait donc à la comptable de constater que les dispositions du cahier des clauses particulières du marché ne pouvaient prendre le pas sur le décret précité et la délier de ses obligation de contrôle ;

34. Attendu ainsi qu’en payant l’intégralité des prestations pour l’année 2015 à une date à laquelle elles n’étaient pas intégralement réalisées, Mme Y a manqué à ses obligations en matière de contrôle de la validité de la créance, ledit contrôle portant, entre autres, sur la justification du service fait ; qu’il y a lieu, en conséquence, d’engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire à raison des paiements irréguliers, au titre de l’exercice 2015 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier pour l’établissement

35. Attendu que les prestations prévues par le marché pour l’année 2015 ont été intégralement exécutées, ainsi qu’il résulte des observations susvisées de l’ordonnateur, selon lesquelles la maintenance du système d’information par le prestataire de service n’a subi aucune interruption pendant l’année 2015 ; que, de la sorte, le manquement de l’agent comptable à ses obligations n’a causé aucun préjudice financier à l’établissement ;

36. Attendu qu’aux termes du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi susvisée du 23 février 1963, lorsque le manquement du comptable aux obligations fixées par le I du même texte n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public dont il est le comptable, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce ; que le montant maximal de ladite somme a été fixé, par le décret du 10 décembre 2012 susvisé, à un millième et demi du montant du cautionnement du comptable ; que, le montant du cautionnement de Mme Y étant de 235 000 €, la somme non rémissible pouvant être mise à la charge de cette comptable ne peut pas dépasser 352,50 € ;

37. Attendu qu’il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en arrêtant à 200 € la somme à acquitter par Mme Y ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Charge n° 1. Exercice 2014.

Article 1 ^er . – Il n’y a pas lieu d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X à raison de la charge n° 1 soulevée dans le réquisitoire susvisé.

Charge n° 2. Exercice 2015.

Article 2. – Mme Y devra s’acquitter d’une somme de 200 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi n° 63-156 du 23 février 1963. Cette somme ne peut pas faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 de la loi précitée.

Article 3. – Mme Y ne pourra être déchargée de sa gestion pendant l’année 2015 qu’après apurement de la somme non rémissible ci-dessus fixée.

Fait et jugé par M. Philippe GEOFFROY, président de section, présidant la formation de délibéré, MM. Daniel-Georges COURTOIS, Bruno ORY-LAVOLLÉE, Vincent FELLER, Guy FIALON, Alain LEVIONNOIS, Mme Sophie THIBAULT et M. Christian CARCAGNO, conseillers maîtres.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.