COUR DES COMPTES — Troisième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire en date du 16 juin 2017, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la troisième chambre de la Cour des comptes de charges, en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X, agent comptable de l’université de Toulouse II, au titre d’opérations relatives aux exercices 2012 à 2014, notifié le 1 ^er septembre 2017 à la comptable concernée qui en a accusé réception le 4 septembre 2017 ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptable de l’université de Toulouse II, par Mme X, du 1 ^er janvier 2012 au 31 décembre 2014 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu les lois et règlements applicables aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique alors en vigueur et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifiée dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le rapport de M. Grégoire HERBIN, conseiller référendaire, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 454 du 2 juillet 2018 du Procureur général ;

Vu les observations écrites après clôture de l’instruction, produites par Mme X le 19 juin 2018, enregistrées au greffe de la Cour le 25 juin 2018 ainsi que les observations de Mme X, datées du 3 juillet 2018, enregistrées le 4 juillet, puis le mémoire produit, en son nom par son conseil, Me Anne GIOVANDO, le 6 juillet 2018, enregistré le même jour, les deux en réponse aux conclusions du ministère public ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 6 juillet 2018, M. HERBIN, conseiller référendaire, en son rapport, M. Benoît GUERIN, avocat général, en les conclusions du ministère public, et Me Anne GIOVANDO, représentant Mme X, agent comptable, ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Gilles MILLER, conseiller maître, en ses observations ;

Sur la réglementation relative au contrôle de la régularité de la dépense applicable aux deux charges soulevées par le ministère public ;

1. Attendu qu’aux termes des dispositions de l’article 60-I modifié de la loi de finances pour 1963 n° 63-156 du 23 février 1963, « la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable se trouve engagée dès lors […] qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

2. Attendu qu’aux termes des dispositions des articles 12-B et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, encore applicable en 2012, puis des dispositions des articles 19-2° et 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, qui lui a été substitué, les comptables doivent s’assurer du contrôle de la validité « de la créance » puis « de la dette », entendu comme le contrôle de l’intervention préalable des contrôles règlementaires, de la présence des justifications requises et de l’exactitude des calculs de liquidation ;

Sur la charge n° 1, soulevée à l’encontre de Mme X, au titre des exercices 2012 à 2014 ;

3. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X à raison du versement, entre 2012 et 2014, d’une indemnité de formation continue au directeur général des services de l’université et à elle-même, à hauteur de 15 608,00 euros au titre de l’exercice 2012, 17 385,03 euros au titre de l’exercice 2013 et 16 712,00 euros au titre de l’exercice 2014, dont la régularité serait contestable au regard du contrôle de la validité de la dépense du fait, notamment, de l’insuffisance des justifications ;

4. Attendu que Mme X ne conteste pas avoir procédé à ces paiements à son profit et à celui du directeur général des services ;

Sur la réglementation particulière applicable à ces paiements

5. Attendu que l’article 7 du décret n° 85-1118 du 18 octobre 1985, relatif aux activités de formation continue dans les établissements publics d’enseignement supérieur relevant du ministre de l’éducation nationale, désormais codifié à l’article D. 714-61 du code de l’éducation, dispose que les personnels qui, en dehors de leur activité principale, sont soit responsables de l'organisation des actions de formation continue, soit chargés de la gestion financière et comptable de ces actions, peuvent être rémunérés au moyen d'indemnités pour travaux supplémentaires établies annuellement et calculées en fonction du volume des activités de formation continue de l'établissement, selon des modalités arrêtées par le ministre chargé du budget et le ministre chargé de l'enseignement supérieur ;

Sur les éléments apportés à décharge par l’agent comptable

6. Attendu que Mme X fait valoir qu’en raison des difficultés du service de formation continue, les présidents successifs ont dès 2011 mandaté le directeur général des services et l’agent comptable pour en redresser la gestion, ce mandat ayant été formalisé par une lettre de mission et l’établissement de comptes financiers spécifiques, ce qui selon cette argumentation, attesterait que cette mission était accomplie en dehors de l’activité principale de ces deux agents ;

7. Attendu qu’elle fait également valoir qu’en tout état de cause, le comptable n’a pas le pouvoir de se faire juge de la légalité des actes administratifs à l’origine « de la créance » ou « de la dette », que, pour apprécier la validité de celle-ci, il doit exercer son contrôle sur la production des justifications et la qualité des pièces fournies à cette fin ; que si celles-ci sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée, le comptable peut procéder au paiement ;

8. Attendu qu’elle soutient que, pour procéder au paiement desdites indemnités, elle disposait bien de pièces suffisantes, à savoir, en l’absence d’une liste de pièces justificatives propre aux universités, celles prévues par l’arrêté du 29 juillet 1986 pris en application de l’article D. 714-61 précité, ainsi que par la nomenclature des dépenses de l’Etat, à savoir un état liquidatif relatif au volume d’activité des actions de formation continue et des décisions individuelles d’attribution ;

9. Attendu, en outre, que Mme X soutient qu’on lui opposerait une interprétation nouvelle des dispositions de l’article D. 714-61 du code de l’éducation et qu’elle en tient pour preuve, d’une part, le silence du juge des comptes sur la responsabilité des comptables en matière de versement à eux-mêmes ou au directeur des services de l’université de la prime de formation continue, jusqu’à des décisions intervenues en 2017, d’autre part, la fiche de poste présentée par l’administration du ministère des finances aux comptables candidats aux fonctions d’agents comptables des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui présentait cette rémunération comme un élément des rémunérations accessoires susceptibles d’être servies aux agents comptables ;

10. Attendu, enfin, que dans son mémoire parvenu le 6 juillet 2018, Mme X a fait valoir en substance, par l’intermédiaire de son conseil, que l’évocation par le Procureur général, dans ses conclusions et donc devant la Cour, des termes d’une correspondance administrative, intervenue entre le ministère public et le ministre chargé du budget, portant précisément sur les bénéficiaires de la prime prévue par l’article D. 714-61 du code de l’éducation, était de nature à porter atteinte à « l’égalité des armes » entre les différentes parties à l’instance ; que ledit mémoire du 6 juillet reprend en outre l’argumentation au fond de Mme X, mais en des termes renouvelés, insistant d’une part « sur la contradiction de motifs de la DGFIP », d’autre part sur la difficulté de trouver des critères permettant de distinguer « activité principale et activité accessoire », en matière de formation continue ;

Sur les éléments apportés en observations par l’ordonnateur

11. Attendu que le président de l’université a souligné, pour sa part, que la carence de la fonction de directeur du service de la formation continue de septembre 2011 à novembre 2013 et les difficultés financières avaient amené le directeur général des services et l’agent comptable à jouer un rôle de suppléance du directeur de la formation continue et du directeur des affaires financières en ce qui concerne les dossiers sensibles, missions qui ne sont pas prévues dans l’activité principale de ces derniers ; que le directeur général des services et l’agent comptable avaient été formellement missionnés par son prédécesseur, en fonction à l’époque des faits, sans cependant en apporter la preuve écrite ;

Sur les arguments de procédure développés par l’agent comptable

12. Attendu que l’échange intervenu entre le ministre chargé du budget et le Procureur général près la Cour des comptes à la suite d’une communication de ce dernier, en date du 10 mars 2016 ne concernait pas l’université de Toulouse II mais consistait en une demande d’éclaircissements sur la possibilité de verser ladite prime de formation continue aux agents comptables, ainsi qu’aux personnels de direction des universités, lorsqu’elles n’apparaissent pas intervenir, « en dehors de leur activité principale » ; que ces documents, qui n’étaient pas connus du magistrat-rapporteur chargé de l’instruction au moment du dépôt de son rapport, ont fait l’objet d’une demande expresse de versement au dossier, par une note en délibéré, lors de l’audience du 6 juillet 2018, par le conseil de Mme X ;

13. Attendu que la communication du Procureur général du 10 mars 2016 et la lettre en réponse du ministre du 18 août 2016 ont bien été versées au dossier le 9 juillet 2018 rétablissant ainsi, si besoin était, l’égalité d’information des parties et du juge lors de l’audience et jusqu’au délibéré ;

14. Attendu au demeurant que dans sa réponse, le ministre s’abstient de se prononcer sur la régularité de ces versements, en se bornant à faire référence à leur caractère inadapté, pour compléter le régime indemnitaire fonctionnel des agents comptables d’université, issus de la direction générale des finances publiques ; qu’en conséquence, la question du ministère public et la réponse ministérielle, demeurent étrangères aux propositions de Monsieur le rapporteur sur la responsabilité éventuelle de Mme X, et n’a donc pu porter atteinte à l’égalité d’information aux dépens de la défense dans la phase d’instruction ;

Sur l’existence d’un manquement

15. Attendu, sur le fond, qu’il appartient au juge des comptes, au vu du réquisitoire du Procureur général, d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il incombe aux comptables de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part complètes et précises, d’autre part cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans une nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; que si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité ; qu’enfin lorsque les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la créance, il appartient aux comptables de suspendre le paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur leur ait produit les justifications nécessaires ;

16. Attendu qu’en matière de contrôle des dépenses de rémunérations complémentaires versées à des agents publics, il est de jurisprudence constante qu’est engagée la responsabilité des comptables publics qui ouvrent leur caisse aux paiements d’indemnités accessoires versées à des agents qui, pour des raisons aisément connues des comptables, liées à leur situation ou à leur fonction, ne remplissent pas les conditions nécessaires pour y prétendre, nonobstant la production d’un état liquidatif ou d’une décision d’attribution ;

17. Attendu que, d’une manière générale et de par leurs fonctions mêmes, le directeur général des services et l’agent comptable d’un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel doivent être regardés comme respectivement chargés de la conduite de la politique et des actions de formation continue, pour le directeur, et de leur gestion financière et comptable, pour l’agent comptable, sans que ces fonctions puissent apparaître comme étrangères à leur activité principale et à ce titre, justifier un traitement particulier et une gratification complémentaire ;

18. Attendu, toutefois, qu’en l’espèce, Mme X a affirmé qu’elle avait bien été investie, ainsi que le directeur général des services de l’université, d’une mission particulière, l’amenant à suppléer temporairement la carence du directeur de la formation continue et à suivre plus étroitement l’activité de ce service, notamment par l’établissement d’un compte financier spécifique ;

19. Attendu cependant qu’invitée à produire la lettre de mission, dont elle se réclamait, ou tout autre document attestant de ses sujétions particulières et de celles imposées au directeur général des services, eu égard au fonctionnement du service de la formation continue, Mme X n’a pu produire que les documents signés par l’ancien président de l’université, les 6 septembre et 1 ^er octobre 2011, chargeant l’un des agents comptables, l’ayant précédée, ainsi qu’une autre collaboratrice d’une mission temporaire de remise en ordre du suivi budgétaire et comptable des actions de formation, laquelle n’a pas été renouvelée lorsque Mme X a pris ses fonctions ; qu’en outre, aucun document n’a jamais justifié le paiement d’une prime de formation continue au bénéfice du directeur général des services, qui donnerait corps à l’argument selon lequel il intervenait dans le domaine de la formation continue autrement et en sus de sa mission de direction des services de l’université ;

20. Attendu que, par conséquent, le directeur général des services et l’agent comptable de l’université ne faisaient pas partie, à la date des paiements, des agents qui pouvaient percevoir, durant les années 2012 à 2014, l’indemnité pour participation aux travaux de formation continue prévue à l’article D. 714-61 précité du code de l’éducation ;

21. Attendu en outre qu’en l’absence d’une nomenclature applicable aux dépenses de rémunérations des personnels de l’université, il appartenait à Mme X d’exiger, au besoin en se référant aux dispositions d’une ou plusieurs nomenclatures voisines, l’ensemble des justifications lui permettant d’exercer complètement toutes les diligences de contrôle auxquelles elle est tenue par la réglementation applicable ;

22. Attendu que, sans se faire juge de la légalité des actes qui lui étaient produits par l’ordonnateur, il appartenait bien à Mme X, agent comptable, après avoir apprécié le contenu des justifications produites et les avoir interprétées conformément à la réglementation à laquelle elles se référaient, de suspendre les paiements, en l’absence de justifications ou d’attestations suffisantes ;

23. Attendu, enfin, que les comptables ne peuvent se prévaloir de pratiques non conformes à la réglementation pour considérer qu’elles se substitueraient, par l’usage, aux devoirs de leur charge ;

24. Attendu, au surplus, que les arguments tenant aux modalités de fonctionnement de l’agence comptable, aux relations établies avec le service de la formation continue, de même que ceux tenant aux interprétations qu’aurait développées la direction générale des finances publiques, sur la possibilité de percevoir la prime de formation continue comme complément de rémunération des agents comptables d’université issus de cette administration ne sont pas recevables en droit et ne pourraient qu’être allégués à l’appui d’une éventuelle demande de remise gracieuse adressée au ministre chargé des comptes publics ;

25. Attendu qu’en procédant à ces paiements, Mme X a manqué à ses obligations de contrôle de la validité « de la dette », selon la terminologie explicitement en vigueur dans le décret du 7 novembre 2012, « de la créance » selon les termes qui prévalaient auparavant ; qu’en conséquence, elle a engagé sa responsabilité au titre de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 précitée ;

Sur le préjudice financier

26. Attendu que le manquement de la comptable, qui s’est traduit par le paiement d’une rémunération complémentaire dépourvue de fondement juridique, à deux agents auxquels elle n’était pas due, a causé un préjudice financier à l’université de Toulouse II, au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée ;

27. Attendu que n’est pas recevable l’argument selon lequel « le rétablissement de la situation du service de la formation » impliquait une dépense qui aurait pesé, en tout état de cause sur le budget de l’établissement, dès lors que les rémunérations servies, par Mme X, à elle-même ainsi qu’au directeur des services par elle-même ne répondent pas à un tel objet ; que n’est pas, non plus, recevable, l’argument selon lequel l’ordonnateur aurait manifesté « la volonté de régler ces prestations de formation continue », l’engagement d’une dépense irrégulière, cette volonté ne suffisant pas à justifier une dépense irrégulière ;

28. Attendu qu’aux termes de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée, « lorsque le manquement du comptable […] a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […], le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’ainsi, il y a lieu de constituer Mme X débitrice de l’Université de Toulouse II pour la somme de 15 608,00 euros au titre de l’exercice 2012, 17 385,03 euros au titre de l’exercice 2013 et 16 712,00 euros au titre de l’exercice 2014 ;

29. Attendu qu’aux termes du VIII du même article, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 4 septembre 2017, date de réception, par Mme X, du réquisitoire introductif de la présente instance ;

30. Attendu qu’aucune information n’a été communiquée qui permettrait d’établir l’existence éventuelle, pour la période considérée, d’un plan de contrôle sélectif de la dépense au sein de l’université de Toulouse II, circonstance qui fera obstacle à la possibilité de remettre l’intégralité dudit débet, aux termes de l’article 60-IX alinéa 2 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

Sur la charge n  2, soulevée à l’encontre de Mme X, au titre des exercices 2012 à 2014 ;

31. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X à raison du paiement, à hauteur de 840 euros, au titre de l’exercice 2014, au bénéfice de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), de taxes, prévues au premier alinéa de l’article L. 311-15 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, alors que l’établissement en aurait été exonéré ; que les paiements ainsi effectués seraient présomptifs d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X pour défaut de contrôle de la validité de la dépense ;

32. Attendu qu’en vertu de l’alinéa 6 de l’article L. 311-15 du code précité, l’exonération de la taxe dont doit s’acquitter auprès de l’OFII tout employeur procédant à l’embauche d’un étranger, et dont bénéficient les établissements d’enseignement supérieur, ne vaut que pour les ressortissants étrangers qui peuvent prétendre à la carte de séjour temporaire (CST) portant la mention « scientifique-chercheur », comme le prévoit l’article L. 313-8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; que pour pouvoir bénéficier d’une telle mention sur leur CST, les ressortissants étrangers doivent mener des travaux de recherche dans le cadre d’une « convention d’accueil » ;

33. Attendu que les pièces fournies par Mme X, et dont elle disposait au moment du paiement, permettent d’établir que les quatre ressortissants étrangers pour lesquels la taxe à l’embauche a été payée par l’université en 2014, n’étaient pas titulaires d’une carte de séjour temporaire portant la mention « scientifique » et avaient été recrutés en qualité de lecteurs de langue étrangère ; que par suite, la dépense était bien due et que c’est à bon droit que Mme X a donné suite aux avis de paiement émis par l’OFII ;

34. Attenduqu’en fonction de l’analyse qui précède, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable à raison de la présomption de charge n° 2 à l’encontre de Mme X au titre de sa gestion des comptes de l’exercice 2014 ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Au titre de l’exercice 2012 (charge n° 1)

Article 1 ^er - Mme X est constituée débitrice de l’université de Toulouse II au titre de l’exercice 2012, pour la somme de 15 608,00 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 4 septembre 2017.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2013 (charge n° 1)

Article 2 - Mme X est constituée débitrice de l’université de Toulouse II au titre de l’exercice 2013, pour la somme de 17 385,03 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 4 septembre 2017.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2014 (charge n° 1)

Article 3 - Mme X est constituée débitrice de l’université de Toulouse II au titre de l’exercice 2014, pour la somme de 16 712,00 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 4 septembre 2017.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2014 (charge n° 2)

Article 4 - Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de Mme X au titre de la charge n° 2.

Article 5 - La décharge de Mme X ne pourra être donnée qu’après apurement des débets fixés ci-dessus.

Fait et jugé par Mme Annie PODEUR, présidente de section, présidente de la formation ; MM. Gilles MILLER et Emmanuel GLIMET, Mmes Mireille RIOU-CANALS et Catherine PAILOT-BONNETAT, conseillers maîtres.

En présence de Mme Stéphanie MARION, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.