COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête, enregistrée le 22 décembre 2017 au greffe de la chambre territoriale des comptes de Polynésie française, par laquelle Mme X, comptable de la commune de Pirae, a élevé appel du jugement n° 2017-0004 du 25 octobre 2017 par lequel la juridiction l’a constituée débitrice envers cette collectivité pour défaut de diligences dans le recouvrement de 685 titres de recettes pris en charge en 2009 pour un montant de 14 427 745 francs CFP et pour paiement de 4 mandats sans pièces justificatives adéquates pour un montant de
10 020 584 F CFP sur les exercices 2011 et 2012 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et notamment le réquisitoire n° 2016-0001-PF du 17 février 2016 du procureur financier près la chambre territoriale des comptes de Polynésie française ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment les dispositions combinées des articles L. 1617-5 et L. 1874-1 relatives à la prescription quadriennale de l’action en recouvrement des comptables publics applicables en Polynésie française à compter du 1 ^er mars 2008 ;

Vu l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2001-1001 du 31 octobre 2001 portant établissement de la liste des pièces justificatives des paiements des communes et des établissements publics locaux de Polynésie française et notamment son annexe ;

Vu le rapport de M. Yves ROLLAND, conseiller maître, magistrat, chargé de l’instruction ;

Vu les observations du maire de Pirae, enregistrées au greffe le 28 avril 2018, après le dépôt du rapport d’instruction ;

Vu les observations complémentaires formulées par Mme X, enregistrées au greffe le 7 mai 2018 et le 15 mai 2018 ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 577 du 14 septembre 2018 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 20 septembre 2018, M. Yves ROLLAND, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, les parties, dûment informées, étant ni présentes ni représentées ;

Entendu, en délibéré, M. Olivier ORTIZ, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu qu’à titre préliminaire, Mme X fait valoir qu'elle a été affectée en Polynésie française au 1 ^er janvier 2011 pour une durée de 2 ans, renouvelée une fois compte tenu de ses états de service ; qu’en qualité de chef de poste à la trésorerie des îles du vent, des Australes et des archipels, issue de la fusion en 2003 de trois postes comptables, elle a eu la charge de 41 collectivités sur 48 que compte la Polynésie française et de 5 syndicats situés sur un territoire très étendu ;

2. Attendu, toutefois, que le juge des comptes fait reposer ses décisions uniquement sur l’examen matériel des comptes, ce qui exclut les circonstances effectives d’exercice des fonctions de comptable public autres que la force majeure ; que le moyen tel qu’il est invoqué est donc inopérant mais pourra, le cas échéant, être présenté par                                                     Mme X à l’appui d’une demande de remise gracieuse auprès du ministre chargé du budget ;

I. Sur l’absence de diligences dans le recouvrement de titres de recettes pris en charge en 2009 (charge n° 1)

3. Attendu que par le jugement entrepris, la chambre territoriale a constitué
Mme X débitrice de 14 427 745 francs CFP envers la commune de Pirae pour n’avoir pas apporté la preuve de diligences adéquates, complètes et rapides en vue du recouvrement de 685 titres pris en charge en 2009 et prescrits sous sa gestion ;

4. Attendu que l’appelante demande l’infirmation du jugement du 25 octobre 2017 en ce qu’il aurait, à tort, mis en jeu sa responsabilité personnelle et pécuniaire ; qu’elle invoque à l’appui de sa demande cinq moyens au fond ;

Sur la déduction des frais de poursuites

5. Attendu que l’appelante conteste l'intégration des frais de poursuites dans le débet mis à sa charge par les premiers juges, en s'appuyant sur le fait qu'en Polynésie française la procédure réglementaire n'a jamais été appliquée ; qu’elle fait valoir que ces frais sont rattachés aux titres de recettes sans qu'ils aient fait l'objet d'une écriture comptable de régularisation ; qu’elle estime qu’ils ne peuvent figurer dans un jugement concernant la commune de Pirae laquelle bénéficierait, si ces sommes lui étaient reversées, d'un enrichissement sans cause ; qu’en conséquence, elle demande à la Cour de déduire les frais de poursuites du débet ;

6. Attendu que si les montants de créances restant à recouvrer intègrent des frais de poursuites par nature dus à l’Etat, le défaut de recouvrement de la totalité des montants de créances est imputable à l’inaction du comptable qui doit en répondre dans le cadre de la mise en jeu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire ; que l’argument invoqué d'enrichissement sans cause de la commune est inopérant dans la mesure où  la collectivité devra reverser ultérieurement ces frais de poursuites à l'Etat ; que le moyen doit donc être écarté ;

Sur les obligations des comptables en matière de poursuite

7. Attendu que Mme X sollicite un non-lieu à charge au même titre que celui que la chambre territoriale a admis au profit de son prédécesseur ; qu’elle rappelle que la prescription trentenaire est devenue quadriennale en janvier 2008 soit trois ans avant le départ de son prédécesseur ; que celui-ci avait disposé d’un délai de six à deux ans pour recouvrer des créances prises en charge en 2005, 2006, 2007 et 2008 ; qu’elle indique que le magistrat instructeur de première instance avait proposé de ne pas mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire de son prédécesseur en raison de l'ancienneté des titres et des caractéristiques des débiteurs ; que les conclusions du ministère public proposaient de ne pas retenir la responsabilité personnelle et pécuniaire de l’intéressé au motif qu'il ne pouvait anticiper le passage de la prescription trentenaire à la prescription quadriennale et n'a donc pu effectuer de réserves au moment de sa prise de fonctions ; qu’elle indique que, pour toutes les affaires qui la concernent, la chambre territoriale a estimé que les réserves qu'elle avait formulées étaient inopérantes au motif que le délai entre la prise de fonctions et la fin de la prescription étaient suffisant pour recouvrer les créances des différentes communes jugées ; qu’elle s'étonne donc que la chambre territoriale ait jugé que les réserves de son prédécesseur aient été jugées opérantes ; qu’elle rappelle enfin qu'il est de jurisprudence constante que le recouvrement d'une créance puisse être définitivement compromis alors même que l'action en recouvrement n'est pas définitivement prescrite ; que, compte tenu de ce qui précède, dans un souci d'équité et d'égalité de traitement, l’appelante demande à la Cour de bien vouloir lui appliquer les mêmes règles qui ont amené la chambre territoriale à exonérer son prédécesseur de toute responsabilité ;

8. Attendu que pour sa part, le maire de Pirae considère qu’affectée en Polynésie française depuis le 1 ^er janvier 2011, Mme X est responsable de toutes les recettes qui n’ont pas été recouvrées entre 2009 et 2013 et que le nombre ou l’ancienneté des titres ne peuvent être retenus à sa décharge ;

9. Attendu que le juge d'appel est lié par les moyens présentés par la requérante ; que n’étant pas saisi par Mme X d'un moyen portant sur l'insuffisante motivation du jugement en ce qu'il a décidé d'une décharge de son prédécesseur ou d’un moyen tendant à solliciter une remise en cause de cette décharge, celle-ci a acquis l’autorité de la chose jugée ;

En ce qui concerne l’appréciation portée par les premiers juges sur les réserves :

10. Attendu que, dans le jugement entrepris, la chambre territoriale a reconnu que les réserves de Mme X pour les titres pris en charge entre 1996 et 2008 étaient justifiées ; qu’elle a toutefois considéré que ces réserves n’étaient pas de nature à exonérer la comptable de sa responsabilité pour les titres pris en charge en 2009, dans la mesure où elle avait disposé d’un délai suffisant pour mettre en œuvre des diligences adaptées avant que l’action en recouvrement ne soit prescrite ;

11. Attendu que l’argumentation de l’appelante ne repose pas sur ce qu’a jugé la chambre territoriale mais sur les analyses faites par le rapporteur, d’une part, le ministère public, d’autre part ;

12. Attendu qu’en considérant que le seul fait d’avoir émis des réserves n’exonérait pas la comptable de sa responsabilité dès lors que les créances n’étaient pas encore prescrites et qu’elle disposait d’un temps suffisant pour procéder à leur recouvrement, la chambre territoriale a fait une correcte application des règles en vigueur et apprécié les diligences de Mme X de la même manière qu’elles sont appréciées pour tout comptable et qu’elles l’auraient été pour son prédécesseur s’il avait effectué des réserves sur la gestion du comptable sorti de fonctions ; qu’il y a donc lieu d’écarter le moyen en sa première branche ;

En ce qui concerne le caractère recouvrable des créances en cause :

13. Attendu que la responsabilité du comptable entrant en fonction n’est pas mise en jeu lorsque, d’une part, il a émis des réserves précises et motivées sur la gestion de son prédécesseur et que, d’autre part, les réserves en question ne portent pas sur des créances dont le recouvrement n’était pas compromis à la date à laquelle les réserves ont été faites ; que le comptable entrant ne peut se désintéresser du recouvrement des créances sur lesquelles il a émis des réserves ;

14. Attendu que les comptables dégagent leur responsabilité s'ils apportent la preuve que leurs diligences en vue du recouvrement de recettes ont été adéquates, complètes et rapides dans les circonstances particulières de chaque affaire, compte tenu notamment de la nature et du montant des créances en cause ; que sont considérées comme adéquates, complètes et rapides, des diligences propres à prévenir la disparition ou l'insolvabilité du redevable, la prescription de la créance ou la péremption des garanties ; que, de trop longs délais apportés à l'accomplissement des diligences ne peuvent que compromettre le recouvrement des recettes ;

15. Attendu qu’en ce qui concerne les chances de recouvrement qui se trouveraient compromises du fait de l'insuffisance des diligences, le juge des comptes apprécie la responsabilité du comptable qui n'a pas recouvré une recette au terme du délai légal fixé pour le recouvrement lorsqu'il s'agit d'une créance de nature fiscale ou d'une créance à prescription courte ;

16. Attendu que Mme X a pris ses fonctions trois ans après la réduction des délais d’intervention de la prescription ;

17. Attendu qu’en l’espèce, pour les titres de recettes pris en charge au cours de l’exercice 2009, Mme X disposait d’un délai suffisant pour engager des diligences appropriées avant que la prescription quadriennale ne vienne paralyser l’action en recouvrement ; qu’à cet égard, la requérante ne fait valoir aucun argument nouveau qui remettrait en cause l’analyse des premiers juges ; que, dès lors, il y a lieu d’écarter le moyen en sa seconde branche ;

Sur une instruction interne relative à l’envoi de commandements par courrier simple

18. Attendu que l’appelante argue des difficultés que les comptables publics rencontrent pour concilier l’instruction de la direction générale des finances publiques recommandant, pour des raisons économiques, d'envoyer les commandements par courrier simple et la position du juge des comptes de considérer que sans preuve de la notification de ces commandements aux débiteurs, il n'y a pas interruption de la prescription ; qu’eu égard à ces injonctions contradictoires, elle demande à la Cour de tenir compte des conditions d'exercice  particulières de ses fonctions en Polynésie française, qui ont présidé à l’envoi par courrier simple de plus de 250 000 commandements ;

19. Attendu qu’une instruction de l’administration constitue une mesure d’organisation de ses services, qui ne peut avoir de conséquence sur l’obligation faite au comptable, en vertu de la loi, de recouvrer les recettes ; qu’elle ne saurait en conséquence lier le juge des comptes ; que le moyen est donc inopérant mais pourra, le cas échéant, être présenté par Mme X à l’appui d’une demande de remise gracieuse auprès du ministre chargé du budget ;

Sur la prise en compte des enjeux financiers

20. Attendu que l’appelante fait valoir que son action en recouvrement a été efficace et que les titres en reste, pour leur très grande majorité, sont d’un montant se situant entre 125 € et 209 € ; qu’elle rappelle que l’article 111-7 du code des procédures civiles d’exécution créé par l’ordonnance du 19 décembre 2011 dispose que le créancier a le choix des mesures propres à assurer l’exécution ou la conservation de la créance ; que cette exécution ne peut excéder ce qui serait nécessaire pour obtenir le paiement de l’obligation ; que, selon  Mme X, au regard des montants non recouvrés et dans le respect du principe de proportionnalité, les commandements de payer adressés aux débiteurs de la commune de Pirae constituaient des mesures adéquates et complètes ; qu’elle considère que c’est en contradiction avec le code précité que le jugement entrepris a déclaré les diligences inadaptées ; qu’ainsi sa responsabilité personnelle et pécuniaire ne saurait être engagée ; qu’elle invoque, enfin, des propos tenus par le procureur général près la Cour des comptes devant une association de cautionnement mutuel, selon lequel les comptables publics ne peuvent pas – et même ne doivent pas – consacrer les mêmes efforts à tous les recouvrements de créances indistinctement ;

21. Attendu, toutefois, que le jugement entrepris ne se prononce pas sur le caractère adapté ou non des commandements mais sur le fait que la comptable n’est pas en mesure d’apporter la preuve par tout moyen que les commandements ont effectivement atteint les débiteurs concernés ; que, dès lors, le jugement n’est aucunement en contradiction avec les dispositions de l’article 111-7 du code des procédures civiles d’exécution ;

22. Attendu qu’en ce qui concerne le coût d’envoi de lettres recommandées avec accusé de réception au regard du montant unitaire des créances à recouvrer pour la commune, les sommes en cause s’imputent sur les frais de poursuites et sont donc dues à l’État par les débiteurs ; que, dans ces conditions, il y a lieu d’écarter le moyen comme non fondé en droit ;

Sur la prescription de l’action en recouvrement

23. Attendu que l’appelante fait valoir que les titres concernés ont tous fait l'objet de commandements qui, selon elle, sont interruptifs de prescription comme en témoigneraient les états informatiques issus de l'application DDPAC qui mentionnent l'existence de ces commandements ; qu’elle conteste que le jugement puisse considérer le recouvrement définitivement compromis et invoquer comme date de prescription le 31 décembre 2013 ; que, selon elle, la prescription n'opère pas de plein droit mais que le débiteur, pour être dans la situation de pouvoir en bénéficier pour être libéré, doit s'en prévaloir et dans certaines conditions ; que l'article 2247 du code civil précise qu'il n'appartient pas au juge de soulever d'office la prescription et de déclarer prescrite l'action du créancier quand bien même il constate que toutes les conditions de la prescription sont réunies ; qu’en l'espèce, aucun des débiteurs n'ayant soulevé la prescription des créances, la responsabilité du comptable ne saurait, selon l’appelante, être engagée ;

24. Attendu que, contrairement aux dires de l’appelante, il appartient au juge des comptes de se  prononcer sur la prescription des recettes et de mettre en jeu la responsabilité du comptable lorsque cette prescription intervient du fait de ses négligences, en application du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963, de l'article L. 1617-5-3 du CGCT et de la loi                   n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics ; que le moyen doit donc être écarté ;

II. Sur le paiement de primes exceptionnelles en 2011 et 2012

25. Attendu que le jugement entrepris a constitué Mme X débitrice de la commune de Pirae pour avoir payé, sans disposer des pièces justificatives prévues par la nomenclature et notamment sans décision d’octroi, des primes exceptionnelles à l’ensemble des agents de la commune pour un montant de 4 846 279 F CFP en 2011 et de 5 174 305 F CFP en 2012 ;

26. Attendu que l’appelante présente un historique de la fonction publique communale en Polynésie et conteste ne pas avoir disposé d’une décision d’octroi à l’appui des quatre paiements ; que s’agissant du premier paiement, elle s’appuie sur une délibération du conseil municipal du 3 novembre 2010, jointe au mandat payé en juin 2011, qui décide de l’octroi de ces primes à l’ensemble du personnel communal ; que pour les paiements intervenus en décembre 2011, juin 2012 et décembre 2012, si la délibération du 8 décembre 2010 annulant la délibération du 3 novembre 2010 était jointe aux mandats, ce qui n’avait pas été le cas pour le premier mandat de juin 2011, Mme X considérait disposer néanmoins d’une décision d’octroi sous la forme d’un protocole d’accord en date du 18 septembre 2009 signé entre le maire de Pirae et une centrale syndicale ; qu’elle indique  avoir disposé de toutes les pièces justificatives lui permettant de contrôler l’exactitude des calculs de la liquidation, ce que conteste le jugement ; qu’elle demande l’infirmation du jugement et le prononcé d’un non-lieu à charge à son bénéfice ;

27. Attendu que la rubrique 2022 « primes et indemnités » de l’annexe au décret du 31 octobre 2001 susvisé prévoit qu’à l’appui du paiement de primes, l’ordonnateur doit fournir au comptable «  une décision d'octroi précisant la référence aux textes législatifs et réglementaires régissant l'avantage en cause, les catégories de bénéficiaires, les conditions particulières de versement de la prime, l'assiette de la prime individuelle, son montant  » ; que cette décision d’octroi ne peut émaner que de la seule autorité compétente pour accorder de nouvelles primes, à savoir le conseil municipal ;

28. Attendu qu’en l’espèce la délibération du conseil municipal du 3 novembre 2010 qui avait décidé l’octroi de la prime exceptionnelle a été annulée par une délibération du 8 décembre 2010 ; que cette dernière délibération avait autorisé le maire «  à signer un protocole d'accord avec les représentants du personnel, instance qui tient lieu du comité technique paritaire, ayant pour but de fixer le cadre général du versement d'une prime exceptionnelle aux agents communaux en 2011 et 2012 conformément au protocole d'accord du 20 août 2010 » ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier qu’un nouveau protocole autre que celui en date du 18 septembre 2009 ait été négocié ; que ce protocole prévoit en effet que la commune «  s'engage à octroyer une prime exceptionnelle d'un montant global de
11 millions de F CFP versée en deux fois : 5,5 millions de F CFP en 2011 et 5,5 millions
de F CFP en 2012. / Les 5,5 millions de F CFP seront versés en deux fois sur chacune des deux années : pour moitié sur le salaire du mois de juillet et pour moitié sur le salaire du mois de décembre. / Cette prime sera partagée à part égale entre tous les agents salariés de la commune de Pirae  » ;

29. Attendu que, contrairement à ce qu’affirme l’appelante ce seul protocole d’accord ne peut constituer un fondement juridique à l’octroi de la prime exceptionnelle faute d’avoir fait l’objet d’une autorisation d’octroi par le conseil municipal ; que la chambre territoriale des comptes n’a donc pas commis d’erreur de droit en considérant qu’aucune des pièces dont disposait Mme X à l’appui des mandats ne pouvait tenir lieu de décision d’octroi ; que le moyen doit être écarté ;

30. Attendu que, par ailleurs, la comptable, tout en reconnaissant l’absence de décompte individuel comportant la référence à la décision ainsi que les éléments relatifs à l'assiette de la prime, sa liquidation et son montant, seconde pièce justificative exigée par la nomenclature, estime avoir disposé à l’appui des quatre mandats litigieux de toutes les pièces justificatives lui permettant d’effectuer le contrôle de l’exactitude des calculs de la liquidation ; que ce moyen est inopérant pour ce qui concerne les trois derniers mandats en raison de l’absence manifeste de toute décision d’octroi de ces primes ; que s’agissant du premier mandat et en l’absence parmi les pièces justificatives de la délibération du 8 décembre 2010 annulant la délibération du 3 novembre 2010, la chambre territoriale a considéré que la comptable n’avait pas disposé du décompte individuel établi par l’ordonnateur tel qu’exigé par la nomenclature, ce qui aurait dû conduire Mme X à suspendre les paiements ; qu’ainsi la chambre territoriale des comptes n’a pas commis d’erreur de droit en mettant en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X pour le paiement des quatre mandats en cause ; que le moyen doit donc être écarté ;

Par ces motifs,

DECIDE :

Article unique – La requête de Mme X est rejetée.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section.                              Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de la formation,
M. Olivier ORTIZ, conseiller maître, Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillère maître.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.