COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 7 juin 2016 au greffe de la chambre régionale des comptes Auvergne, Rhône-Alpes, par laquelle le procureur financier près ladite chambre a relevé appel du jugement n°2015-0050 du 15 avril 2016 qui a prononcé un non-lieu à charge au profit de MM.X et Y, comptables du centre hospitalier de Belley, au titre des exercices 2010 et 2011;

Vu les mémoires en défense, datés du 4 juillet 2016, respectivement produits par MM.X et Y, et enregistrés au greffe de la chambre régionale des comptes Auvergne, Rhône-Alpes le 6 juillet 2016;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et notamment le réquisitoire du procureur financier près la chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes  n°11-GP/2015 du 25 février 2015;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment son article D.1617-19;

Vu le code des juridictions financières;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n°63-156 du 23 février 1963;

Vu le décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, en vigueur au moment des faits;

Vu le rapport de MmeMarie-Aimée GASPARI, conseillère référendaire, chargée de l’instruction;

Vu les mémoires déposés respectivement par MM.X et Y après la clôture de l’instruction, enregistrés au greffe de la Cour le 14 septembre 2018, ensemble les mémoires déposés respectivement par MM.X et Y, enregistrés au greffe de la Cour le 16 octobre 2018;

Vu les conclusions du Procureur général n ^° 651 du 4 octobre 2018;

Entendu, lors de l’audience publique du 18 octobre 2018, MmeMarie-Aimée GASPARI, conseillère référendaire, en son rapport, M.Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes ni représentées;

Entendu en délibéré Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillère maître, réviseur, en ses observations;

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé du 25 février 2015, le procureur financier a fait grief à MM.X et Y, comptables successifs du centre hospitalier de Belley, d’avoir, au titre des exercices 2010 et 2011, payé à des agents sous contrat à durée indéterminée et à durée déterminée, d’une part une prime spécifique, pour un montant total de 3682,28€ (1 ^ère charge) et, d’autre part, des indemnités pour travail de nuit, pour un montant total de 5296,48€  (2 ^ème charge);  qu’à ce double titre, le jugement entrepris n’a pas retenu de charge à leur encontre;

Sur la recevabilité

2. Attendu que, dans leurs observations respectives déposées après la clôture de l’instruction, les comptables contestent la recevabilité de l’appel formé par le procureur financier, en arguant que les conclusions de l’appel ne portent que sur les dispositions relatives au préjudice financier causé par les manquements sur lesquels la chambre régionale des comptes ne s’est pas prononcée, puisqu’elle a conclu à un non-lieu à charge;

3. Attendu cependant qu’il ressort des termes mêmes de la requête du procureur financier que « c’est cette décision de non-lieu sur les deux présomptions de charge qui est contestée par la voie de l’appel »; qu’ainsi, contrairement à ce qui est soutenu, l’appel a pour objet de contester le prononcé d’un non-lieu à charge par le jugement attaqué; que, dès lors, l’appel est recevable;

Sur la régularité de la procédure suivie en appel

4. Attendu que, dans leurs observations respectives déposées le 14 septembre 2018 après la clôture de l’instruction, les comptables soutiennent, dans des termes identiques, que le principe du contradictoire n’aurait pas été respecté au motif que le rapport à fin d’arrêt d’appel  n°R-2018-1079 du 27 août 2018 susvisé du magistrat chargé de l’instruction n’aurait fait « aucune mention du mémoire en défense » du 4 juillet 2016 susvisé, produit par chacun d’eux au greffe de la chambre régionale des comptes en réponse à la requête d’appel; que dans ses observations susvisées déposées le 16 octobre 2018 après la clôture de l’instruction,   M. X réitère cette affirmation selon laquelle le contradictoire n’aurait pas été respecté dès lors que le rapporteur n’aurait pas tenu compte de ses observations transmises le 4 juillet 2016 au greffe de la chambre régionale des comptes;

5. Attendu que, dès lors que les écritures des parties sont visées, analysées et discutées par la Cour, tant au cours de l’audience publique que dans le cadre du délibéré, la circonstance que le rapporteur aurait omis de les mentionner dans son rapport est sans incidence sur la régularité de la procédure; qu’en l’espèce, les mémoires en défense respectifs de MM.X et Y sont visés et analysés dans le présent arrêt; que, dès lors, le moyen tiré de l’atteinte au principe du contradictoire doit être écarté;

Sur le fond

6. Attendu qu’à l’appui de sa demande d’infirmation du jugement susvisé du 15 avril 2016, l’appelant soulève trois moyens; qu’en premier lieu, il soutient que la chambre régionale a excédé l’examen des charges dont elle était saisie en ce que, saisie par le réquisitoire introductif de deux charges fondées sur une insuffisance de pièces justificatives, elle a prononcé un  non-lieu à charge motivé par l'absence de signature des bordereaux de mandats et donc de caractère exécutoire des dépenses; qu’en second lieu, il fait valoir que si les premiers juges avaient estimé que la vérification de la signature des bordereaux de mandats constituait une étape indispensable pour apprécier la présomption de charge dont ils étaient saisis, ils pouvaient, par un jugement avant-dire droit, décider d'une réouverture de l'instruction; qu’ils ont par suite entaché leur décision d’une erreur de droit en estimant que seul le ministère public pouvait verser au dossier une pièce à charge telle que les bordereaux de mandats; qu’en troisième lieu, il souligne que tant les paiements que l’absence de pièces ne sont pas contestés des comptables ni de l'ordonnateur ni du rapporteur de première instance; qu’il en conclut que les comptables ont commis un manquement ayant causé un préjudice financier au centre hospitalier de Belley; qu’il demande dès lors à la Cour de constituer débiteurs du centre hospitalier, au titre de la première charge, d’une part, M.X de la somme de 1714,28 € au titre de l’exercice 2010 et de la somme de 648€ au titre de l’exercice 2011 et, d’autre part, M.Y de la somme de 1320€ au titre de l’exercice 2011 et, au titre de la seconde charge, d’une part M.X de la somme de 2581,37 € au titre de l’exercice 2010 et de la somme de 964,87€ au titre de l’exercice 2011 et, d’autre part, M.Y de la somme de 1750,24€ au titre de l’exercice 2011;

Sur le moyen portant sur la motivation du jugement

Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête

7. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes a prononcé un non-lieu à charge en estimant que les pièces à l'appui du réquisitoire, soit les mandats collectifs de paye et les bulletins de salaire , ne permettaient pas d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, dès lors qu’« aucune pièce probante versée au dossier ne permet en définitive d’établir qu’il y ait eu ordre de payer, puis prise en charge comptable et finalement mise en paiement irrégulière; qu’en particulier, le motif d’incrimination élevé au réquisitoire, tenant à l’insuffisance des pièces justificatives, ne saurait être analysé et apprécié sur la base de documents sans caractère exécutoire attesté (…) »;

8. Attendu que dans leurs mémoires en défense respectifs comme dans leurs observations déposées après la clôture de l’instruction, les comptables soutiennent que la chambre régionale des comptes n’a pas jugé au-delà de son office; qu’ils estiment en effet que les poursuites n’étant pas fondées au regard des éléments matériels sur la base desquels elles ont été engagées, la formation de jugement n’avait d’autre option que de constater un non-lieu à charge; que dans leurs observations respectives susvisées du 16 octobre 2018 déposées  après la clôture de l’instruction, MM.X et Y font valoir, dans des termes identiques, que « l’interdiction de la substitution de motif ou de grief (…) ne saurait conduire à interdire à la formation de jugement d’apprécier le bien-fondé des poursuites engagées par le Parquet dont il a le monopole sauf à méconnaître (…) l’office de tout juge consistant à assurer le respect des garanties processuelles au bénéfice du justiciable qu’est le comptable »;

9. Attendu qu’en vertu des dispositions de l’avant-dernier alinéa du IV de l’article R.212-18 du code des juridictions financières, dans sa rédaction en vigueur à la date des faits, s’il n’a pas conclu à la décharge du comptable, le procureur financier saisit la formation de jugement pour la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable par des réquisitions écrites et motivées en droit; qu’aux termes de l’article R.242-8 du même code, « la formation (…) examine les propositions du rapporteur sur chacun des griefs formulés par le réquisitoire du ministère public »;

10. Attendu qu’aux termes de l'article 12 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, « Les comptables sont tenus d'exercer (…) B. - En matière de dépenses, le contrôle: De la qualité de l'ordonnateur ou de son délégué; De la disponibilité des crédits; De l'exacte imputation des dépenses aux chapitres qu'elles concernent selon leur nature ou leur objet; De la validité de la créance dans les conditions prévues à l'article 13 ci-après; Du caractère libératoire du règlement (…) »; que l'article 13 du même décret dispose que: « En ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur: La justification du service fait et l'exactitude des calculs de liquidation; L'intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications (…) »;

11. Attendu qu’il résulte des dispositions précitées que le juge des comptes est tenu par les charges telles que précisées et motivées par le réquisitoire introductif; que ces dispositions ne permettent pas à ce juge de fonder les décisions qu’il rend dans l’exercice de sa fonction juridictionnelle sur des éléments matériels qui n’auraient pas été retenus, par le ministère public dans son réquisitoire introductif d’instance, comme susceptibles de fonder une charge à l’encontre du comptable concerné; que, contrairement à ce que soutiennent les comptables, cette procédure est destinée à garantir les droits des justiciables; qu’au cas d’espèce, les charges soulevées respectivement à l’encontre de MM.X et Y par le procureur financier ne portaient que sur l’absence de pièces justificatives; que ledit réquisitoire précisait d’ailleurs que « conformément à la jurisprudence du juge de cassation, dans l'hypothèse où le rapporteur soulèverait au cours de son instruction de nouvelles présomptions de charges relatives à d'autres faits ou de nouveaux motifs relatifs aux mêmes faits, leur instruction ne pourrait intervenir que sur la base d'un réquisitoire supplétif»; que cette obligation s’impose non seulement au rapporteur mais également à la formation de jugement, sauf si le nouveau motif soulevé est d’ordre public;

12. Attendu que le jugement attaqué n’examine pas les charges dont le juge des comptes était saisi et qui étaient relatives au caractère insuffisant des pièces justificatives jointes aux mandats incriminés; qu’il prononce en revanche un non-lieu à charge au profit de MM.X et Y au motif de l’impossibilité dans laquelle le juge se serait trouvé d’établir l’existence d’un ordre de payer, d’une prise en charge par les comptables et d’un paiement irrégulier en raison de l’absence de valeur probante des pièces communiquées au dossier du fait de l’absence de signature des mandats collectifs; qu’en prononçant un non‑lieu à charge au motif que le dossier constitué à l’appui du réquisitoire comprenait les mandats collectifs de paye et les bulletins de primes et indemnités, mais ne comportait pas les bordereaux de mandats, alors même que ces dernières pièces n’étaient pas nécessaires à l’analyse des griefs soulevés par le réquisitoire, les premiers juges ont commis une erreur de droit; qu’il convient donc d’infirmer le jugement pour ce motif;

13. Attendu qu’en raison de l’effet dévolutif de l’appel, il y a lieu de statuer sur les deux charges précitées du réquisitoire du procureur financier n°11-GP/2015 du 25 février 2015 susvisé;

Sur l’existence de manquements

14. Attendu que les deux charges soulevées à l'encontre de MM.X et Y par le réquisitoire susvisé portaient sur le versement à 12 agents contractuels d’une prime spécifique pour un montant total de 3682,28€ (charge n°1), ainsi que des indemnités pour travail de nuit (charge n°2) pour un montant total de 5296,48€, en l’absence des pièces justificatives exigées par le 2. du c) de la rubrique 220223 « Primes et indemnités » de l’annexeI mentionnée à l’article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales;

15. Attendu que le 2. du c) de la rubrique 220223 susmentionnée prévoit que le comptable doit disposer de la décision individuelle d’attribution prise par le directeur et, pour les agents contractuels, de la mention au contrat de travail;

16. Attendu qu’au cas d’espèce, le comptable disposait, pour procéder au paiement des primes et indemnités litigieuses, de mandats collectifs de paye et bulletins de salaires; que par ailleurs, les contrats et avenants, tous rédigés dans les mêmes termes, ne mentionnaient que le paiement d’« indemnités et primes afférentes à l’emploi » sans en préciser la nature ni les modalités d’attribution;

17. Attendu que, dans sa réponse au réquisitoire, enregistrée au greffe de la chambre régionale des comptes le 27 avril 2015, M.X ne conteste pas que les décisions individuelles d’attribution de la prime spécifique exigées par la nomenclature n’aient pas été produites à l’appui des mandats, ni que la mention figurant au contrat de travail faisant état de l’octroi de « primes afférentes à l’emploi » ait été trop imprécise pour fonder le versement des primes et indemnités incriminées; qu’il fait valoir le caractère relativement récent de la liste des pièces justificatives applicables aux dépenses des établissements de santé et indique que cette nouvelle contrainte a rencontré l’hostilité des ordonnateurs;

18. Attendu que, dans sa réponse au réquisitoire, enregistrée au greffe de la chambre régionale des comptes le 29 avril 2015, M. Y soutient que le paiement de la prime spécifique aux agents hospitaliers était une pratique ancienne de l’établissement au moment de sa prise de fonctions en 2011, et que l’extension aux contractuels du paiement de l’indemnité de travail de nuit était cohérente avec la pratique de nombreux hôpitaux;

19. Attendu que l’ordonnateur fait valoir que la prime spécifique a été versée aux agents contractuels hospitaliers en raison des difficultés de recrutement rencontrées; qu’il indique que la prime n’est plus servie aux agents nouvellement recrutés depuis 2014, et d’une manière générale depuis 2015 pour l’ensemble des agents contractuels;

20. Attendu qu’il ressort des pièces du dossier que les pièces exigées par la nomenclature des pièces justificatives soit étaient manquantes, soit ne présentaient pas de caractère suffisant pour justifier la dépense engagée; qu’ainsi, en ne suspendant pas le paiement des primes et indemnités litigieuses, les comptables ont manqué à leurs obligations de contrôle; que leur responsabilité personnelle et pécuniaire doit donc être mise en jeu;

Sur l’existence d’un préjudice financier

21. Attendu que, dans sa réponse au réquisitoire, enregistrée au greffe de la chambre régionale des comptes le 20 avril 2015, le directeur du centre hospitalier fait valoir que le versement de ces indemnités et primes étant le fruit d’une décision de l’ordonnateur, il ne saurait être retenu de préjudice à l’encontre des comptables; que dans sa réponse au réquisitoire, enregistrée au greffe de la chambre régionale des comptes le 27 avril 2015, M.X soutient que le versement des primes et indemnités litigieuses a permis de maintenir la permanence des soins à un coût inférieur à ce qu’aurait entraîné le recrutement de personnels titulaires; qu’il rappelle que la Cour de discipline budgétaire et financière retient comme circonstance atténuante la nécessité d’assurer la continuité et le bon fonctionnement du service public; qu’il en déduit qu’« il serait admis implicitement que les manquements de ce type ne sont pas la cause directe d’un préjudice pour les établissements »; que dans sa réponse au réquisitoire, enregistrée au greffe de la chambre régionale des comptes le 29 avril 2015, M.Y soutient que l’attribution aux contractuels des mêmes primes et indemnités qu’aux personnels titulaires était courante dans les hôpitaux isolés géographiquement se trouvant dans un contexte difficile; qu’il se prévaut également de la jurisprudence de la Cour de discipline budgétaire et financière pour soutenir que les paiements litigieux, résultant de la volonté de l’ordonnateur, n’ont pas causé de préjudice financier au centre hospitalier de Belley;

22. Attendu que lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice financier relève de l’appréciation de ce juge; que, si au regard du caractère contradictoire de la procédure, ledit juge doit tenir compte pour cette appréciation des dires et actes éventuels de l’organisme public qui figurent au dossier, il n’est pas lié par une déclaration de l’ordonnateur indiquant que ledit organisme n’aurait subi aucun préjudice financier;

23. Attendu que le juge d’appel n’est pas davantage tenu qu’un juge de première instance par la solution donnée par un autre juge ou par lui-même dans une affaire alléguée similaire ou identique; que dès lors, la jurisprudence de la Cour de discipline budgétaire et financière qu’invoquent les comptables est sans incidence sur l’appréciation de l’existence d’un préjudice financier par le juge des comptes;

24. Attendu que, faute d’une décision individuelle d’attribution et en l’absence d’une mention au contrat de travail, les indemnités et primes litigieuses n’étaient pas dues; que, dès lors, leur paiement a, du seul fait de leur caractère indu, entraîné un préjudice financier pour le centre hospitalier;

25. Attendu que, selon le troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23février1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable[…] a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, […] le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante» ;

26. Attendu qu’en conséquence, au titre de la première charge, M.X doit être constitué débiteur envers le centre hospitalier de Belley de la somme de 1714,28€ au titre de l’exercice 2010 et de la somme de 648€ au titre de l’exercice 2011; que M.Y doit être constitué débiteur envers ce même centre hospitalier de la somme de 1320€ au titre de l’exercice 2011;

27. Attendu qu’au titre de la seconde charge, M.X doit être constitué débiteur envers le centre hospitalier de Belley de la somme de 2581,37€ au titre de l’exercice 2010 et de la somme 964,87€ au titre de l’exercice 2011; que M.Y doit être constitué débiteur envers ce même centre hospitalier de la somme de 1750,24€ au titre de l’exercice 2011;

Sur l’application d’un plan de contrôle hiérarchisé de la dépense

28. Attendu qu’il ressort des pièces du dossier qu’il existait un plan de contrôle hiérarchisé de la dépense approuvé pour les exercices 2010 et 2011; qu’aucune pièce du dossier ne permet d’établir qu’il n’aurait pas été respecté; que, par suite, les dépenses litigieuses doivent être regardées comme ayant été payées dans le respect des règles du contrôle sélectif des dépenses;

Sur le point de départ des intérêts

29. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics »;

30. Attendu qu’au cas d’espèce, le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité de MM.X et Y a été la notification du réquisitoire susvisé du procureur financier près la chambre régionale d’Auvergne, Rhône-Alpes du 25 février 2015, dont les comptables ont accusé réception le 18mars2015; qu’il convient dès lors de retenir cette dernière date pour le décompte des intérêts légaux;

Par ces motifs,

DECIDE :

Article 1 ^er—Le jugement n°2015-0050 du 15 avril 2016 de la chambre régionale des comptes Auvergne, Rhône-Alpes est infirmé en ce qu’il a prononcé un non-lieu à charge au profit de M.X et de M.Y, comptables du centre hospitalier de Belley.

Article 2 – M.X est constitué débiteur envers le centre hospitalier de Belley, au titre de la première charge, de la somme 1714,28€ en ce qui concerne l’exercice 2010 et de la somme de 648€ en ce qui concerne l’exercice 2011 et, au titre de la seconde charge, de la somme de 2 581,37 € en ce qui concerne l’exercice 2010 et de la somme 964,87€ en ce qui concerne l’exercice 2011, sommes augmentées des intérêts de droit à compter du 18 mars 2015.

Article 3 – M.Y est constitué débiteur envers le centre hospitalier de Belley, au titre de la première charge, de la somme de 1320€ et, au titre de la seconde charge, de la somme de 1750,24€ en ce qui concerne l’exercice 2011, sommes augmentées des intérêts de droit à compter du 18 mars 2015.

Les paiements entraient dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif. Ces règles ne prévoyaient pas que ces paiements devaient être contrôlés.

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Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents: M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de la formation; MM. Denis BERTHOMIER, Olivier ORTIZ, Yves ROLLAND, conseillers maîtres, Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillère maître, M. Jean-Luc GIRARDI, conseiller maître.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.