COUR DES COMPTES — Troisième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire du Procureur général près la Cour des comptes n° 2017-80 RQ-DB en date du 20 décembre 2017, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la Cour de présomptions de charges à l’encontre de Mme X, agent comptable de l’université d’Artois, au titre des exercices 2013 à 2015, qui a été notifié et réceptionné le 11 janvier 2018 ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptables de l’université d’Artois par Mme X pour les exercices dont l’appel au contrôle avait été notifié ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l'article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu les lois, décrets et règlements relatifs à la comptabilité des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ;

Vu le rapport n° R-2018-1026 de Mme Marie-Claude DARDAYROL, conseillère maître, en charge de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 683 du Procureur général en date du 17 octobre 2018 ;

Vu les observations de Mme X, en date du 5 mars 2018, en réponse au réquisitoire ;

Ensemble les pièces à l’appui du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 19 octobre 2018, Mme Marie-Claude DARDAYROL, conseillère maître en son rapport, M. Benoît GUERIN, avocat général représentant le ministère public, en ses conclusions, les parties informées de l’audience n’étant, ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré Mme Sylvie VERGNET, conseillère maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la triple charge soulevée à l’encontre de Mme X au titre des exercices 2013, 2014 et 2015 :

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi Cour des comptes de la présomption de responsabilité encourue par Mme X à raison des paiements, intervenus entre 2013 et 2015, d’indemnités pour participation à des activités de formation continue à des agents auxquels ces rémunérations accessoires ne seraient pas dues, « pour défaut de contrôle de la validité de la dette » ;

Sur la réglementation applicable

2. Attendu qu’en application de l'article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 susvisée, que « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables […] du paiement des dépenses » ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors […] qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

3. Attendu qu’aux termes des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, le comptable public est tenu d’exercer, en matière d’ordres de payer, le contrôle « de la validité de la dette » qui inclut notamment la reconnaissance des justifications des paiements ;

4. Attendu spécifiquement, sur les dépenses en cause, que l’article 7 du décret n° 5-1118 du 18 octobre 1985 relatif aux activités de formation continue dans les établissements d’enseignement supérieur relevant du ministère de l’éducation nationale, désormais codifiées à l’article D. 714-61 du code de l’éducation,dispose que « les personnels qui, en dehors de leur activité principale, sont soit responsables de l’organisation des actions de formation continue, soit chargés de la gestion financière et comptable de ces actions, peuvent être rémunérés au moyen d’indemnités pour travaux complémentaires établies annuellement et calculées en fonction de volume d’activités de formation continue de l’établissement, selon des modalités arrêtées par le ministre chargé du budget et le ministre de l’éducation nationale » ;

Sur les faits

5. Attendu que Madame X a payé à divers agents, affectés au sein du département de la formation continue de l’université, à la directrice d’une composante de l’université, ainsi qu’à elle-même, une indemnité de formation continue d’un montant annuel variable selon les bénéficiaires, représentant des paiements totaux, à concurrence de 3 298 € au titre de l'exercice 2013, de 11 318,52 € au titre de l'exercice 2014 et de 15 776,34 € au titre de l'exercice 2015 ;

Sur la réponse de l’agent comptable

6. Attendu que Mme X avance pour sa décharge que :

• Les poursuites ne seraient pas fondées en droit et que « la responsabilité de l’agent comptable ne peut être mise en jeu qu’en application de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 et du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique à savoir au titre d’un défaut de contrôle au cas particulier de la dépense l’irrégularité de la dépense étant déduite dudit défaut de contrôle », alors que dans le cas particulier l’agent comptable ne pourrait organiser sa défense faute de précisions suffisantes sur le grief à l’origine du réquisitoire ;

• Le réquisitoire tel qu’il a été rédigé « fait peser une obligation de contrôle de la légalité de la dépense » et « des actes de l’ordonnateur » auquel cependant « il n'incombe pas au comptable de se livrer », étant rappelé que « les comptables doivent exercer leur contrôle sur la production des justificatifs mais (qu’ils) n’ont pas le pouvoir de se faire juges de la légalité des décisions administratives » ;

• « A titre subsidiaire », les dépenses ont été régulièrement ordonnancées, le service fait régulièrement certifié ainsi que tous les contrôles régulièrement opérés ; qu’il n’y aurait ainsi aucun manquement tel que défini par l’article 60 susvisé et par la réglementation applicable ;

• La nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l'Etat, qui lui serait opposable en l'absence d’une liste propre aux universités, ne prévoit pas la production du décret de 1985, qu'il ne lui appartenait d’ailleurs pas d'interpréter ;

• Enfin, lorsqu’elle a eu connaissance du « changement de jurisprudence » de la Cour, que Mme X situe en 2015, elle a fait interrompre, par les services de l’ordonnateur, tout versement de cette nature à partir de 2016, l'instauration d’un nouveau régime indemnitaire « apportant une solution à la rémunération des personnels qui dépassaient leur durée légale de travail pour assurer certaines missions et les travaux supplémentaires qui en découlaient » ;

Sur l’existence d’un manquement

7. Attendu que Mme X a formulé, à propos de l’existence d’un manquement, des observations de procédure et des observations au fond auxquelles il convient de répondre distinctement ;

À propos des arguments de procédure

8.Attendu que Mme X a fait valoir, sur la procédure et plus particulièrement sur les modalités de sa mise en cause, que le réquisitoire introductif de l’instance, tel qu’il était rédigé, ne démontrerait, ni ne présupposerait pas un défaut de contrôle de la régularité de la dépense mais qu’il ferait peser sur elle une obligation de contrôle de la légalité de la dépense ; qu’ainsi, il ne serait « pas fondé en droit » ; que le grief sur lequel repose le réquisitoire ne serait pas assez précis pour lui permettre d’organiser sa défense avant jugement ;

9. Attendu, toutefois, que le réquisitoire du ministère public répond aux exigences minimales qui permettent à la Cour de statuer, qu’il circonscrit les paiements litigieux à plusieurs versements, échelonnés entre les exercices 2013 à 2015, pour un montant total de 30 392,86 € et mentionne explicitement le chef de mise en cause, à savoir « le défaut de contrôle de la validité de la dette », après avoir rappelé, au mode conditionnel, les faits et les éléments de droit susceptibles de caractériser l’irrégularité des paiements au regard des règles de la comptabilité publique ;

10. Attendu que, nonobstant la référence à des paiements effectués « en méconnaissance de l’article D. 714-61 du code de l’éducation », il y a bien lieu de comprendre le réquisitoire comme l’invitation à vérifier si le comptable public a ou non engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire, en ouvrant sa caisse aux paiements d’une rémunération accessoire au profit d’agents auxquels elle n’est due que s’il apparaît, au vu des justifications produites, qu’ils interviennent, dans le domaine de la formation continue, « au-delà de leurs obligations statutaires » ou « en dehors de leur activité principale » ;

11. Attendu, au demeurant, que le réquisitoire du ministère public ne constitue pas une décision juridictionnelle, mais simplement l’acte par lequel se noue le contentieux, en précisant, en matière de dépense, le ou les paiements concernés, le nom du comptable appelé à en répondre et la nature du ou des contrôles qui auraient été défaillants ; qu’il y a bien lieu d’examiner au fond les arguments présentés par Mme X en réponse aux présomptions de charge élevées par le ministère public ;

Sur le fond

12. Attendu que, pour Mme X, agent comptable, le versement durant trois ans d’indemnités de formation continue, à onze agents de l’université, à savoir neuf agents travaillant au sein du service de la formation continue, la directrice de l’IUT de Lens et l’agent comptable de l’université, elle-même, était suffisamment justifié, par les pièces produites et celles-ci, à savoir un état liquidatif nominatif à l’appui d’un ordre de payer, étaient les seules qu’elle pouvait exiger, sauf à enfreindre la limite qui sépare le contrôle de régularité, obligatoire, du contrôle de légalité, interdit ;

13. Attendu qu’il ressort des dispositions applicables au « contrôle de la validité de la dette », interprété selon une jurisprudence désormais constante, que cite Mme X dans son mémoire, qu’il appartient bien aux comptables de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part complètes et précises, d'autre part cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans une nomenclature applicable ; que si ce contrôle peut conduire le comptable à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s'il leur appartient alors d'en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité ; qu'enfin lorsque les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la créance, il appartient aux comptables de suspendre le paiement jusqu'à ce que l’ordonnateur leur ait produit les justifications ou les attestations nécessaires ;

14. Attendu qu’il n’est pas reproché à Mme X, comme elle le mentionne dans ses observations, de ne pas avoir produit les textes réglementaires relatifs à l’instauration de la prime pour participation aux actions de formation continue, qui en tant que tels ne font pas partie des pièces justificatives d’un paiement exigibles au regard d’une nomenclature ; mais qu’il est simplement mentionné dans le réquisitoire que les dispositions désormais codifiées du décret de 1985 en constituent le fondement auquel se réfère explicitement l’ordre de payer ;

15. Attendu qu’en l’absence de nomenclature directement applicable, ce qui correspond au cas de l’espèce, ou devant l’insuffisance d’une nomenclature, le comptable public a le devoir d’exiger la production de toutes les justifications qui lui permettront d’exercer complètement les contrôles que la réglementation lui a prescrits ;

Qu’il n’appartenait pas, en l’espèce, au comptable, de se borner à constater que la nomenclature applicable aux dépenses de l’Etat, qui par construction ne peut pas s’appliquer aux dépenses d’un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, ne prévoyait pas de dispositions directement applicables aux rémunérations accessoires de formation continue dans les établissements publics d’enseignement supérieur de l’Etat ;

16. Attendu, en revanche, qu’en présence d’un ordre, appuyé d’un simple état mentionnant un montant à verser rapporté au nom d’une personne physique, d’avoir à payer des rémunérations accessoires, auxquels celles-ci n’étaient pas dues, à des agents, parmi lesquels le comptable public lui-même, il appartenait bien à Mme X, sans se faire juge de la légalité des décisions de l’ordonnateur, mais après avoir apprécié le contenu des justifications produites et les avoir interprétées conformément à la réglementation à laquelle elles se référaient, de constater leur insuffisance et de suspendre les paiements, dans l’attente de justifications ou d’attestations complémentaires ;

17. Attendu, en effet, que les bénéficiaires des paiements reprochés exerçaient leurs fonctions, pour les uns, au sein même du service en charge de la formation continue de l’université et, pour deux autres personnes, l’une à la tête d’une des composantes majeures de l’université d’Artois, l’autre à la tête de son agence comptable ; que s’agissant des agents affectés au sein du service en charge de la formation continue, ils ne peuvent pas être regardés comme ayant assumé des activités au service de l’organisation ou de la gestion financière de la formation continue de l’établissement « en dehors de leur activité principale » ; qu’il en va de même pour les deux autres personnes qui exerçaient pour l’une à la tête d’une composante, pour l’autre en tant qu’agent comptable, des fonctions régulières, générales et transversales, d’encadrement ou de gestion au sein de l’université et de ses composantes, dont la formation continue constitue l’une des missions principales, Mme X ayant en outre, et à titre exclusif, la charge de manier les deniers et de garantir les écritures relatifs à toutes les activités de l’université ;

18. Attendu qu’il ressort des pièces du dossier que la fonction exercée à titre principal par les différents bénéficiaires de la prime de formation continue était portée à la connaissance de l’agent comptable, qui, au surplus pour ce qui la concerne, n’ignorait pas qu’elle n’intervenait pas en dehors de son activité principale, dans le domaine de la gestion financière et comptable de la formation continue ;

19. Attendu, au demeurant, que Mme X a bien eu conscience de la fragilité de ces paiements dont elle rappelle qu’elle a contribué à les faire cesser à compter de l’année 2016 ;

20. Attendu, en conséquence, qu’en procédant à ces paiements, en 2013, 2014 et 2015, Mme X a manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dette ; qu’en conséquence, elle a engagé sa responsabilité au titre de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée ;

Sur le préjudice financier

21. Attendu que le manquement de la comptable, qui s’est traduit par le paiement d’une rémunération complémentaire dépourvue de fondement juridique, a causé un préjudice financier à l’université, au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février précitée ;

22. Attendu qu’aux termes des mêmes dispositions, « lorsque le manquement du comptable […] a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […], le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’ainsi il y a lieu de constituer Mme X débitrice de l’université d’Artois à concurrence de la somme de 3 298 € au titre de sa gestion de 2013, à concurrence de la somme de 11 318,52 € au titre de sa gestion de 2014, et à concurrence de la somme de 15 776,34 € au titre de sa gestion de 2015 ;

23. Attendu qu’aux termes du VIII du même article, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 11 janvier 2018, date de réception du réquisitoire par Mme X ;

Sur l’absence de contrôle sélectif de la dépense

24. Attendu qu’il ne ressort pas de l’instruction qu’ait été instauré un contrôle sélectif de la dépense au sein de l’établissement public pour les exercices considérés ; qu’en conséquence, il ne pourrait être fait remise totale, pour ce motif, des débets ici prononcés.

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Au titre de l’exercice 2013

Article 1 ^er – Mme X est constituée débitrice de l’université d’Artois au titre de l’exercice 2013, pour la somme de 3 298 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 11 janvier 2018 ;

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2014

Article 2 - Mme X est constituée débitrice de l’université d’Artois au titre de l’exercice 2014, pour la somme de 11 318,52 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 11 janvier 2018 ;

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2015

Article 3 - Mme X est constituée débitrice de l’université d’Artois au titre de l’exercice 2015, pour la somme de 15 776,34 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 11 janvier 2018 ;

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Fait et jugé par M. Gilles MILLER, président de section, président de la formation ; Mme Sylvie VERGNET, MM. Emmanuel GLIMET, Louis VALLERNAUD, Pierre ROCCA, et Mme Mireille RIOU-CANALS, conseillers maîtres.

En présence de Mme Stéphanie MARION, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.