COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu les requêtes, enregistrées respectivement les 13 et 16 novembre 2015 au greffe de la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine, par lesquelles Mme X, ordonnateur, et M. Y, comptable de l’établissement public de coopération culturelle (EPCC) "Centre Pompidou-Metz", ont élevé appel du jugement n° 2015-0019 du 2 juillet 2015 par lequel ladite chambre régionale a constitué le comptable débiteur envers l’établissement, des sommes de 10 240 € (première charge) et de 71 294,64 € (seconde charge), au titre de sa gestion pendant les exercices 2010 à 2012 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et produites en appel, notamment le réquisitoire n° 2014-20 du 16 septembre 2014 du procureur financier près la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine ;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment son article
D. 1617-19 et son annexe 1 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

Vu les textes législatifs et réglementaires relatifs à la comptabilité des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, en vigueur au moment des faits ;

Vu les observations complémentaires de l’ordonnateur, enregistrées au greffe contentieux de la Cour des comptes les 4 mars et 22 avril 2016 ;

Vu le rapport de M. Nicolas HAUPTMANN, conseiller référendaire, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 801 du 5 décembre 2018 ;

Vu la lettre du 7 décembre 2018 de M. Y demandant le report de l’audience ;

Entendu, lors de l’audience publique du 13 décembre 2018,
M. Nicolas HAUPTMANN, en son rapport, M. Bertrand DIRINGER, avocat général, en les conclusions du ministère public, Me Marie DELION, représentant la directrice de l’établissement, ayant eu la parole en dernier, le comptable informé de l’audience n’étant ni présent, ni représenté ;

Entendu en délibéré M. Jean-Luc GIRARDI, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu qu’en réponse à la lettre susvisée du 7 décembre 2018, par laquelle M. Y demandait le report de l’audience au motif qu’ayant reçu copie du rapport le 9 novembre 2018, il envisageait d’apporter des éléments nouveaux, il lui a été répondu qu’il pouvait apporter ces éléments jusqu’au jour de l’audience qui restait fixée au 13 décembre 2018 ; qu’aucun mémoire complémentaire n’a été adressé dans ce délai par M. Y ;

2. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine a prononcé les deux débets précités respectivement à raison du défaut de contrôle de titres de recettes émis pour la mise en recouvrement de recettes de locations d’espaces, s’agissant du premier débet, et à raison de l’absence de production de l’une des pièces prévues par la liste des pièces justificatives pour le paiement d’une "prime exceptionnelle" à des agents, s’agissant du second débet ;

3.  Attendu que les appelants demandent d’infirmer le jugement dans son ensemble, s’agissant du comptable, et de corriger «  les motifs du jugement (…) sur la nécessité pour le directeur (…) de recevoir délégation du conseil d’administration pour attribuer une prime exceptionnelle aux salariés de l’établissement  », s’agissant de l’ordonnateur ;

4. Attendu que les deux requêtes concernent le même jugement et, en partie, les mêmes charges ; qu’il y a donc lieu de les joindre ;

5. Attendu que, dans ses conclusions, le procureur général a estimé que la contestation de la première charge par l’ordonnateur dans son mémoire dit récapitulatif du 20 avril 2016 doit être jugée irrecevable car introduite hors délai de recours ;

6. Attendu que, conformément aux dispositions du code des juridictions financières (CJF), les parties peuvent produire des observations jusqu’au jour de l’audience publique ; qu’en revanche, les observations produites après l’expiration du délai d’appel ne peuvent introduire de nouveaux moyens, non présentés à l’appui de la requête initiale, sous peine d’irrecevabilité ; qu’il en va ainsi de certains moyens soulevés par l’ordonnateur dans ses écritures complémentaires qui ne sont pas susceptibles de se rattacher aux moyens présentés initialement, en particulier ceux relatifs à la première charge retenue par le jugement, qui ne faisait pas l’objet de son appel initial ; que, néanmoins, en application notamment de l’article R. 242-27 du CJF, et dès lors que ces observations se rattachent à des moyens soulevés par une autre partie, en l’occurrence le comptable, les éléments avancés par l’ordonnateur  peuvent être examinés ;

Sur la première charge

7. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le ministère public rappelait que le comptable était tenu d’exercer le contrôle de la mise en recouvrement des créances de l’établissement ; qu’il relevait l’émission, sur l’exercice 2011, de trois titres de recettes pour recouvrer un montant total de 8 517,42 € HT ; que, si chacun de ces titres était accompagné d’une facture établie par l’EPCC et d’un contrat de mise à disposition d’espaces pour l’organisation d’événements, les montants facturés ne se référaient pas à la nouvelle grille tarifaire décidée par le conseil d’administration, tandis que les contrats étaient signés par un agent ne disposant d’aucun pouvoir pour déroger à cette grille ; que, selon le ministère public, il en résultait une perte de recettes de 10 240 € ;

8. Attendu que, saisie par ce réquisitoire, la chambre régionale des comptes a constaté que le conseil d’administration de l’EPCC avait fixé, par délibération du 10 décembre 2010, les tarifs de mise à disposition d’espaces ; que les contrats en cause comportaient des stipulations non conformes à cette délibération ; qu’en outre, ils avaient été signés par un agent qui n’était pas autorisé à déroger aux tarifs fixés par le conseil d’administration ;

9. Attendu que la chambre a d’abord considéré que le comptable était tenu de vérifier que les montants fixés dans les titres de recettes en cause étaient conformes à ceux fixés par la délibération ; qu’ainsi, le moyen tiré de ce que, confronté à des bordereaux de titres de recettes portant la signature de l’ordonnateur, le comptable aurait agi conformément aux dispositions de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et de la circulaire du 21 mars 2011 devait, selon elle, être écarté ;

10. Attendu que la chambre a ensuite constaté que le conseil d’administration avait expressément décidé que des remises pouvaient être accordées par le directeur, sur décision motivée, à des entreprises organisant plusieurs événements à l’année, afin de les fidéliser ; qu’ainsi, l’argument du comptable, selon lequel le conseil d’administration n’avait pas précisément encadré les conditions de motivation de ces remises, manquait en fait ; que la signature des bordereaux ne pouvait se substituer à une décision motivée du directeur ;

11. Attendu que la chambre a donc jugé qu’il y avait lieu de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Y, à raison du défaut de contrôle des titres de recettes émis pour la mise en recouvrement de recettes de locations d’espaces au sein de l’EPCC ; que ni les conditions matérielles de prise en charge des titres, ni les éléments à décharge produits par le comptable en réponse au réquisitoire ne représentaient des circonstances constitutives de la force majeure ;

12. Attendu que la chambre a considéré, enfin, qu’en prenant en charge des titres dont les montants n’étaient pas établis en référence aux tarifs applicables, le comptable avait causé un préjudice financier à l’EPCC ; qu’elle l’a déclaré débiteur envers ce dernier d’une somme de 10 240 € correspondant à la différence entre le produit des locations qui auraient dû être mis en recouvrement et le produit recouvré ;

13. Attendu que M. Y conteste notamment le manquement qui a été retenu à son encontre par la chambre régionale ;

14. Attendu qu’en premier lieu, le comptable avance que l’ordonnateur, qui a compétence pour déroger à la grille tarifaire, a bien signé les bordereaux qui englobent les titres de recettes en cause, alors que l’article D. 1617-23 du CGCT précise que cette signature emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoire les titres de recettes qui y sont joints ; que, selon le comptable, le décret n° 2007-450 du 25 mars 2007 précise que l’ordonnateur n’a pas l’obligation de signer une délibération produite au comptable dans la mesure où il en certifie le caractère exécutoire ;

15. Attendu qu’en deuxième lieu, alors que la chambre estime que les contrats ont été signés par un agent qui disposerait certes d’une délégation lui permettant de signer les contrats et conventions de toute nature jusqu’à un montant de 20 000 € HT, mais qui ne l’autoriserait pas à déroger aux tarifs fixés par le conseil d’administration, le comptable s’interroge sur la nature générale ou spéciale de cette délégation de signature ; que, selon le comptable, les arguments doivent être examinés ensemble et non de façon séparée ; qu’il indique qu’il s’est retrouvé confronté à un bordereau qui était bien signé de l’ordonnateur avec, à l’appui du titre, un contrat signé par une personne qui détenait une délégation de signature de celui-ci, qui est par ailleurs autorisé à déroger aux tarifs votés par le conseil d’administration par délibération en date du 29 avril 2010 ;

16. Attendu qu’en troisième lieu, le comptable considère que l’ordonnateur agit dans le cadre d’une démarche commerciale ; que, selon lui, les clients potentiels font face à une offre importante de location d’espaces sur la place de Metz et, les tarifs de l’EPCC étant élevés, ils sauraient donc qu’ils peuvent négocier ;

17. Attendu qu’en quatrième et dernier lieu, le comptable évoque la difficulté pour un agent comptable, également chef des services financiers, d’effectuer son travail en étant soumis à l’autorité hiérarchique de son ordonnateur et confronté à un conseil d’administration qui n’est pas présidé par son ordonnateur ;

18. Attendu que, dans son mémoire susvisé du 20 avril 2016 et en audience publique, la directrice et son conseil ont fait valoir que des délibérations du conseil d’administration avaient accordé au directeur un pouvoir de négociation des contrats et lui avaient reconnu le pouvoir d’accorder des remises motivées ; que les remises en cause avaient été accordées lors de l’ouverture de l’établissement et qu’à ce titre elles étaient entièrement justifiées afin de fidéliser les entreprises concernées ;

19. Attendu que, dans ses conclusions, le procureur général a soutenu que la chambre régionale des comptes a fait une exacte application des textes en estimant irrégulière l’autorisation de percevoir la recette, dès lors que les conditions de remises arrêtées par le conseil d’administration étaient méconnues et que la dérogation à celles-ci n’a pas fait l’objet d’une décision motivée de l’ordonnateur ;

Sur l’existence d’un manquement

20.  Attendu que, selon le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisé, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes (…). Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière de recettes (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors (…) qu’une recette n’a pas été recouvrée (…) »  ;

21.  Attendu que, selon l’article 12 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, alors en vigueur, «  les comptables sont tenus d’exercer : A. - En matière de recettes, le contrôle : Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d’organisme public par les lois et règlements, de l’autorisation de percevoir la recette ; Dans la limite des éléments dont ils disposent, de la mise en recouvrement des créances de l’organisme public et de la régularité des réductions et des annulations des ordres de recettes (…)  » ;

22.  Attendu que, l’article L. 1617-2 du CGCT précise que «  Le comptable d’une commune, d’un département ou d’une région ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l’opportunité des décisions prises par l’ordonnateur. Il ne peut soumettre les mêmes actes qu’au contrôle de légalité qu’impose l’exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Il est tenu de motiver la suspension du paiement.  » ; qu’il en va nécessairement de même en matière de recettes s’agissant des actes de l’agent comptable d’un établissement public à caractère industriel ou commercial, notamment d’un refus éventuel de prise en charge de titres de recettes ;

23. Attendu qu’il résulte des textes précités que les seuls contrôles qui sont susceptibles d’entraîner la mise en jeu de la responsabilité d’un comptable public lorsqu’une recette n’a pas été recouvrée sont : 1°) l’autorisation de percevoir la recette ; 2°) la mise en recouvrement des créances ; 3°) la régularité des réductions et des annulations des ordres de recettes ;

24. Attendu qu’en l’occurrence, les créances de l’établissement ont bien été mises en recouvrement ; que les titres de recettes émis à cette fin n’ont pas fait l’objet de mandats de réduction ou d’annulation ; qu’il n’est pas contesté que les recettes mises en recouvrement ont bien été recouvrées ;

25. Attendu que le grief portait en fait sur la conformité des remises accordées sur lesdites recettes à des décisions du conseil d’administration de l’établissement ; que ce grief ne mettait pas en cause l’autorisation de percevoir les recettes mais leur liquidation ;

26.  Attendu que le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précité précise que : «  Hors le cas de mauvaise foi, les comptables publics ne sont pas personnellement et pécuniairement responsables des erreurs commises dans l’assiette et la liquidation des droits qu’ils recouvrent  » ;

27. Attendu qu’il n’a pas été reproché au comptable un cas de mauvaise foi ; que sa bonne foi peut, au contraire, être reconnue quand il soutient que, lors de la prise en charge des titres de recettes, il a pu légitimement considérer que les remises avaient été accordées par l’ordonnateur qui disposait de la compétence pour ce faire ;

28. Attendu, sans qu’il soit besoin d’examiner plus avant les moyens développés par les parties, qu’il y a donc lieu d’infirmer le jugement en ce qu’il a imputé à tort à M. Y un manquement au titre de la première charge du réquisitoire susvisé ; qu’en raison de l’effet dévolutif de l’appel, il y a lieu de statuer sur le grief du réquisitoire du procureur financier susvisé ; qu’en l’absence de manquement imputable au comptable, il n’y a pas lieu à charge au titre dudit grief ;

Sur la seconde charge

29. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le ministère public relevait qu’au cours des exercices 2010, 2011 et 2012, le comptable avait payé à des agents des indemnités dites "primes exceptionnelles" pour un montant total de 71 294,64 € ; que ces versements avaient toutefois été décidés par le directeur, qui n’avait pas délégation pour ce faire, en l’absence de décision du conseil d’administration ou de contrat de travail mentionnant l’attribution d’une prime exceptionnelle ; que cette prime n’était pas non plus prévue par la convention des entreprises artistiques et culturelles à laquelle les contrats se référaient ;

30. Attendu que, saisie par ce réquisitoire, la chambre régionale des comptes a constaté que le paiement des indemnités en cause n’avait pas fait l’objet, conformément aux dispositions du CGCT, d’une décision du conseil d’administration ou, dans les contrats de travail, d’une mention de la prime ou du visa des conventions, accords collectifs de travail, conventions de branche ou accords professionnels s’y référant ; que, si le conseil d’administration avait défini les conditions dans lesquelles le directeur passait tous actes, contrats et marchés, il ne l’avait pas autorisé à décider de l’attribution de "primes exceptionnelles" ; que celles-ci n’étaient par ailleurs pas prévues par la convention des entreprises artistiques et culturelles à laquelle les contrats se référaient ;

31. Attendu que la chambre a considéré que les règles de la dépense publique s’imposaient au directeur et au comptable, quelle que soit la qualité juridique de la personne à laquelle elles s’appliquent, agents de droit public comme salariés de droit privé ; que le vote et l’inscription au budget des lignes budgétaires suffisantes pour engager les dépenses n’était pas, selon elle, la seule limite du pouvoir de l’ordonnateur ;

32. Attendu que la chambre a jugé que la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable devait donc être engagée, à défaut pour ce dernier d’avoir effectué les contrôles qui lui incombaient, en précisant que ni les conditions matérielles de prise en charge des mandats, ni les éléments à décharge produits par le comptable en réponse au réquisitoire ne représentaient des circonstances constitutives de la force majeure ;

33. Attendu que la chambre a considéré, enfin, que le versement d’une telle prime, sans l’accord préalable de l’organe habilité à l’autoriser, était constitutif d’une dépense indue, dont l’exécution avait causé un préjudice financier à la collectivité, quand bien même le service aurait été exécuté ; qu’en conséquence, elle a constitué le comptable débiteur de la somme de 71 294,64 € envers l’EPCC, correspondant aux paiements indus ;

34.  Attendu que l’ordonnateur considère que le jugement de la chambre régionale des comptes est fondé sur des motifs entachés d’erreur de droit, en ce que la chambre a jugé que le comptable n’avait pas contrôlé la validité de la créance des dépenses qu’il a prises en charge, en n’ayant pas soulevé l’absence de délégation reçue par le directeur pour attribuer des primes exceptionnelles aux salariés ; qu’à cet égard, l’ordonnateur conteste la nécessité, pour le directeur d’un EPCC à caractère industriel et commercial, de recevoir délégation du conseil d’administration pour attribuer une prime exceptionnelle aux salariés de l’établissement ;

35.   Attendu qu’en premier lieu, l’ordonnateur considère que les motifs du jugement procèdent d’une interprétation erronée des articles R. 1431-7 et R. 1431-13 du CGCT, relatifs respectivement aux attributions du conseil d’administration d’un EPCC et aux attributions de son directeur, ainsi que des articles 10 et 13 des statuts de l’EPCC ; qu’en vertu de ces dispositions, le directeur dispose de «  pouvoirs très étendus  », notamment de pouvoirs propres dans le domaine de la gestion des ressources humaines ;

36.  Attendu que l’ordonnateur poursuit en indiquant que, conformément aux dispositions de l’article L. 1431-6 du CGCT, les personnels d’un EPCC à caractère industriel et commercial, à l’exception du directeur et de l’agent comptable, relèvent du code du travail ; que, dès lors, le directeur exerce les prérogatives de l’employeur au sens de ce code et de la convention collective applicable, en l’occurrence la convention collective de l’animation du 28 juin 1988, et non pas celle des entreprises artistiques et culturelles comme indiqué par la chambre ;

37.   Attendu qu’ainsi, selon l’ordonnateur, contrairement aux dispositions applicables à un établissement public administratif, et selon l’article R. 1431-13 du CGCT et l’article 13 des statuts susmentionnés, le directeur «  assure la direction de l’ensemble des services, il a autorité sur le personnel, il recrute et nomme aux emplois de l’établissement  » ; que le directeur négocie et signe les contrats de travail en sa qualité d’employeur ; qu’il fixe également la rémunération de chaque salarié, dans le respect des stipulations de la convention collective et dans la limite du budget voté par le conseil d’administration ;

38.  Attendu que, selon l’ordonnateur, il en découle que ni la fixation des salaires au moment du recrutement d’un salarié, ni l’attribution d’une augmentation de salaire ultérieure, ni la signature du contrat et de l’avenant les prévoyant ne sont soumises à la validation du conseil d’administration ; qu’au demeurant, l’ordonnateur rappelle que l’article R. 1431-7 du CGCT ne prévoit pas, au profit du conseil d’administration des EPCC, une compétence en matière de fixation des rémunérations des personnels, sa compétence étant limitée à délibérer sur les créations, transformations, suppressions des emplois permanents ;

39.   Attendu qu’en deuxième lieu, l’ordonnateur indique ne pas remettre en cause le fait que l’agent comptable aurait dû demander la délibération du conseil d’administration pour payer les primes  ; qu’il admet qu’enl’espèce les primes en question n’étaient pas prévues par la convention collective de l’animation ni dans les contrats de travail, lesquels n’avaient pas fait l’objet d’avenant en ce sens, mais qu’elles résultaient de décisions du directeur ;

40.  Attendu qu’en revanche, le jugement serait selon lui entaché d’une erreur de droit, en motivant cette exigence non par le défaut de production d’une stipulation de la convention collective ou des contrats de travail ou d’avenants à ces contrats, mais par l’exigence de production d’une délibération du conseil d’administration, en partant du postulat que le directeur doit recevoir délégation du conseil d’administration pour attribuer une prime exceptionnelle aux salariés ;

41.  Attendu que l’ordonnateur rappelle à cet égard les pièces justificatives exigibles, devant accompagner le paiement du premier salaire, puis les paiements ultérieurs et les indemnités versées aux salariés ; qu’il souligne, notamment, que la rubrique 210226 relative aux primes et accessoires au salaire des personnels des EPIC prévoit une alternative : soit mention de la prime dans la convention collective visée au contrat, soit mention de la prime au contrat de travail ; soit décision du conseil d’administration ; que, dès lors, selon l’ordonnateur, si la production du contrat ou de l’avenant prévoyant la prime suffit, cela démontre que son octroi relève de la compétence du directeur, seul compétent pour négocier et signer le contrat de travail ; que, selon la note de bas de page n° 13 de l’annexe au CGCT, une décision du conseil d’administration ne sera exigée que par défaut, si la convention collective ou le contrat de travail ne définit pas les modalités de liquidation de la prime ;

42.   Attendu qu’en troisième lieu, l’ordonnateur considère comme insuffisante l’analyse juridique, effectuée par la chambre, de la prime exceptionnelle versée à des salariés de droit privé par le directeur ; que la chambre n’aurait pas suffisamment pris en compte la nature juridique exceptionnelle de cette gratification visant des salariés de droit privé, en appliquant à cette décision les principes régissant les primes attribuées dans la fonction publique ; qu’au contraire, selon l’ordonnateur, si en matière de fonction publique il est une règle fondamentale, à savoir le principe «  pas de prime sans texte  », il ressort qu’en matière de droit du travail diverses particularités juridiques sont relevées en fonction des types de gratification  ;

43.   Attendu que l’ordonnateur soutient ainsi que le droit du travail, auquel est soumis le personnel de l’EPCC, distinguerait les «  gratifications contractuelles ou obligatoires  » et les «  gratifications bénévoles  », distinction que la chambre n’aurait pas prise en compte ; qu’en l’occurrence, les primes en cause relèveraient de la seconde catégorie de gratifications qui s’apparentent à des libéralités ; qu’en effet, ces primes ont concerné ponctuellement, d’une part, l’ensemble du personnel pour récompenser son investissement pour l’ouverture de l’établissement dans les délais attendus ainsi que, d’autre part, certains salariés pour leur investissement dans la préparation d’une exposition «  particulièrement complexe  » ;

44.   Attendu que, selon l’ordonnateur, ce type de gratifications n’est pas considéré en droit du travail comme un élément du salaire ; que leur caractère de libéralité serait constamment reconnu par la jurisprudence de la Cour de cassation ; qu’il ressortirait que, d’une part, du fait de son absence de caractère général, de certitude et de régularité, et, d’autre part, du fait de son octroi, en fonction d’un élément discrétionnaire, par le directeur en sa qualité d’employeur, la prime exceptionnelle devait être regardée comme une gratification «  bénévole  » non rattachée au salaire ; qu’en conséquence, ce serait par une analyse erronée que la chambre a retenu que les primes versées n’étaient pas prévues par la convention collective, en occultant le caractère spécifique des primes bénévoles que l’employeur peut, du fait de son pouvoir propre, accorder en droit du travail et ce hors tout texte  ;

45.   Attendu que, par ailleurs, l’ordonnateur soutient que la rubrique n° 210226 de l’annexe I à l’article D. 1617-19 du CGCT ne vise pas les gratifications bénévoles mais les gratifications obligatoires, qui seules constituent les primes et accessoires du salaire ; que par suite, le comptable, en vérifiant la disponibilité au budget des deniers publics pour couvrir la dépense décidée par l’ordonnateur, a pu sans commettre de faute valider sa mise en paiement ; qu’en audience publique, le conseil de Mme X a soutenu que c’est à tort que la liste des pièces justificatives prévoyait la production d’une délibération du conseil d’administration sur un sujet qui n’est pas de sa compétence ; que cette liste aurait dû tout au plus prévoir une approbation a posteriori des décisions prises par le directeur dans son propre champ de compétence ;

46.  Attendu que le comptable conteste également le manquement qui lui a été imputé par la chambre régionale ; qu’il conteste la nécessité d’une délibération du conseil d’administration pour le paiement de la prime exceptionnelle, en rappelant également que les contrats de travail des agents visés sont des contrats de droit privé, qu’ils relèvent du code du travail et de la convention collective de l’animation ; qu’en conséquence, à l’appréciation du directeur agissant en qualité d’employeur, le régime indemnitaire peut, selon lui, comprendre des primes et gratifications bénévoles ; qu’il estime également que le jugement est erroné en indiquant que les contrats de travail se réfèrent à la convention des entreprises artistiques et culturelles de 1984 alors qu’il s’agit de la convention de l’animation de 1988 ;

47.  Attendu que le comptable fait également valoir que le directeur était compétent pour décider du paiement de la prime exceptionnelle ; que l’ordonnateur, par délégation du conseil d’administration en date du 26 février 2010, avait la possibilité de négocier et signer les contrats de toute nature jusqu’à 200 000 euros HT ; qu’en outre, le conseil d’administration, décidant de la création des emplois permanents, l’autorise à signer tous les documents s’y rapportant, le directeur négociant les salaires et signant les contrats de travail, dans la limite des crédits ouverts ;

48.   Attendu que le comptable conteste que la rubrique 210226 de l’annexe 1 à l’article D. 1617-19 du CGCT serait «  la seule référence  » à examiner ; qu’il s’interroge sur la nécessité d’une délibération pour verser une prime à des salariés de droit privé, compte tenu du fait qu’en droit social, le régime juridique des primes dépendrait de leur caractère obligatoire ou facultatif et que la distinction entre gratification et «  libéralité  » est d’importance, la gratification créant une obligation pour l’employeur alors que la libéralité n’en crée pas ; que, selon le comptable, qui se réfère à la jurisprudence de la Cour de cassation, pour que la prime ne soit pas obligatoire, il faut veiller à ne pas remplir les trois critères cumulatifs de fixité, de généralité et de constance, auquel cas l’employeur ne serait pas obligé de la verser ; que, dans le cas d’espèce, appuyés de décisions de l’ordonnateur, on serait bien dans le cas de figure d’une prime facultative, d’une libéralité, et l’ordonnateur est compétent pour négocier les salaires et pour verser, de façon exceptionnelle, des primes ;

49.  Attendu que le comptable évoque, pour finir, la difficulté pour un agent comptable, également chef des services financiers, d’effectuer son travail en étant soumis à l’autorité hiérarchique de son ordonnateur et confronté à un conseil d’administration qui n’est pas présidé par son ordonnateur ;

Sur l’existence d’un manquement

50.   Attendu que, selon le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses (…). Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière (…) de dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée  » ; que, selon le V du même article : «  Lorsque (…) le juge des comptes constate l’existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public  » ;

51.   Attendu que, selon l’article 12 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, alors en vigueur, «  les comptables sont tenus d’exercer : (…) B. - En matière de dépenses, le contrôle : De la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ; De la disponibilité des crédits ; De l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet ; De la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après ; Du caractère libératoire du règlement  » ; que, selon l’article 13 du même décret, «  en ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : La justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation ; L’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications.  » ;

52.   Attendu que l’article D. 1617-19 du CGCT, dans sa version alors en vigueur, disposait qu’ «  avant de procéder au paiement d’une dépense ne faisant pas l’objet d’un ordre de réquisition, les comptables publics des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des associations syndicales de propriétaires ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I du présent code  » ;

53.   Attendu qu’en application de l’annexe I précitée, dans sa version alors en vigueur, rubrique »  210226 - Primes et accessoires au salaire des personnels des établissements publics industriels et commerciaux  », point «  a) Pour les EPIC autres que les OPAC  », le paiement d’une prime aux personnels nécessitait : «  Mention de la prime dans les conventions, accords collectifs de travail, conventions de branche ou accords professionnels visés au contrat de travail (13) ; Mention de la prime au contrat de travail (13) ; ou Décision du conseil d’administration  » ; que la note de bas de page (13) précitée indiquait que «  Lorsque les conventions, accords collectifs de travail, conventions de branche, accords professionnels ou contrats de travail ne définissent pas les modalités de liquidation des primes et accessoires au salaire, une décision du conseil d’administration doit en préciser les modalités  » ;

54.  Attendu que la liste des pièces justificatives s’impose à l’ordonnateur et au comptable ; qu’il n’appartient pas au juge des comptes de se prononcer sur sa pertinence ;

55.  Attendu que, dans ses conclusions, le procureur général fait observer que, si la rubrique 210226 ne précisait pas la nature des primes et accessoires concernés, elle n’excluait pas de ce fait les gratifications et libéralités ;

56.   Attendu, au demeurant, qu’en l’absence de rubrique spécifique à des "gratifications bénévoles" au sens où les appelants l’entendent ou à des "libéralités" pouvant selon eux être décidées par l’ordonnateur d’un EPCC, le comptable devait se référer aux dispositions précédentes, le préambule de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses du secteur local prévoyant que : «  Lorsqu’une dépense n’est pas répertoriée dans la liste, le comptable doit demander, en se référant si possible à une dépense similaire répertoriée, les pièces justificatives qui lui permettent d’effectuer ses contrôles  » ;

57.  Attendu que le moyen avancé par l’ordonnateur et le comptable tiré de la compétence alléguée de l’ordonnateur pour décider l’attribution de "primes exceptionnelles" ou de procéder à des "libéralités" est inopérant, à supposer qu’il soit exact, dès lors qu’il ne saurait exonérer le comptable de sa responsabilité au titre du contrôle des pièces justificatives qui lui incombe ; que, pour la même raison, le moyen avancé par l’ordonnateur et le comptable, selon lequel la chambre aurait fait une insuffisante appréciation de la distinction du droit de la fonction publique et du droit du travail doit également être rejeté ;

58.  Attendu qu’en l’espèce, il est constant et il n’est pas contesté : 1°) que le versement de la prime exceptionnelle au cours des exercices 2010, 2011 et 2012 ne s’appuyait que sur des décisions du directeur de l’EPCC ; 2°) que les contrats de travail des agents bénéficiaires de cette prime ne comportaient aucune mention prévoyant le versement de ce complément de rémunération ; 3°) que la convention collective, à laquelle ces contrats de travail se référaient effectivement, ne prévoyait pas l’attribution d’une telle prime aux agents de cette branche d’activité ; 4°) que le conseil d’administration de l’établissement n’a pas délibéré sur le principe de l’attribution de la prime en cause aux agents de l’établissement ;

59.   Attendu que la liste des pièces justificatives des dépenses du secteur local ne comporte aucunement une décision unilatérale de l’ordonnateur pouvant être produite en l’absence de mention de ladite prime dans le contrat de travail ; que la production d’une décision du conseil d’administration devait donc être exigée par le comptable, à défaut de mention dans le contrat ou dans la convention collective visée par celui-ci ; que l’attendu du jugement contesté précisant que «  le conseil d’administration a défini les conditions dans lesquelles le directeur passe tous actes, contrats et marchés, conformément aux termes du f) de l’article R. 1431-13 [du CGCT], mais ne l’a pas autorisé à décider de l’attribution de "primes exceptionnelles"  » n’est pas contraire aux faits ; qu’il n’y a donc pas lieu de «  corriger  » le jugement sur ce point ;

60.  Attendu que les circonstances de fait avancées par le comptable, notamment les difficultés inhérentes au rôle de l’agent comptable au sein de l’EPCC, constituent des éléments extérieurs aux comptes ; que ceux-ci ne pourraient l’exonérer de sa responsabilité que dans la seule hypothèse où ils seraient constitutifs de la force majeure ; qu’en l’espèce, ces circonstances ne sont pas constitutives de la force majeure ; qu’il ne s’agit donc que de circonstances de l’espèce ne pouvant éventuellement être prises en compte que dans le cas où le manquement n’aurait pas causé de préjudice ;

61.  Attendu qu’il résulte de ce qui précède que c’est à raison que la chambre régionale a jugé que M. Y a manqué à ses obligations de contrôle et qu’il a ainsi engagé sa responsabilité au titre de sa gestion des comptes des exercices 2010, 2011 et 2012 ;

Sur le préjudice financier

62.  Attendu que M. Y sollicite également que la Cour reconnaisse l’absence de préjudice financier imputable à son manquement ; que, pour ce faire, il avance que le paiement reposait bien sur une décision de l’ordonnateur appuyée de mandats ;

63.  Attendu que le comptable ne disposait d’aucune des pièces prévues par la liste des pièces justificatives des dépenses du secteur local comme étant susceptibles de justifier la validité de la créance ; que le paiement était donc indu et, par conséquent, constitutif d’un préjudice financier pour l’organisme public concerné ; que c’est donc à raison que la chambre régionale a constitué M. Y débiteur envers l’EPCC ;

64. Attendu qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède qu’il y a donc lieu de rejeter les requêtes en ce qu’elles concernent la seconde charge ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er – Le jugement de la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine n° 2015-0019 du 2 juillet 2015 est infirmé en ce qu’il a constitué M. Y débiteur envers l’établissement public de coopération culturelle "Centre Pompidou-Metz" au titre de la première charge.

Article 2 – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre de M. Y au titre de la première charge du réquisitoire susvisé.

Article 3 – Les requêtes de Mme X et de M. Y à l’encontre du jugement précité sont rejetées, s’agissant de la seconde charge du réquisitoire susvisé.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents :  M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de la formation, M. Yves ROLLAND, conseiller maître, Mmes Dominique DUJOLS, Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillères maîtres, MM. Jean-Luc GIRARDI et Étienne CHAMPION, conseillers maîtres.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.