COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu les requêtes, enregistrées respectivement les 20 et 14 juin 2017 au greffe de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté, par lesquelles MM. X et Y, agents comptables du groupement d’intérêt public (GIP) Maison départementale des personnes handicapées du Doubs (MDPH du Doubs) pour l’exercice 2014 (respectivement jusqu’au 16 juillet 2014 et à compter du 17 juillet 2014), ont élevé appel du jugement n° 2017-0004 du 28 février 2017 par lequel ladite chambre régionale les a, au titre d’une charge unique, constitués débiteurs du GIP, respectivement des sommes de 52 851,46 € pour M. X et de 61 691,78 € pour M. Y, augmentées des intérêts de droit calculés à compter du 23 septembre 2016 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et produites en appel, notamment le réquisitoire n° 2016-032 du 8 septembre 2016 du procureur financier près la chambre régionale des comptes Bourgogne, Franche-Comté ;

Vu le code général des collectivités territoriales, et notamment son article D. 1617-19 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu le code de l’action sociale et des familles ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

Vu les textes législatifs et réglementaires relatifs à la comptabilité des collectivités territoriales et des groupements d’intérêt public ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le rapport de M. Nicolas HAUPTMANN, conseiller référendaire, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 811 du 6 décembre 2018 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 13 décembre 2018, M. Nicolas HAUPTMANN, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré Mme Dominique DUJOLS, conseillère maître, réviseure, en ses observations ;

1. Attendu que les deux requêtes concernent le même jugement et la même charge unique ; qu’il y a donc lieu de les joindre ;

2. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté a jugé qu’il y avait lieu de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire de MM. X et Y à raison du paiement, au titre de l’exercice 2014, en l’absence de justifications adéquates, de primes et indemnités à 25 agents non titulaires de la fonction publique territoriale sous contrats de droit privé (charge unique) ; qu’elle a considéré que, dès lors qu’aucune délibération exécutoire ni décision individuelle n’avait été produite à l’appui du versement de ces primes et indemnités, le manquement des comptables à leurs obligations de contrôle était constitué par l’absence de pièce justifiant l’engagement de l’organisme par une personne habilitée ; que, dès lors, la chambre a considéré que les créances sur celui-ci n’étaient pas certaines dans leur principe, que leur paiement était indu et, comme tel, avait causé un préjudice financier au GIP ; que, par suite, la chambre a constitué les comptables débiteurs de la MDPH du Doubs à hauteur des sommes litigieuses ;

Sur l’existence d’un manquement

3. Attendu que MM. X et Y demandent à la Cour d’infirmer le jugement de la chambre régionale qui les a constitués débiteurs envers la MDPH du Doubs, respectivement des sommes de 52 851,46 € et de 61 691,78 €, augmentées des intérêts de droit, afin qu’ils puissent être déchargés de leur gestion au titre de 2014 ; qu’ils contestent ainsi le manquement qui a été retenu à leur encontre par la chambre régionale ;

4. Attendu qu’en premier lieu, les comptables considèrent que, si la nomenclature des pièces justificatives figurant à l’annexe I de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pouvait servir de référence, cette référence n’avait pas de caractère obligatoire, et qu’ils n’avaient donc pas à exiger la production de toutes les pièces énumérées par celle-ci ;

5. Attendu qu’en deuxième lieu, les comptables rappellent le rôle de la commission exécutive en tant qu’organe délibérant de la MDPH, pour en déduire que ses décisions ont valeur de délibérations, même si elles sont consignées sous la forme de procès-verbaux ; qu’il serait donc, selon eux, inexact de dire qu’il n’y a pas eu de délibération fixant le régime indemnitaire des agents, puisque le procès-verbal du 15 juin 2011 précise que : « les membres de la commission exécutive approuvent […] la mise en place du nouveau cadre d’évolution et de rémunération des agents du GIP sur la base des critères suivants : […] Mise en place d’un régime indemnitaire dissocié du salaire brut et éventuellement de rémunérations annexes selon le cadre en vigueur dans les collectivités territoriales et plus particulièrement au conseil général du Doubs […] » ; que, selon les comptables, cette délibération institue un régime indemnitaire à la MDPH du Doubs, selon le cadre en vigueur au conseil général du Doubs, et figure en préambule de tous les contrats de travail établis postérieurement au 15 juin 2011 ; que les comptables précisent que tous les contrats des agents en fonction en 2014 y font ainsi référence ;

6. Attendu qu’en troisième lieu, s’agissant de l’imprécision relative à la nature, aux conditions d’attribution et au taux moyen des indemnités, les comptables signalent que la commission exécutive avait déjà délibéré s’agissant de la « remise à plat de la situation administrative des agents et des modalités de calcul des rémunérations » ; que le procès-verbal de la séance du 16 décembre 2010 indique ainsi qu’il est proposé à la commission exécutive « d’aligner dans la mesure du possible le cadre salarial sur celui en vigueur pour les agents du conseil général du Doubs […] » ; que, par analogie avec la fonction publique territoriale, « la rémunération brute serait désormais décomposée en un salaire qui évoluera conformément aux grilles indiciaires, complété d’une prime (voir données page 7 du rapport) » ; que les données en question consistent en un tableau établissant une comparaison entre les profils, cadres d’emploi, rémunérations et régimes indemnitaires au conseil général du Doubs et à la MDPH ; que la décision formalisée dans le procès-verbal indique que les membres de la commission exécutive « approuvent les principes généraux exposés dans le rapport sous réserve des modifications concernant la reprise de l’ancienneté […] et demandent le réexamen de ce rapport lors de la prochaine commission exécutive en disposant d’éléments précis sur les situations individuelles et l’incidence financière en année pleine » ; que, selon les comptables, par cette délibération, la commission exécutive a également délibéré sur un montant global forfaitaire de prime revenant à chacun de ses employés ;

7. Attendu qu’en quatrième lieu, les comptables indiquent que la délibération du conseil général du Doubs du 17 juin 2013 se bornait à confirmer certains dispositifs de la politique indemnitaire, pour les agents titulaires et non titulaires de la collectivité ; qu’ils considèrent que, cette décision n’ayant aucune incidence sur le régime indemnitaire mis en place à la MDPH du Doubs, cette dernière n’avait pas à se prononcer à nouveau sur ce point ; qu’ils estiment qu’en tant que payeurs départementaux disposant de l’annexe au régime indemnitaire, fixé par le conseil général le 17 juin 2013, il leur était facile de vérifier par comparaison la conformité du montant des primes versées avec celles liquidées aux agents départementaux de même grade, conformément à la volonté de la commission exécutive en date du 15 juin 2011 ; qu’en l’occurrence, les comptables indiquent au surplus que les primes versées correspondent pour chacune au montant moyen annuel de référence par agent prévu par la délibération du 17 juin 2013 ;

8. Attendu qu’en cinquième lieu, les comptables affirment que les agents de grade mentionné dans le tableau précité ont perçu en 2014 exactement la prime approuvée par la commission exécutive, ce dont ils se seraient assurés par leurs contrôles ; qu’ainsi, pour 16 agents sur 25, les indemnités correspondraient bien au forfait global par grade décidé par la commission exécutive, sans qu’il soit même besoin d’en évoquer le détail par nature de prime ; que, concernant les 9 autres employés, leurs grades n’auraient pas été prévus dans la délibération du 16 décembre 2010 ; que le contrôle de leurs indemnités aurait consisté à effectuer une comparaison avec le cadre en vigueur pour les agents du département de même grade, conformément au dessein de la délibération du 15 juin 2011 ; que les comptables identifient les agents concernés et précisent les modalités de calcul des indemnités ; qu’ils indiquent, par ailleurs, que tous les contrats comprennent la mention suivante ou équivalente  : « [L’agent] bénéficie en outre du régime indemnitaire fondé sur celui des agents de la fonction publique territoriale exerçant des missions équivalentes » ;

9. Attendu qu’en sixième et dernier lieu, les comptables indiquent que, lors de l’audience publique devant la chambre, ils avaient signalé que neuf employés avaient été embauchés sur la base d’un contrat antérieur au 1 ^er février 2013 précisant le montant de leur prime ; qu’ils estiment que la force exécutoire des contrats s’imposait à eux, sans qu’ils puissent se faire juges de leur légalité, et que la chambre régionale des comptes d’Aquitaine avait déchargé le comptable de sa responsabilité dans une situation similaire, par un jugement n° 2011-0012 du 28 avril 2011 ; qu’en ce qui concerne les neuf agents susmentionnés, n’étant pas juges de la légalité de ces contrats signés du président de la commission exécutive régulièrement investi de ce pouvoir fonctionnel, les comptables considèrent qu’ils ne pouvaient s’opposer à l’application de leurs dispositions financières ;

10. Attendu que, si le paiement des primes et indemnités versées aux agents de la MDPH du Doubs n’a pas été prévu par une nomenclature des pièces justificatives spécifique à cet organisme public, cette circonstance ne saurait dispenser le comptable d'exercer les contrôles qui lui incombent, et notamment celui de la présence des pièces justificatives nécessaires à leur contrôle et de leur caractère suffisant et cohérent ;

11. Attendu que l’article 50 du décret du 7 novembre 2012, applicable à l’espèce, dispose que  « lorsqu’une opération de dépense n’a pas été prévue par une nomenclature […], doivent être produites des pièces justificatives permettant au comptable d’opérer les contrôles mentionnés aux articles 19 et 20 » ; que, s’agissant des ordres de payer, le comptable est ainsi tenu d’exercer le contrôle « a) De la qualité de l’ordonnateur ; b) De l’exacte imputation des dépenses […] ; c) De la disponibilité des crédits ; d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20 ; e) Du caractère libératoire du paiement » (article 19) et, s’agissant spécifiquement de la validité de la dette, de « 1° La justification du service fait ; 2° L’exactitude de la liquidation ; 3° L’intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ; 4° [le cas échéant] l’existence du visa ou de l’avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements ; 5° La production des pièces justificatives ; 6° L’application des règles de prescription et de déchéance » (article 20) ;

12. Attendu que, dans l’hypothèse de l’absence d’une nomenclature prévoyant les pièces justificatives de la dépense concernée, il appartient au comptable de s’assurer de la production de toute pièce justificative pertinente, nécessaire à l’exercice des contrôles qui lui incombent en vertu des lois et règlements ; qu’il est loisible au comptable d’identifier les pièces justificatives pertinentes et nécessaires à l’exercice de ses contrôles en se référant, lorsque cela est pertinent, aux prescriptions de la nomenclature applicable ou de toute autre nomenclature comptable, pour des opérations similaires ; qu’en revanche, il serait excessif d’exiger que le comptable se réfère à des nomenclatures lorsqu’elles ne sont pas applicables, sans apprécier au préalable la pertinence des contrôles lui incombant ;

13. Attendu qu’en l’espèce, comme l’a rappelé également la chambre régionale, la MDPH est soumise, en vertu de l’article R. 146-23 du code de l’action sociale et des familles (CASF), aux dispositions du décret du 7 novembre 2012 et, par dérogation, aux dispositions du CGCT relatives aux règles budgétaires, financières et comptables applicables aux départements ; que si la chambre n’a pas souligné explicitement ce point dans son jugement, ce renvoi aux règles applicables aux départements plaide donc, en l’absence de nomenclature, pour une référence à la nomenclature applicable à ceux-ci ;

14. Attendu que, par ailleurs, comme l’a en revanche bien noté la chambre, l’instruction codificatrice du 30 mars 2007, alors applicable, dispose que la nomenclature des pièces justificatives des dépenses du secteur public local « peut servir de référence aux ordonnateurs et aux comptables des [GIP] gérés en comptabilité publique dans la mesure où les collectivités et établissements publics locaux y détiennent un pouvoir prépondérant de gestion » ; qu’au regard tant des dispositions du CASF qui placent la MDPH du Doubs sous la tutelle du département, que des stipulations de sa convention constitutive, le département doit être regardé comme exerçant sur le GIP un pouvoir prépondérant de gestion ; qu’ainsi la nomenclature de l’annexe I de l’article D. 1617-19 du CGCT pouvait servir de référence pour la justification des dépenses de la MDPH du Doubs ;

15. Attendu qu’au-delà du caractère « de référence », et donc non obligatoire, de cette nomenclature, derrière lequel les comptables se retranchent, il leur appartenait bien de s’assurer de la production de toute pièce justificative pertinente, nécessaire à l’exercice des contrôles qui leur incombent en vertu des lois et règlements ; que les comptables ne peuvent sérieusement contester le caractère pertinent, en l’espèce, d’une délibération exécutoire de la commission exécutive de la MDPH fixant non seulement le principe du versement de primes et indemnités aux agents du GIP, mais également leur nature, leurs conditions d’attribution et leur taux moyen ; qu’en effet, seul un tel acte peut justifier, pour chacune des primes et indemnités payées, l’engagement de l’organisme public par le seul organe habilité pour instituer et fixer les règles relatives au régime indemnitaire de ses agents ;

16. Attendu qu’il n’est pas contesté que, comme l’indique le réquisitoire du procureur financier, les paiements ont été effectués, au vu de la délibération du conseil général en date du 17 juin 2013 ; que ladite délibération, relative au régime indemnitaire des agents du département  n’évoque ni expressément, ni implicitement son applicabilité à des structures juridiques distinctes de cette collectivité ; que les comptables ne disposaient pas, au moment des paiements, d’une délibération de la commission exécutive appliquant au personnel du GIP le régime indemnitaire ainsi adopté par le conseil général ; qu’il ne peut que leur être donné raison lorsqu’ils considèrent que, la décision du conseil général n’ayant aucune incidence sur le régime indemnitaire mis en place à la MDPH, cette dernière n’avait pas à se prononcer sur ce point ; qu’en effet, la délibération du conseil général du 17 juin 2013, aussi précise soit-elle, ne pouvait constituer la pièce justificative pertinente en l’absence d’approbation par la commission exécutive de la MDPH, laquelle ne peut être constituée par sa délibération antérieure du 15 juin 2011 ; que cette hypothèse entre également en contradiction avec la décision prise par la commission exécutive de régulariser cette situation en se prononçant favorablement, le 29 septembre 2016, sur l’application, aux agents contractuels de la MDPH, des dispositions adoptées le 17 juin 2013 par le conseil général ;

17. Attendu que, dans son jugement, la chambre régionale a bien réaffirmé le rôle de la commission exécutive de la MDPH en tant qu’organe délibérant du GIP, auquel il appartenait de fixer, par ses délibérations, le régime indemnitaire de ses agents ;

18. Attendu que, si les comptables affirment s’être assurés, par leurs contrôles, du versement de primes conforme avec le cadre en vigueur pour les agents du conseil général, cette circonstance est sans effet sur l’absence de production des pièces justificatives exigibles, à l’origine du manquement constaté par la chambre régionale ;

19. Attendu que, si les comptables se réfèrent à des mentions figurant dans les contrats et indiquant « à titre indicatif, à la signature du présent contrat » le montant du régime indemnitaire, ou renvoyant au « régime indemnitaire fondé sur celui des agents de la fonction publique territoriale exerçant des missions équivalentes » et s’ils estiment que la force exécutoire des contrats s’imposait à eux sans qu’ils puissent se faire juges de leur légalité, cette circonstance est sans effet sur l’absence de production des pièces justificatives exigibles, qui est à l’origine du manquement constaté par la chambre régionale ;

20. Attendu que c’est donc à raison que cette dernière a jugé que MM. X et Y ont manqué à leurs obligations de contrôle et qu’ils avaient ainsi engagé leur responsabilité au titre de leur gestion des comptes de l’exercice 2014 ; qu’il y a donc lieu de rejeter les moyens soulevés par les comptables sur ce point ;

Sur le préjudice financier

21. Attendu que MM. X et Y sollicitent également que la Cour reconnaisse l’absence de préjudice financier imputable à leur manquement ; qu’ils contestent le jugement de la chambre régionale, en ce qu’il considère qu’aucune délibération exécutoire ni décision individuelle relative aux primes et indemnités versées n’ayant été produite, aucune pièce ne justifiait l’engagement de l’organisme public, qu’ainsi  les créances n’étaient pas certaines et qu’il en résultait que les paiements étaient indus et, comme tels, avaient causé un préjudice financier à la MDPH du Doubs, et en ce qu’il a constitué les comptables débiteurs au titre de  ces paiements ;

22. Attendu que les comptables estiment que le procès-verbal du 15 juin 2011 et les stipulations des contrats des agents constituent des pièces justificatives suffisamment pertinentes pour justifier le caractère certain des primes et indemnités versées ; qu’ils font en outre référence à une autre délibération du 16 décembre 2010 qui envisageait que la rémunération brute de ces agents  comporte, par analogie avec la fonction publique territoriale, une prime dont le montant était détaillé dans le rapport en fonction d’un tableau de comparaison entre les profils, cadres d’emploi, rémunérations et régimes indemnitaires au conseil général du Doubs et à la MDPH ;

23. Attendu que la délibération du 15 juin 2011 ne comporte pas pour chacune des 11 catégories de primes ou indemnités versées, de dispositions explicites sur leur nature, leurs conditions d’attribution et leur taux moyen ; que la délibération du 16 décembre 2010 se limitait à approuver les principes généraux contenus dans un rapport et ne prenait pas en compte la totalité des emplois pour lesquels des primes et indemnités ont été payées ;

24. Mais attendu, toutefois, que la délibération du 15 juin 2011 exprime la volonté sans équivoque de la commission exécutive de reclasser les emplois de la MDPH en se fondant sur la grille de classement des emplois et de rémunération ainsi que sur le régime indemnitaire applicable au sein de la fonction publique territoriale, et en particulier au département du Doubs ; qu’elle exprime également la volonté sans équivoque de procéder, à cette fin, à l’introduction du nouveau régime par avenants aux contrats en cours ou dans les contrats futurs ; que la délibération du 15 juin 2011 se référait expressément au procès-verbal de celle de 2010 et en particulier aux tableaux portant sur les équivalences d’emplois entre ceux de la MDPH et ceux du département et mentionnant les montants moyens globaux des primes et indemnités correspondants à chacun des emplois sur lesquels les reclassements devaient être effectués ;

25. Attendu, en outre, que chacun des contrats ou avenants subséquents se réfère explicitement à la délibération du 15 juin 2011, précise l’emploi équivalent dans lequel le poste de l’agent est reclassé, et renvoie aux indemnités prévues pour cet emploi ; que, s’il ne mentionne que pour neuf contrats un « montant indicatif », la référence au régime appliqué dans la fonction publique territoriale et en particulier au département du Doubs permettait les recoupements nécessaires, y compris pour les emplois créés qui ne figuraient pas expressément dans les tableaux de 2010 et 2011 ;

26. Attendu que les comptables, étant payeurs du département, ont pu vérifier, même tardivement, la conformité des paiements aux stipulations des contrats, aux dispositions adoptées par délibération du 15 juin 2011 qui reprenaient expressément certaines dispositions figurant au dossier examiné le 16 décembre 2010, et enfin à celles relevant du régime indemnitaire institué  par le conseil général du Doubs ; qu’ainsi, malgré l’imprécision de certaines formulations et notamment l’absence de liste des primes et indemnités composant le futur régime indemnitaire, de conditions d’attribution ou de taux moyen pour chacune d’entre elles, la volonté de l’organe délibérant ne faisait pas de doute et les contrats signés par l’ordonnateur s’y sont conformés ; que le préjudice financier n’est donc pas établi pour les paiements en cause ; qu’en considérant que les manquements des comptables avaient causé un préjudice financier, la chambre régionale a commis une erreur de droit ;

27. Attendu qu’il en résulte que le jugement doit donc être infirmé sur ce point ; que par l’effet dévolutif de l’appel, il convient de dire qu’il n’y a pas lieu de prononcer un débet à l’encontre de M. X et de M. Y ;

Sur la fixation d’une somme non rémissible

28. Attendu que, selon l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963 modifiée «  lorsque le manquement du comptable […] n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce  » ;

29. Attendu que le cautionnement du poste comptable dont relève la MDPH s’élevait à 177 000 € pour l’exercice 2014, que le plafond de la somme non rémissible qui peut être mise à la charge de chacun des deux comptables, du fait des manquements constatés, s’élève à 1,5 pour mille de ce montant, en application du décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 susvisé, soit 265,50 € ;

30. Attendu que, les manquements étant tous similaires et concernant une même année, il y a lieu de prononcer une somme non rémissible unique pour chacun des comptables ;

31. Attendu qu’en raison du caractère répété des manquements relevés au cours de l’exercice 2014 et du montant total des dépenses en cause, il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en fixant la somme non rémissible à 265 € pour chacun des deux comptables.

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er  : Le jugement de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté n° 2017-0004 du 28 février 2017 est infirmé en tant qu’il a constitué M. X débiteur envers la Maison départementale des personnes handicapées du Doubs de la somme de 52 851,46 €, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 23 septembre 2016.

Article 2  : M. X devra s’acquitter d’une somme de 265 € au titre de l’exercice 2014, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Article 3  : Le jugement de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté n° 2017-0004 du 28 février 2017 est infirmé en tant qu’il a constitué M. Y débiteur envers la Maison départementale des personnes handicapées du Doubs de la somme de 61 691,78 €, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 23 septembre 2016.

Article 4  : M. Y devra s’acquitter d’une somme de 265 € au titre de l’exercice 2014, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Article 5  : Le surplus des requêtes de MM. X et Y est rejeté.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents :  M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de la formation, MM. Denis BERTHOMIER, Yves ROLLAND, conseillers maîtres, Mmes Dominique DUJOLS, Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillères maîtres, MM. Jean-Luc GIRARDI et Étienne CHAMPION, conseillers maîtres.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.