COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 25 juin 2018 au greffe de la chambre régionale des comptes Bretagne, par laquelle Mme X, comptable, a élevé appel du jugement    n° 2018-0002 du 28 mars 2018 de ladite chambre qui l’a constituée débitrice envers la commune de Ploudalmézeau pour la somme de 312 868,50 € ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et notamment le réquisitoire du procureur financier près la chambre régionale Bretagne n° 2017-133 du 6 novembre 2017, notifié à Mme X le 13 novembre 2017 ;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment son article D. 1617-19 et son annexe 1 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le rapport de M. Alain RESPLANDY-BERNARD, conseiller référendaire ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 140 du 6 mars 2019 ;

Vu le mémoire complémentaire adressé par Mme X au greffe le 8 mars 2019 ;

Entendu lors de l’audience publique du 14 mars 2019, M. Alain RESPLANDY-BERNARD en son rapport, M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, Mme X, informée de l’audience et présente, ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Jean-Luc GIRARDI, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Bretagne a considéré que Mme X avait pris en charge, au titre de l’exercice 2013, plusieurs mandats, pour un montant total de 312 868,50 €, relatifs à des travaux d’éclairage public que le syndicat intercommunal d’électrification de Ploudalmézeau (SIEP) avait réalisés  en qualité de maître d’ouvrage délégué de la commune de Ploudalmézeau, travaux intégrés au patrimoine de la commune ; que, la preuve du transfert de la compétence d’éclairage public de la commune au SIEP n’étant pas apportée, ces opérations avaient été réalisées sous mandat ; que ces travaux auraient dû faire l’objet d’une convention de mandat, ce qui n’a pas été le cas ; qu’en l’absence de convention de mandat, la comptable aurait dû suspendre le paiement des mandats qui lui étaient présentés ; qu’en conséquence, en prenant en charge les mandats en cause et en procédant à leur paiement, Mme X a méconnu son obligation de contrôle de la production des justifications imposée par l’article 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé ; que, dès lors, il convenait de la reconnaître débitrice envers la commune pour la somme de 312 868,50 € augmentée des intérêts de droit à compter du 13 novembre 2017 ;

2. Attendu que l’appelante demande que le jugement n° 2018-0002 du 28 mars 2018 de la chambre régionale Bretagne soit annulé ; que, pour ce faire, elle fait valoir que les statuts du SIEP ont été modifiés en 2010 pour intégrer dans ses compétences la maîtrise d’ouvrage des travaux d’éclairage public, que cette modification statutaire a été approuvée par la commune de Ploudalmézeau, que, dès lors que la compétence en cause a été transférée au syndicat intercommunal, le paiement de la part communale des travaux d’éclairage public entrepris par la SIEP ne nécessitait pas la conclusion d’une convention de délégation de maîtrise d’ouvrage ;

3. Attendu que les conclusions de la requête peuvent, au regard de leur contenu, être requalifiées comme demandant l’infirmation du jugement ;

Sur le fond

4. Attendu que l’adoption, conformément au code général des collectivités territoriales, de la modification des statuts du SIEP intervenue le 20 octobre 2010, en introduisant dans l’objet du syndicat les précisions selon lesquelles « le syndicat assure la maîtrise d’ouvrage des installations neuves d’éclairage public » et « assure l’entretien et la maintenance ainsi que le diagnostic de l’éclairage public » , a eu pour effet de transférer la compétence "éclairage public" de la commune vers le syndicat intercommunal, et ce nonobstant l’absence d’arrêté préfectoral constatant le transfert de compétence ; que c’est donc à bon droit que l’appelante estime que la production d’une convention de délégation de maîtrise d’ouvrage n’était pas nécessaire pour justifier le paiement de la part communale de travaux d’éclairage public ; que le jugement entrepris doit donc être infirmé en ce qu’il a considéré que «  la preuve du transfert de la compétence éclairage public de la commune de Ploudalmézeau au profit du SIEP n’est pas apportée  » et en a inféré qu’il y avait lieu de constituer Mme X débitrice de la somme de 312 868,50 € ;

5. Attendu qu’en raison de l’effet dévolutif de l’appel, il y a lieu dès lors de statuer sur la charge soulevée par le réquisitoire susvisé du procureur financier ;

S’agissant du manquement

6. Attendu que le réquisitoire faisait grief à la comptable d’avoir accepté de payer des mandats qui avaient pour objet de rembourser des travaux effectués par le SIEP pour le compte de la commune sans avoir exigé la production d’une convention de mandat ;

7. Attendu que, selon le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses (…). Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière (…) de dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée.  » ;

8. Attendu que, selon l’article 19 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle : (…) 2° S’agissant des ordres de payer : (…) d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20  » ; que, selon l’article 20 du même décret, «  Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : (…) 3° La production des pièces justificatives  » ;

9. Attendu que 20 des 30 mandats visés par le réquisitoire concernaient des travaux qui relevaient de la compétence "éclairage public" transférée au syndicat ; que, pour ces mandats, il y a lieu de prononcer un non-lieu à charge ;

10. Attendu que les mandats 934 à 939 et 1266, 3027, 3029 et 3405 avaient trait, pour tout ou partie, à des travaux concernant les réseaux de télécommunications ; qu’il ressort de la formulation de ses statuts que le SIEP peut conduire de tels travaux pour le compte des communes membres mais que la compétence en matière de réseau de télécommunications n’a pas pour autant été transférée des communes au SIEP ; que, dès lors, en application des dispositions de l’article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales et de son annexe 1, une convention de mandat aurait dû être produite à l’appui des mandats concernés ;

11. Attendu qu’en prenant en charge ces 10 mandats et en procédant à leur paiement sans disposer de la justification prévue par la liste des pièces justificatives des dépenses du secteur local, Mme X a méconnu son obligation de contrôle de validité de la dette imposée par l’article 20 du décret du 7 novembre 2012 précité ;

12. Attendu que, dans son mémoire du 8 mars 2019 susvisé, postérieur à la clôture de l’instruction, Mme X a produit des justifications et explications complémentaires s’agissant de ces 10 mandats évoqués dans le rapport et les conclusions du ministère public ;

13. Attendu que la requérante a ainsi justifié que les mandats 935, 936, 937 et 3405 avaient pour objet l’effacement des réseaux, compétence que le syndicat intercommunal exerce ; que, pour ces mandats, il y a donc lieu également de prononcer un non-lieu à charge ;

14. Attendu que Mme X fait valoir que les mandats 934 (14 721,14 €), 1266 (5 692,86 €) et 3027 (10 360,12 €) avaient pour objet les travaux prévus par l’article L. 2224-35 du code général des collectivités territoriales en cas de remplacement d’une ligne aérienne par une ligne souterraine ; qu’aux termes de ces dispositions, l’opérateur, sous réserve d’une convention qui pouvait être passée avec l’établissement public de coopération compétent pour la distribution publique d'électricité, pouvait réaliser en même temps l’enfouissement des réseaux électriques et de télécommunications ; qu’il n’en reste pas moins qu’une convention de mandat devait être passée entre la commune et le syndicat pour autoriser les travaux relatifs à la compétence "télécommunications" ;

15. Attendu que les travaux réglés par les mandats 938, 939 et 3029, qui ont bien été effectués par le syndicat pour le compte de la commune, avaient fait l’objet d’un accord en décembre 2012 que Mme X produit de nouveau ; que cet accord n’est pas une convention de mandat mais une «  estimation de la participation communale pour la viabilisation de la gendarmerie  » ; que, contrairement à ce qu’a soutenu Mme X dans son mémoire complémentaire, la forme et le contenu d’une convention de mandat ne sont pas imprécis mais doivent être conformes aux dispositions de l’article 5 de loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée, comme l’a fait observer le ministère public dans ses conclusions orales ; 

16. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que pour les six derniers mandats précités, Mme X a manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette ;

S’agissant du contrôle sélectif des dépenses

17 . Attendu qu’aux termes du IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 : «  Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l’appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l’obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI.  » ;

18. Attendu qu’il n’est pas contesté que les règles de contrôle sélectif des dépenses prévoyaient un contrôle exhaustif a priori des marchés et conventions et donc que les paiements litigieux devaient être contrôlés ;

S’agissant du préjudice financier

19. Attendu que, dans sa requête en appel, Mme X fait valoir que la commune de Ploudalmézeau n’a pas subi de préjudice financier du fait de ce qu’elle considère n’être qu’une erreur d’imputation comptable ; qu’en audience publique, elle a affirmé que l’ensemble des travaux en cause avaient fait l’objet de réunions entre la commune et le syndicat et qu’elle n’avait aucun doute sur le fait que l’intention de la commune était bien de confier ces travaux au syndicat ;

20. Attendu que le caractère indu d’un paiement ne résulte ni de la réalité du service fait, ni de l’intention supposée de la collectivité, mais du constat que les justifications, manquantes ou insuffisantes, ne confèrent pas au paiement le caractère d’une dette certaine et que lorsque le manquement est constitué par l’absence de pièce justifiant l’engagement de l’établissement public, les créances acquittées lors du paiement des mandats en cause ne sont pas certaines dans leur principe ; qu’il en résulte que leur paiement est indu et, comme tel, cause un préjudice financier à la commune ;

21. Attendu que, lorsque le juge des comptes estime que le comptable a méconnu les obligations qui lui incombent, il lui appartient de déterminer si ce manquement a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné ; qu’il doit, à cette fin, d’une part, rechercher s’il existait un lien de causalité entre le préjudice et le manquement, à la date où ce dernier a été commis et, d’autre part, apprécier l’existence et le montant du préjudice à la date à laquelle il statue en prenant en compte, le cas échéant, des faits postérieurs au manquement ;

22. Attendu que, dans ses conclusions orales, le procureur général a fait valoir que le manquement reproché à la comptable devrait conduire à confirmer le débet prononcé par la chambre régionale pour les six mandats précités ;

23. Attendu que les mandats 934, 1266 et 3027 ont été payés pour un montant total de 30 774,12 € en l’absence d’une pièce établissant la validité de la dette ; que l’intention de la commune n’est pas avérée ; que ces paiements doivent donc être considérés comme étant indus et comme ayant, en conséquence, causé un préjudice à la collectivité ;

24. Attendu qu’aux termes du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée : « Lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’ainsi, il y a lieu de constituer Mme X débitrice envers la commune de Ploudalmézeau pour la somme de 30 774,12 € au titre de l’exercice 2013 ;

25. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics », soit en l’occurrence du 13 novembre 2017 ;

26. Attendu que le manquement imputable à la comptable n’a pas causé de préjudice financier à la collectivité s’agissant des mandats 938, 939 et 3029, dès lors que l’accord sur l’estimation de la participation communale, donné en décembre 2012 par le maire en personne, manifestait la volonté de la commune de s’engager à faire réaliser les travaux par le syndicat ; que, lors de l’audience publique, Mme X a fait observer que cet accord concerne bien les paiements considérés comme étant irréguliers, comme en atteste la comparaison des montants en cause ;

27. Attendu qu’aux termes du VI de la loi du 23 février 1963 susvisée «  Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce.Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d’État en fonction du niveau des garanties mentionnées au II.  » ;

28. Attendu que le cautionnement de Mme X était fixé à 151 000 € pour l’année 2013 ; qu’en application du décret susvisé du 10 décembre 2012, le montant maximal de la somme non rémissible qui peut être mise à sa charge est donc de 226,50 € ;

29. Attendu qu’en l’occurrence, les dépenses en cause devaient faire l’objet d’un contrôle a priori et exhaustif et, eu égard au nombre et au montant des paiements effectués en l’absence de l’une des pièces justificatives requises pour établir la validité de la dette, il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en fixant à 225 € le montant mis à la charge de Mme X ;

Par ces motifs,

Décide :

Article 1 ^er . –Le jugement n° 2018-0002 du 28 mars 2018 de la chambre régionale des comptes Bretagne est infirmé en ce qu’il a constitué Mme X débitrice envers la commune de Ploudalmézeau pour la somme de 312 868,50 € au titre de l’exercice 2013.

Article 2. – S’agissant des mandats 934, 1266 et 3027, Mme X est constituée débitrice envers la commune de Ploudalmézeau au titre de l’exercice 2013, pour la somme de 30 774,12 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 13 novembre 2017.

Les paiements entraient dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif. Les règles prévoyaient que ces paiements devaient être contrôlés.

Article 3. – S’agissant des mandats 938, 939 et 3027, Mme X devra s’acquitter d’une somme de 225 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Article 4. – Il n’y a pas lieu à charge pour les autres mandats visés par le réquisitoire du procureur financier près la chambre régionale Bretagne n° 2017-133 du 6 novembre 2017.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de séance, MM. Olivier ORTIZ, Jean-Luc GIRARDI, Étienne CHAMPION et Patrick SITBON, conseillers maîtres.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.