COUR DES COMPTES — Deuxième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire en date du 26 juillet 2018 par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la juridiction de charges soulevées à l’encontre de M. X, agent comptable de la chambre départementale d’agriculture des Côtes d’Armor, au titre d’opérations relatives aux exercices 2012 à 2016, notifié le 5 septembre 2018 au comptable concerné ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptable de la chambre départementale d’agriculture des Côtes d’Armor par M. X, du 1 ^er janvier 2012 au 31 décembre 2016 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le code rural et de la pêche maritime, ainsi que les lois, décrets et règlements sur la comptabilité des établissements publics nationaux à caractère administratif et les textes spécifiques applicables aux chambres d'agriculture, notamment l’instruction codificatrice M92 ;

Vu l’article 4 du décret n° 48-1108 du 10 juillet 1948 portant classement hiérarchique des grades et emplois des personnels de l'Etat relevant du régime général des retraites et la loi    n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifiée dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificatives pour 2011 ;

Vu l’arrêté n° 3272 du 20 juin 1985 portant fixation de l’indemnité pour rémunération de services allouée aux agents comptables des chambres régionales ou départementales d’agriculture ;

Vu l’arrêté du 23 septembre 2005 fixant les taux maxima des indemnités de caisse et de responsabilité allouées aux agents comptables des services de l'Etat dotés d'un budget annexe et aux agents comptables d'établissements publics nationaux ;

Vu l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le rapport de M. Paul de PUYLAROQUE, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 145 du 8 mars 2019 du Procureur général près la Cour des comptes ;

Vu les pièces du dossier, notamment les réponses produites le 2 octobre 2018 par M. X et les observations complémentaires qu’il a adressées à la Cour par courriel du 1 ^er mars 2019 ;

Entendu lors de l’audience publique du 15 mars 2019 M. Paul de PUYLAROQUE, conseiller maître, en son rapport, M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, les parties n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré Mme Catherine PAILOT-BONNÉTAT, conseillère maître, en ses observations ;

Sur la charge n° 1 soulevée à l’encontre de M. X au titre des exercices 2012 à 2016 :

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X à raison des paiements à son bénéfice d’indemnités pour rémunération de services d'un montant de 10 437 € en 2012 et de 10 473,12 € pour chacun des exercices 2013 à 2016, qui auraient été effectués alors que le comptable ne disposait pas d'une délibération de la session déterminant le taux applicable ;

Sur les faits

2. Attendu qu'a été produite une décision du bureau de la chambre d’agriculture, en date du 10 septembre 2009, fixant à 140 points l'indemnité pour rémunération de services ;

Sur le droit applicable

3. Attendu qu'en vertu de l'article 60 de la loi n° 63-156 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables […] du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de dépenses » ; que leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée « dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

4. Attendu qu’en application des articles 11, 12B et 13 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, applicable jusqu’à l’exercice 2012, les comptables sont tenus d'exercer, en matière de dépenses, le contrôle de la validité de la créance, lequel porte notamment sur la production des justifications ;

5. Attendu qu’en application des articles 18 à 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, en vigueur depuis l’exercice 2013, le comptable public est tenu d'exercer, s'agissant des ordres de payer, le contrôle de la validité de la dette, lequel porte notamment sur la production des pièces justificatives ;

6. Attendu que l’article D. 511-80 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) dispose que le comptable « perçoit une rémunération fixée par la chambre d'agriculture, dans les limites arrêtées conjointement par le ministre de l'agriculture et le ministre du budget » ; que l’arrêté n° 3272 du 20 juin 1985 prévoit que « le montant de l’indemnité pour rémunération de services […] est fixé par la chambre d’agriculture en pourcentage du salaire mensuel indicatif de base de l’indice 100 […] dans les limites » fixées par un tableau y figurant ;

Sur les éléments à décharge apportés par le comptable

7. Attendu que, dans ses réponses écrites au réquisitoire, M. X a excipé d’une délibération de la chambre d’agriculture, en date du 27 novembre 2018, par laquelle la session a « [confirmé] la délibération du bureau en date du 10 septembre 2009 portant nomination et fixation de l’indemnité pour rémunération de services de Monsieur X comme agent comptable » et « [fixé] l’indemnité pour rémunération de services de l’agent comptable au taux maximum de 140 % du salaire de base de l’indice 100 applicable aux rémunérations du personnel de l’établissement, en conformité avec le montant total du budget de l’établissement » ; que, sur cette base, il « invoque le manquement sans préjudice financier pour l’établissement » ;

8. Attendu que, dans ses observations du 1 ^er mars 2019, il a en outre fait référence à la note de service DGPAAT/SDG/N2012-3038 du 20 novembre 2012 (page 18 de l'annexe 1), qui dispose que le bureau est amené à se prononcer en lieu et place de la session en cas d'urgence ; qu’il a précisé que les paiements avaient été effectués sur la base d'une pièce justificative exécutoire (la décision du bureau de 2009) qui n'avait fait l'objet d'aucune observation des services préfectoraux en charge du contrôle de légalité ;

Sur l’analyse du représentant du ministère public

9. Attendu que dans ses conclusions susvisées, le procureur général a estimé que la responsabilité de M. X ne pouvait être mise en jeu, au motif qu’il « n’appartient pas au comptable, en principe, de vérifier la compétence des auteurs des actes administratifs fournis au titre des pièces justificatives de la dépense » et  que le comptable se serait ainsi fait juge de la légalité de la délibération du bureau du 10 septembre 2009 s’il avait estimé qu’elle émanait d’une autorité incompétente pour fixer le montant de l’indemnité pour rémunération de services de l’agent comptable ; que, selon le représentant du ministère public, avant comme après l’entrée en vigueur de l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, une délibération du bureau comportant les éléments nécessaires à la liquidation de la dépense pouvait valablement être admise par le comptable à titre de pièce justificative fondant la dépense ;

Sur l’existence d’un manquement

10. Attendu que l’article D. 511-80 du CRPM prévoit qu’un acte de la chambre d’agriculture doit fixer la rémunération de l’agent comptable ; qu’en application des dispositions combinées de ce code et de l’instruction M92 applicable aux chambres d’agriculture, une telle décision doit prendre la forme d’une délibération de la session ; qu’il est patent que M. X a procédé à la prise en charge des mandats de paiement susmentionnés sans disposer d’une telle délibération, et sans prouver non plus que l’urgence du sujet nécessitait une décision du bureau ;

11. Attendu que, nonobstant le fait que cette décision du bureau aurait été exécutoire, le comptable n’a pas produit, s’agissant de l’exercice 2012, les justifications définies à l’article 13 du décret du 31 décembre 1962 précité et, s’agissant des exercices 2013 à 2016, au 21 avril, les pièces justificatives définies à l’article 20 5° du décret du 7 novembre 2012 précité ; qu’en l’absence de nomenclature des pièces justificatives alors applicable aux chambres d’agriculture, il lui appartenait pourtant d’identifier les pièces justificatives pertinentes et nécessaires à l’exercice de ses contrôles ;

12. Attendu qu’à compter du 22 avril 2016, la nomenclature nouvellement applicable aux chambres d’agriculture en vertu de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016 mentionne, en matière d’indemnités, une « décision individuelle d’attribution » sans indiquer l’auteur de cette décision ; que le commentaire adjacent précise toutefois que « la décision de l’ordonnateur doit être suffisamment détaillée pour permettre à l’agent comptable de vérifier l’exacte application du texte en vigueur » ; que la vérification de l’exacte application des dispositions combinées de l’article D. 511-80 du code rural et de la pêche maritime et de l’instruction M92 applicable aux chambres d’agriculture exigeait au cas d’espèce l’intervention d’une délibération fixant le taux de l’indemnité applicable ; qu’en l’absence de délibération de la session donnant au bureau le pouvoir de statuer en matière indemnitaire, les décisions prises à ce titre par le bureau ne pouvaient en tenir lieu ;

13. Attendu qu’en ne vérifiant pas si l'ensemble des pièces requises avaient été fournies, M. X a manqué à ses obligations en matière de contrôle de la validité de la dette ; qu’en conséquence il a engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire au sens de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 susvisé ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

14. Attendu que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par le comptable public a causé un préjudice financier à l’établissement public concerné, il appartient au juge des comptes d’apprécier si la dépense était effectivement due et, à ce titre, de vérifier notamment qu’elle n’était pas dépourvue de fondement juridique, de rechercher s’il existait un lien de causalité entre le préjudice et le manquement à la date où ce dernier a été commis, et d’apprécier l’existence et le montant du préjudice à la date à laquelle il statue ;

15. Attendu qu’au cas d’espèce, l’absence de délibération de la session fixant précisément le montant de l’indemnité faisait obstacle à son versement et a causé à la chambre d’agriculture un préjudice financier ;

16. Attendu qu’il n’apparaît pas qu’une délibération prise a posteriori visant à régulariser des indemnités accordées dans des conditions irrégulières soit susceptible d’effacer le préjudice subi par l’établissement au moment du paiement ; qu’en matière de primes et indemnités, l’intention, a fortiori exprimée à titre rétroactif et donc irrégulière, ne saurait suffire à régulariser les dépenses intervenues ; que le paiement n’aurait pu être effectué que dans le cadre d’une décision régulièrement prise ; qu’à défaut, il est indu et constitutif d’un préjudice financier ; qu'aux termes de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisé, lorsque le manquement a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné, « le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’en conséquence il y a lieu de constituer M. X débiteur des sommes indûment payées, soit 10 437 € au titre de l'exercice 2012 et 10 473,12 € au titre de chacun des exercices 2013 à 2016, augmentées des intérêts de droit ;

17. Attendu qu’aux termes de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisé, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 5 septembre 2018, date de réception du réquisitoire par M. X ;

18. Attendu qu’il n'existait pas à la chambre départementale d'agriculture des Côtes d’Armor, pour les exercices concernés, de plan de contrôle sélectif de la dépense ; que cette circonstance fait obstacle à une remise intégrale des débets prononcés ;

Sur la présomption de charge n° 2 soulevée à l’encontre de M. X au titre des exercices 2012 à 2014 :

19. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X à raison du paiement à son bénéfice d’une gratification dite « du douzième » d'un montant de 869,75 € pour l’exercice 2012 et 872,76 € pour chacun des exercices 2013 et 2014, effectué alors qu’aucun texte réglementaire n’en permettait le service et que le comptable ne disposait pas d’une délibération de la session prévoyant le versement de cette gratification ;

Sur le droit applicable

20. Attendu qu'en vertu de l'article 60 de la loi n° 63-156 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables […] du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de dépenses » ; que leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée « dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

21. Attendu qu’en application des articles 11, 12B et 13 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, applicable jusqu’à l’exercice 2012, les comptables sont tenus d'exercer, en matière de dépenses, le contrôle de la validité de la créance, lequel porte notamment sur la production des justifications ;

22. Attendu qu’en application des articles 18 à 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, en vigueur depuis l’exercice 2013, le comptable public est tenu d'exercer, s'agissant des ordres de payer, le contrôle de la validité de la dette, lequel porte notamment sur la production des pièces justificatives ;

Sur l’existence d’un manquement

23. Attendu que dans ses réponses écrites au réquisitoire, M. X a indiqué qu’il « [prenait] acte de la position de la Cour » ;

24. Attendu qu'en vertu de l’article 4 du décret susvisé du 10 juillet 1948, les fonctionnaires ne peuvent bénéficier d'aucune indemnité autre que celles prévues par leur statut général, ces indemnités étant attribuées par décret ; que l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose que ceux-ci « ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire » ;

25. Attendu que le CRPM prévoit, en son article D. 511-80, que l'agent comptable perçoit une rémunération fixée par la chambre d'agriculture dans les limites arrêtées conjointement par le ministre de l'agriculture et le ministre du budget ; que cet article fait référence à l’indemnité pour rémunération de services objet de la charge précédente et à l’indemnité de caisse et de responsabilité, toutes indemnités prévues par le décret n° 73-899 du 18 septembre 1973 complété respectivement par l’arrêté interministériel n° 3272 du 20 juin 1985 et l’arrêté interministériel du 23 septembre 2005 fixant les taux maxima des indemnités de caisse et de responsabilité allouées aux agents comptables des services de l'Etat dotés d'un budget annexe et aux agents comptables d'établissements publics nationaux ;

26. Attendu que M. X, inspecteur du Trésor, a été nommé agent comptable de la chambre d’agriculture des Côtes d’Armor en adjonction de service ; que l’article 13 du statut des personnels administratifs des chambres d’agriculture prévoit qu’ils bénéficient d’une gratification au douzième mais qu’aucune disposition réglementaire ne permet de l’attribuer à d’autres agents ; qu’au surplus, aucune délibération de la session décidant de l’octroi de cette gratification à l’agent comptable n’a été produite ;

27. Attendu que l’agent comptable ne disposait pas des pièces nécessaires pour procéder au versement de la gratification ; que M. X a donc manqué à son obligation de contrôle de validité de la créance en procédant aux paiements correspondants ; qu’en conséquence il a engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire au sens de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 susvisé ;

Sur l'existence d'un préjudice financier

28. Attendu que le paiement d’une indemnité dépourvue de fondement réglementaire cause, au regard de son caractère indu, un préjudice financier à l’organisme public concerné ;

29. Attendu qu'aux termes de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisé, lorsque le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné, « le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu'ainsi il y a lieu de constituer M. X débiteur à hauteur de 869,75 € au titre de l'exercice 2012 et de 872,76 € au titre de chacun des exercices 2013 et 2014 ;

30. Attendu qu'aux termes du même article, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu'en l'espèce, cette date est le 5 septembre 2018, date de réception du réquisitoire par M. X ;

31. Attendu qu’il n'existait pas à la chambre départementale d'agriculture des Côtes d’Armor, pour les exercices concernés, de plan de contrôle sélectif de la dépense ; que cette circonstance fait obstacle à une remise intégrale des débets prononcés ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Au titre de l’exercice 2012 (charges n° 1 et 2)

Article 1 ^er - M. X est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture des Côtes d’Armor, au titre de la charge n° 1, pour la somme de 10 437 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 5 septembre 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une des catégories de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 2 - M. X est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture des Côtes d’Armor, au titre de la charge n° 2, pour la somme de 869,75 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 5 septembre 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une des catégories de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2013 (charges n° 1 et 2)

Article 3 - M. X est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture des Côtes d’Armor au titre de la charge n° 1 pour la somme de 10 473,12 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 5 septembre 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une des catégories de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 4 - M. X est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture des Côtes d’Armor au titre de la charge n° 2 pour la somme de 872,76 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 5 septembre 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une des catégories de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2014 (charges n° 1 et 2)

Article 5 - M. X est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture des Côtes d’Armor, au titre de la charge n° 1, pour la somme de 10 473,12 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 5 septembre 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une des catégories de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 6 - M. X est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture des Côtes d’Armor, au titre de la charge n° 2, pour la somme de 872,76 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 5 septembre 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une des catégories de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2015 (charge n° 1)

Article 7 - M. X est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture des Côtes d’Armor, au titre de la charge n° 1, pour la somme de 10 473,12 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 5 septembre 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une des catégories de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2016 (charge n° 1)

Article 8 - M. X est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture des Côtes d’Armor, au titre de la charge n° 1, pour la somme de 10 473,12 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 5 septembre 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une des catégories de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 9 – La décharge de M. X pour sa gestion au titre des exercices 2012 à 2016 ne pourra être donnée qu’après apurement des débets et des sommes à acquitter fixés ci-dessus.

Fait et jugé en la Cour des comptes, deuxième chambre, quatrième section.
par M. Louis VALLERNAUD président de section, président de la formation,
M. Gilles MILLER, conseiller maître, Mmes Michèle COUDURIER et Catherine
PAILOT-BONNÉTAT, conseillères maîtres.

En présence de Mme Stéphanie MARION, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.