COUR DES COMPTES — Deuxième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire en date du 29 mai 2018, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la juridiction de charges soulevées à l’encontre de M. X, Mme Y et M. Z, agents comptables de la chambre départementale d’agriculture de l’Aube, au titre des exercices 2012 à 2016, notifié le 13 juin 2018 aux agents comptables concernés ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptables de la chambre départementale d’agriculture de l’Aube, par M. X, du 1 ^er janvier 2012 au 29 septembre 2013, Mme Y, du 30 septembre 2013 au 12 juin 2016 et M. Z à compter du 13 juin 2016 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le code rural et de la pêche maritime, ainsi que les lois, décrets et règlements sur la comptabilité des établissements publics nationaux à caractère administratif et les textes spécifiques applicables aux chambres d'agriculture, notamment l’instruction codificatrice M92 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, en vigueur jusqu’à la fin de l’exercice 2012, et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, applicable depuis lors ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu l’arrêté n° 3272 du 20 juin 1985 portant fixation de l’indemnité pour rémunération de services allouée aux agents comptables des chambres régionales ou départementales d’agriculture ;

Vu l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le rapport n° R-2019-0088 à fin d’arrêt de M. Jérôme PERDREAU, auditeur, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 141 du Procureur général du 6 mars 2019 ;

Vu les documents adressés, après la clôture de l’instruction, par Mme Y et MM. X et Z les 25 février et 4 mars 2019, et par M. A, président de la chambre d’agriculture de l’Aube, le 28 février 2019 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 15 mars 2019, M. Jérôme PERDREAU, auditeur, en son rapport, M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, Mme Y et M. Z, agents comptables présents, ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Jacques BASSET, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge unique, soulevée à l’encontre de M. X, Mme Y et M. Z, au titre des exercices 2012 à 2016 :

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la juridiction de présomptions d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, Mme Y et M. Z pour défaut de contrôle de la validité de la dette, lequel porte notamment sur l’exactitude de la liquidation et la production des pièces justificatives, du fait du versement à leur profit de l’indemnité de rémunération de services (IRS), sans qu’aucune délibération de la chambre départementale d’agriculture n’en ait déterminé le taux applicable dans les limites arrêtées conjointement par le ministre de l’agriculture et le ministre du budget, conformément aux dispositions de l’article D. 511-80 du code rural et de la pêche maritime ;

Sur le droit applicable

2. Attendu qu’en application du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables […] du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de […] dépenses […] dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; que leur responsabilité « se trouve engagée dès lors […] qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

3. Attendu qu’a vant de régler les dépenses, les comptables sont tenus d’exercer les contrôles prévus par le B de l’article 12 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé et, depuis 2013, par l’article 19 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé, notamment le contrôle de la validité de la dette ; qu’en application de l’ article 13 du décret de 1962 et de l’article 20 du décret de 2012, ce contrôle porte sur la justification du service fait, l’exactitude de la liquidation, l’intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation et la production des pièces justificatives ; qu’en particulier, le comptable doit suspendre le paiement s’il n’a pas toutes les pièces justificatives requises par la réglementation ou si les pièces ne lui permettent pas de vérifier la liquidation de la dépense ;

4. Attendu que l’article D. 511-80 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) dispose que le comptable « perçoit une rémunération fixée par la chambre d’agriculture, dans les limites arrêtées conjointement par le ministre de l’agriculture et le ministre du budget » ; que l’arrêté n° 3272 du 20 juin 1985 prévoit que « le montant de l’indemnité pour rémunération de services  est fixé par la chambre d’agriculture en pourcentage du salaire mensuel indicatif de base de l’indice 100 […] dans les limites » fixées par un tableau figurant à l’arrêté ;

Sur les faits

5. Attendu que les dépenses suivantes ont été payées, au bénéfice des agents comptables successifs, au titre de l’indemnité pour rémunération de services, en l’absence de délibération de la session, au cours des exercices 2012 à 2016 :

6. Attendu que ces indemnités ont été calculées sur la base du taux plafond de 140% fixé par l’arrêté du 20 juin 1985, sans qu’aucune délibération de la chambre départementale d’agriculture de l’Aube ne vienne justifier l’application de ce taux avant le paiement des mandats concernés ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables et par l’ordonnateur

7. Attendu que les agents comptables successifs ont exposé une argumentation largement commune, selon laquelle les textes applicables, l’article D. 511-80 du code rural et de la pêche maritime, l’arrêté interministériel n° 3272 du 20 juin 1985 et l’instruction codificatrice M92 susvisés, n’imposent pas que les chambres d’agriculture prennent une délibération expresse sur la rémunération des agents comptables ; que l’instruction M92 donne compétence au président pour prendre tous les actes de gestion concernant les personnels de la chambre, notamment les actes relatifs à leur rémunération ; que les paiements réalisés à leur profit n’ont pas été effectués sans pièces justificatives, puisqu’existaient des délibérations les nommant et des arrêtés du président fixant leur rémunération ; que les paiements ont été conformes aux arrêtés du président, lesquels respectaient les dispositions de l’arrêté du 20 juin 1985 susvisé ; que l’article D. 511-54-1 du CRPM ne prévoit pas que la session délibère sur le montant des indemnités pour rémunération de service des agents comptables ; qu’aucune nomenclature des pièces justificatives de dépenses n’était applicable aux chambres d’agriculture avant la publication de l’arrêté du 13 avril 2016 susvisé ; qu’en matière de paiement d’indemnités, cette nomenclature n’exigerait que la production d’une décision individuelle d’attribution, sans autre précision ; que la lettre-directive de la direction générale de la comptabilité publique, à l’appui de laquelle les comptables auraient procédé au paiement de ces indemnités, ne mentionnerait pas l’obligation d’une délibération de la session pour en fixer le montant ; que le précédent rapport de la Cour des comptes n’aurait pas relevé de manquement sur ce point ; qu’il n’y aurait eu aucun préjudice pour la chambre d’agriculture, celle-ci ayant voté en session le montant annuel correspondant à l’indemnité pour rémunération de services décidée par arrêté du président sur une base conforme à la réglementation ; que des arguments similaires ont également été avancés par l’ordonnateur dans ses courriers du 13 juillet 2018 et du 28 février 2019 quant à l’absence de préjudice subi par la chambre ;

8. Attendu que M. Z a fait valoir en outre, dans un courrier parvenu à la Cour le 10 août 2018, que sa mise en cause pour le paiement desdites dépenses relèverait d’une nouvelle jurisprudence de la Cour des comptes illustrée par plusieurs arrêts rendus en 2017 ; qu’étant donné qu’il ne pouvait en avoir connaissance au cours des exercices au titre desquels les faits lui sont reprochés, son application in defavorem méconnaîtrait le principe énoncé dans l’article 7 de la Convention européenne des droits de l’homme ;

9. Attendu que M. Z a invoqué par ailleurs le contexte de sa nomination en tant qu’intérimaire au début des mois d’été, avec de ce fait de nombreuses instances à traiter, qui ne se serait pas prêté à la remise en cause d’une pratique antérieure jusque-là incontestée, tant par les services de la direction générale des finances publiques que par la Cour des comptes ;

10. Attendu que les agents comptables ont produit une délibération de la session de la chambre départementale d’agriculture de l’Aube en date du 23 novembre 2018, indiquant que le paiement des indemnités pour rémunération de services n’aurait pas causé de préjudice financier à l’établissement public et fixant rétroactivement à 140% du salaire mensuel de l’indice 100 les taux applicables pour les périodes d’exercice respectives des trois comptables en cause ; que cette délibération était également jointe au courrier adressé par le président de la chambre d’agriculture le 28 février 2019 ;

11. Attendu que les comptables successifs de la chambre d’agriculture de l’Aube ont font valoir, dans un courrier du 25 février 2019, qu’ils étaient placés dans une situation similaire à celle de l’agent comptable de la chambre d’agriculture de la Charente pour lequel la Cour a jugé, dans son arrêt du 12 juillet 2018, que son manquement n’avait pas entraîné de préjudice ; qu’en ce qui les concerne, la délibération rétroactive du 23 novembre 2018 attesterait l’accord de la session sur le principe du versement des indemnités et de leur taux, conforme aux dispositions de l’arrêté du 20 juin 1985 susvisé ; que le versement desdites indemnités n’aurait donc pas entraîné de préjudice pour la chambre d’agriculture ; qu’ils ont néanmoins réitéré les arguments déjà formulés pour défendre l’absence de manquement ;

12. Attendu que les comptables ont enfin indiqué pour leur défense que les chambres d’agriculture seraient, en tant qu’établissements publics administratifs, dans l’obligation de recourir à un comptable public en application du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé et que la rémunération des comptables, qui viendrait en contrepartie d’un travail réel, s’apparenterait dès lors à une dépense obligatoire ;

Sur l’existence d’un manquement

13. Attendu que l ’article D. 511 -80 du code rural et de la pêche maritime précité prévoit que l’agent comptable est nommé par la chambre d’agriculture et perçoit une rémunération fixée par la chambre d’agriculture , dans les limites arrêtées conjointement par le ministre de l’agriculture et le ministre du budget ; qu’il ressort des dispositions du code rural et de la pêche maritime, comme de l’instruction codificatrice M92, qu’une telle décision doit prendre la forme d’une délibération de la session ; que l’article D. 511-54-1 du même code, invoqué par les agents comptables, dispose que la session règle par ses délibérations les affaires de l’établissement, les domaines mentionnés aux 1° à 16° dudit article n’étant cités qu’à titre indicatif ; qu’ainsi ces dispositions n’excluent pas que la session délibère sur les indemnités de l’agent comptable ; qu’il ressort de l’instruction que sur la période visée par le réquisitoire, aucune délibération n’a été adoptée à cet effet au sein de la chambre, les délibérations nommant les agents comptables n’ayant pas fixé leur rémunération ;

14. Attendu que les dispositions de l’instruction codificatrice M92 donnant compétence au président pour prendre les actes de gestion concernant les personnels des chambres d’agriculture ne s’appliquent pas aux agents comptables, lesquels font l’objet de dispositions spécifiques en son paragraphe 3.5 : « l’agent comptable est nommé par la chambre d’agriculture (c’est-à-dire par une délibération de la session) […] Sa rémunération est fixée par la chambre d’agriculture, dans les limites arrêtées conjointement  par le ministre de l’agriculture et le ministre du budget » ;

15. Attendu que les délibérations budgétaires ouvrant les crédits nécessaires au paiement des indemnités pour rémunération de services, invoquées par les comptables comme par l’ordonnateur, ne peuvent être assimilées aux délibérations qui auraient dû fixer le taux de l’indemnité, puisqu’elles n’avaient ni cet objet, ni cet effet ;

16. Attendu que, ni l’absence de nomenclature encadrant les dépenses en cause avant le 22 avril 2016, ni l’imprécision de la nomenclature publiée par arrêté du 13 avril 2016 susvisé, quant à l’autorité devant adopter la décision individuelle d’attribution, ne sauraient exonérer les comptables de leurs obligations en matière de contrôle de la validité de la dette ; qu’en effet, en l’absence de nomenclature applicable avant avril 2016, il appartenait aux comptables d’identifier les pièces justificatives pertinentes et nécessaires à l’exercice de leurs contrôles, au regard des textes applicables aux chambres d’agriculture ; qu’après publication de la nomenclature des pièces justificatives applicable aux établissements publics nationaux, le comptable devait exiger une « décision individuelle d’attribution » en s’assurant qu’elle soit « suffisamment détaillée pour permettre à l’agent comptable de vérifier l’exacte application du texte en vigueur », l’exacte application du texte exigeant au cas d’espèce l’intervention d’une délibération pour fixer le taux de l’indemnité applicable ;

17. Attendu que la lettre de la direction générale de la comptabilité publique, non datée, invoquée par les agents comptables, ne traite que des modalités de calcul de l’indemnité pour rémunération de services, et non de ses modalités d’attribution ; qu’en tout état de cause, les comptables ne sauraient se prévaloir, pour s’exonérer de leur responsabilité, de ce qu’elle ne mentionne pas l’obligation d’une délibération pour procéder à son paiement ;

18. Attendu que la circonstance que ce grief n’a jamais été soulevé à l’occasion de précédents contrôles de l’administration ou des juridictions financières ne fait pas obstacle à ce que, dans le cadre des prérogatives qui lui sont reconnues par la loi, le juge des comptes le retienne au titre des exercices en jugement ;

19. Attendu que les comptables n’ont pu produire de décision antérieure de la Cour concluant à l’inexistence d’un manquement dans le cas où le paiement de l’indemnité pour rémunération de services serait intervenu sans délibération de la session ; que le premier arrêt mentionnant ce motif pour engager la responsabilité d’un agent comptable a été prononcé le 14 septembre 2015, antérieurement à l’entrée en fonctions de M. Z ; que depuis lors la Cour a systématiquement conclu à l’existence d’un manquement dans des cas similaires ; que le moyen invoqué par M. Z selon lequel la Cour aurait opéré un revirement de jurisprudence, dont il ne pouvait avoir connaissance à l’époque des faits en cause et qui lui serait défavorable, manque ainsi en fait ;

20. Attendu qu’en procédant au paiement de ces rémunérations alors qu’ils n’avaient pas toutes les pièces justificatives requises par la réglementation et qu’ils ne pouvaient pas vérifier la liquidation de la dépense, au lieu, comme ils l’auraient dû, de suspendre le paiement des mandats et d’en informer l’ordonnateur en application de l’article 37 du décret du 29 décembre 1962 susvisé et, à compter du 1 ^er janvier 2013, de l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, les agents comptables successifs de l’établissement ont manqué à leurs obligations de contrôle de la production des justifications et de vérification de l’exactitude des calculs de liquidation ; que M. X, Mme Y et M. Z ont ainsi, sans qu’y fassent obstacle les éléments de contexte invoqués à décharge par ce dernier, engagé leur responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

21. Attendu que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par le comptable public a causé un préjudice financier à l’établissement public concerné, il appartient au juge des comptes d’apprécier si la dépense était effectivement due et, à ce titre, de vérifier notamment qu’elle n’était pas dépourvue de fondement juridique, de rechercher s’il existait un lien de causalité entre le préjudice et le manquement, à la date ou ce dernier a été commis, et d’apprécier l’existence et le montant du préjudice à la date à laquelle il statue ;

22. Attendu que, dans sa réponse, l’ordonnateur a fait valoir que le manquement dans la procédure fixant l’indemnité de l’agent comptable n’aurait pas entraîné de préjudice financier pour la chambre d’agriculture ; que lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice financier relève toutefois de l’appréciation de ce juge ; que si, au regard du caractère contradictoire de la procédure, ledit juge doit tenir compte, pour cette appréciation, des dires et actes éventuels de l’organisme public qui figurent au dossier, il n’est pas lié par une déclaration de l’ordonnateur indiquant, comme en l’espèce, que l’organisme public n’aurait pas subi de préjudice ;

23. Attendu que le vote au budget initial des crédits nécessaires à l’acquittement de la rémunération de l’agent comptable n’atteste que de la volonté de la session de prévoir les crédits disponibles pour le paiement de ladite rémunération ; qu’en l’absence d’une délibération de la session fixant le taux applicable, la volonté de la session d’accorder le montant maximal ne peut être présumée ; qu’il n’apparaît pas, en tout état de cause, qu’une délibération prise a posteriori , visant à régulariser des primes accordées dans des conditions irrégulières, soit susceptible d’effacer le préjudice subi par l’établissement au moment du paiement ; qu’en matière de primes et d’indemnités, l’intention, a fortiori exprimée à titre rétroactif, et donc irrégulière, ne saurait suffire à régulariser les dépenses intervenues ; que la volonté de l’ordonnateur d’attribuer les indemnités, matérialisée par les arrêtés pris pour chaque agent comptable, ne permet pas davantage d’établir la volonté de l’assemblée délibérante ; que le paiement ne peut intervenir que dans le cadre d’une décision régulièrement prise ; qu’à défaut il est indu et constitutif d’un préjudice ; que le moyen avancé doit donc être écarté ;

24. Attendu que si la Cour a pu estimer, dans le cadre d’autres instances récentes, qu’il n’y avait pas lieu d’établir un lien entre le manquement commis et le préjudice subi par l’établissement, rien ne s’oppose à ce qu’elle porte une appréciation différente, comme elle l’a déjà fait à plusieurs reprises entre 2015 et 2018 ;

25. Attendu que les comptables ont indiqué pour leur défense qu’en tant qu’établissements publics administratifs, les chambres d’agriculture seraient dans l’obligation de recourir à un comptable public en application du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé et que la rémunération des comptables, qui viendrait en contrepartie d’un travail effectivement réalisé, s’apparenterait dès lors à une dépense obligatoire ; que toutefois, en l’absence de taux minimal fixé dans les dispositions de l’arrêté du 20 juin 1985 susvisé, le versement de cette indemnité n’a pas de caractère obligatoire ; que dès lors, le préjudice demeure, aucun reversement n’étant intervenu, à hauteur du montant des sommes payées par chacun des agents comptables concernés ;

26. Attendu qu’en conséquence, il y a lieu de constituer débiteurs des sommes indûment payées M. X, pour un montant de 10 437 € au titre de l’exercice 2012 et 7 854,84 € au titre de l’exercice 2013 ; Mme Y, pour un montant de 2 618,28 € au titre de l’exercice 2013, 10 473,12 € au titre de l’exercice 2014, 10 473,12 € au titre de l’exercice 2015 et 4 363,80 € au titre de l’exercice 2016, et M. Z, pour un montant de 6 109,37 € au titre de l’exercice 2016 ;

27. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 13 juin 2018, date de réception du réquisitoire par M. X, Mme Y et M. Z ;

28. Attendu que n’existait pas, pour la période considérée, de plan de contrôle sélectif de la dépense à la chambre départementale d’agriculture de l’Aube ; que cette circonstance fait obstacle à une remise gracieuse totale des débets ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

En ce qui concerne Monsieur X

Au titre de l’exercice 2012

Article 1 ^er . – M. X est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture de l’Aube pour la somme de 10 437 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 13 juin 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2013

Article 2. – M. X est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture de l’Aube pour la somme de 7 854,84 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 13 juin 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

En ce qui concerne Madame Y

Au titre de l’exercice 2013

Article 3. – Mme Y est constituée débitrice de la chambre départementale d’agriculture de l’Aube pour la somme de 2 618,28 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 13 juin 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2014

Article 4. – Mme Y est constituée débitrice de la chambre départementale d’agriculture de l’Aube pour la somme de 10 473,12 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 13 juin 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2015

Article 5. – Mme Y est constituée débitrice de la chambre départementale d’agriculture de l’Aube pour la somme de 10 473,12 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 13 juin 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2016

Article 6. – Mme Y est constituée débitrice de la chambre départementale d’agriculture de l’Aube pour la somme de 4 363,80 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 13 juin 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

En ce qui concerne M. Z

Au titre de l’exercice 2016

Article 7. – M. Z est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture de l’Aube pour la somme de 6 109,37 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 13 juin 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 8. – La décharge de M. X, de Mme Y et de M. Z ne pourra être donnée qu’après apurement des débets ci-dessus prononcés.

Fait et jugé en la Cour des comptes, deuxième chambre, quatrième section, par M. Louis VALLERNAUD, président de section, président de la formation ; MM. Gilles MILLER, et Jacques BASSET, conseillers maîtres, et Mme Michèle COUDURIER, conseillère maître.

En présence de Mme Stéphanie MARION, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.