COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 16 mars 2017 au greffe de la chambre régionale des comptes Auvergne, Rhône-Alpes, par laquelle Mme X, comptable de la commune de GENAS, a élevé appel du jugement n° 2016-0066 du 15 décembre 2016 par lequel ladite chambre a prononcé à son encontre un débet de 324 767,51 € pour avoir payé en 2013 des dépenses sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le rapport de M. Louis VALLERNAUD, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 235 du 15 avril 2019 ;

Vu les observations formulées par Mme X après la clôture de l’instruction, enregistrées le 8 avril 2019 au greffe ;

Entendu lors de l’audience publique du 18 avril 2019 M. VALLERNAUD, en son rapport, M. Benoît GUÉRIN, avocat général, en les conclusions du ministère public, Mme X ayant eu la parole en dernier, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Olivier ORTIZ, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Auvergne, Rhône-Alpes a constitué Mme X débitrice de 324 767,51 € pour avoir payé au cours de l’exercice 2013, sur le fondement de onze mandats collectifs, des primes de fin d’année aux agents de la commune alors qu’elle ne disposait ni de la « décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités » , ni de la « décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent » , dont la liste des pièces justificatives des dépenses mentionnée à l’article D. 1617-19 et jointe en annexe du code général des collectivités territoriales prévoit, dans sa rubrique 210223, la production pour le paiement de primes et indemnités ;

2. Attendu que la chambre a considéré que la délibération du 14 juin 1990 par laquelle le conseil municipal avait décidé que la prime de fin d’année, jusqu’alors versée par le comité des œuvres sociales (COS) de la commune, serait intégrée dans le chapitre relatif aux « frais de personnel » de la collectivité, ne constituait pas la décision de l’assemblée délibérante au sens prévu par la nomenclature précitée dans la mesure où elle ne fixait ni la nature, ni les conditions d’attribution, ni le taux moyen des indemnités ; que le règlement signé le 16 novembre 1989 par le maire et le président du comité des œuvres sociales de la commune pour définir les modalités d’attribution de la prime de fin d’année ne pouvait pas davantage en tenir lieu ;

3. Attendu qu’après avoir constaté que Mme X ne disposait pas non plus de la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent, la chambre a jugé que la comptable avait manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dette définies aux articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, et engagé de ce chef sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

4. Attendu que l’appelante demande à la Cour « de constater l’absence de manquement ou à défaut l’absence de préjudice » pour « annuler » le jugement entrepris ; que, toutefois, en l’absence, dans la requête, de tout moyen mettant en cause la régularité du jugement, les conclusions de Mme X doivent, en réalité, être entendues comme tendant à l’infirmation du jugement entrepris, en tant que celui-ci a considéré que l’agent comptable avait commis un manquement et, à titre subsidiaire, que ce manquement avait causé un préjudice financier à la commune ;

Sur l’existence d’un manquement

5. Attendu que, selon l’appelante, la prime de fin d’année ne relèverait pas de la catégorie des primes et indemnités visée à la rubrique 210223 de la nomenclature des dépenses des collectivités territoriales et qu’un comptable pourrait donc la mettre en paiement sans disposer des pièces qui y sont mentionnées ; que la prime en cause constituerait un complément de rémunération collectivement acquis au sens de l’article 111 de la loi  du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, de sorte que la production préalable à sa mise en paiement d’une « décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent » serait inutile ;

6. Attendu que la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales prévoit, dans sa rubrique 210223, que pour procéder au paiement de primes et indemnités, le comptable doit disposer d’une « décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités » et d’une « décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent » ; qu’elle ne comporte aucune mention de ce que cette double obligation ne s’imposerait pas pour les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales ont mis en place avant l’entrée en vigueur de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et qui ont été maintenus au profit de l’ensemble de leurs agents dans les conditions prévues au troisième alinéa de l’article 111 de ce texte; que, dès lors, la mise en paiement d’un tel avantage est subordonnée à la production des deux décisions mentionnées à la rubrique 210233 de la nomenclature, comme pour toute autre prime ou indemnité;

7. Attendu au surplus qu’il n’est pas certain que la prime de fin d’année payée aux agents municipaux de la commune ait le statut que Mme X lui prête ; qu’en effet, alors que la jurisprudence exige que, pour entrer dans le champ de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984, le complément de rémunération ait été créé par une décision antérieure à l’adoption de ladite loi, aucune des pièces produites par la comptable au soutien de sa requête n’atteste de la production, antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi, d’une décision d’instauration de la prime de fin d’année ;

8. Attendu que la délibération du 14 juin 1990, dont la comptable a produit une copie à l’appui de sa requête, avait pour seul objet de prévoir l’inscription au budget de la commune des crédits permettant de financer le complément indemnitaire qui était jusque-là versé aux agents municipaux via le comité des œuvres sociales de la collectivité ; que ce point ressort sans ambiguïté des termes de cette décision, qui a « [informé] le conseil municipal que le vote du B.P. 1990 [avait] intégré dans le chapitre « frais de personnel » la masse financière allouée au Comité des Œuvres Sociales et concernant la prime de fin d’année » et précisé qu’elle « [ferait] l’objet, en son temps, d’une ventilation par arrêté auprès des agents concernés et suivant une grille paramétrique d’expression de valeur, compétence, assiduité, etc. » ; que ainsi cette délibération ne constituait pas la « décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités » dont la nomenclature prévoit la production préalablement au paiement de primes et indemnités ;

9. Attendu que les « papillons de liquidation » dont, dans un souci d’illustration du dispositif en vigueur, Mme X a produit les copies concernant le versement de la prime de fin d’année à un agent municipal au titre des exercices 1981 à 1986, ne s’analysent pas non plus comme des décisions de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux de la prime de fin d’année applicable à l’agent concerné ; que ces documents non signés font apparaître que l’enveloppe affectée ces années-là au financement de la prime de fin d’année a été répartie entre les agents municipaux à proportion des dépenses salariales les concernant ; qu’aucune conclusion ne peut être tirée de ces éléments sur les modalités de fixation du taux appliqué pour le calcul des primes de fin d’année payée aux agents municipaux en 2013 ; qu’il est possible que, comme Mme X l’a réitéré à l’audience, les primes alors payées aient été fixées selon la formule utilisée sur la période de 1981 à 1986, mais qu’aucune pièce du dossier n’en apporte la preuve ;

10. Attendu que du « règlement » conjointement signé par le président du COS et le maire pour déterminer les modalités d’attribution de la prime de fin d’année, il ressort notamment que la période de référence à prendre en compte s’étend du 1 ^er décembre de l’année n-1 ou 30 novembre de l’année n et que « la base de calcul [de la prime] sera hiérarchisée et comprendra le traitement brut + l’indemnité de résidence » , ce qui est conforme aux indications figurant dans les « papillons de liquidation » ; que cependant ce document, non daté mais précisant qu’il entrerait en vigueur à compter du 1 ^er décembre 1987 et donc d’application postérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, n’apporte pas non plus de certitude sur les modalités de calcul de la prime après que, sur le fondement de la délibération du conseil municipal du 14 juin 1990, les crédits nécessaires pour la financer ont été intégrés dans le budget de la commune ; qu’il ne constitue donc pas davantage la « décision de l’autoritéinvestie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent » au sens de la nomenclature ;

11. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que Mme X ne disposait pas des pièces dont la production était requise lorsqu’elle a procédé aux paiements visés dans le réquisitoire du procureur financier et que, faute de les avoir suspendus, elle a engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire ; qu’en conséquence sa demande tendant à ce que la Cour constate l’absence de manquement de sa part doit être rejetée ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

12. Attendu que l’appelante soutient que les premiers juges ont commis une erreur de droit en considérant que par principe, en l’absence des pièces justificatives requises, la dépense était indue, sans vérifier l’existence d’un fondement juridique ;

13. Attendu que selon Mme X, la dépense était due parce que la prime de fin d’année correspondait à un avantage ayant le caractère d’un complément de rémunération collectivement acquis au sens de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; qu’elle  fait valoir que le conseil municipal a adopté la délibération du 14 juin 1990 à ce titre et que celle-ci a « [repris] à l’identique l’état du droit pratiqué avant l’entrée en vigueur de la loi de 1984 notamment quant aux modalités d’attribution et calculs de liquidation » de la prime de fin d’année ; qu’elle ajoute que ainsi que le Conseil d’Etat en a jugé dans deux décisions n° 104612 du 21 juin 1991 et n° 97549 du 1 ^er octobre 1993, « la prime (…) [devait] et ne [pouvait] être versée que conformément aux calculs de liquidation précédemment utilisés par le comité des œuvres sociales et figurant sur [des] papillons de liquidation » ; qu’elle conclut qu’ « en ne prenant pas en considération la permanence des paiements du treizième mois antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n° 8-53 du 26 janvier 1984, attestée par les papillons de liquidation, et justifiant, ainsi, le caractère d’avantage acquis collectivement de cette prime, la chambre régionale des comptes [a] erronément estimé que les paiements effectués étaient indus » ;

14. Attendu que tout paiement indu est constitutif d’un préjudice financier pour l’organisme public concerné ; que, pour vérifier si « la dépense était effectivement due » , le juge des comptes doit s’assurer notamment qu’elle n’était pas dépourvue de fondement juridique ; que la question à cet égard est de savoir si, parmi les pièces justificatives, figure la décision de l’autorité compétente pour engager la dépense ; que dans la négative, celle-ci est indue même lorsque aucun doute ne pèse sur la réalité du « service fait » ; qu’ainsi cause un préjudice financier à la collectivité le paiement de primes ou indemnités non prévues par une décision de l’organe délibérant de cette collectivité, seule instance compétente pour en prévoir l’attribution ;

15. Attendu qu’en l’espèce, la délibération adoptée le 14 juin 1990 par le conseil municipal n’avait pas d’autre objet que de prévoir l’inscription au budget de la collectivité des crédits permettant de financer la prime de fin d’année jusque-là versée aux agents municipaux via le comité des œuvres sociales ; qu’elle était donc insuffisante pour fonder juridiquement les dépenses payées à ce titre par Mme X ;

16. Attendu que l’adoption de cette délibération a conféré une assise budgétaire à la prime de fin d’année, conformément aux dispositions figurant au troisième alinéa de l’article 111 précité, qui subordonne le maintien des « avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales (…) ont mis en place avant l’entrée en vigueur de la (…) loi » à leur prise en compte dans le budget de la collectivité ; que cependant, comme indiqué supra , la jurisprudence ne reconnaît un tel statut à ce type de complément indemnitaire qu’à la condition que leur mise en place ait fait l’objet d’une décision antérieure à l’adoption de la loi ; qu’au cas particulier, la preuve de l’existence d’une telle décision n’a pas été apportée et que contrairement à ce que soutient la requérante, il n’est donc pas établi qu’elle corresponde à un avantage ayant le caractère d’un complément de rémunération collectivement acquis au sens de l’article 111 ;

17. Attenduqu’il ne ressort pas non plus des termes de la délibération du 14 juin 1990 qu’elle ait « [repris] à l’identique l’état du droit pratiqué avant l’entrée en vigueur de la loi de 1984 notamment quant aux modalités d’attribution et calculs de liquidation » de la prime de fin d’année ; qu’il ne figure pas au dossier de pièce qui montrerait que le système de répartition de l’enveloppe disponible entre les agents municipaux à proportion des dépenses salariales les concernant a été maintenu ; qu’ainsi, faute de disposer de la « décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent » dont la production était requise, la comptable se trouvait dans l’incapacité de s’assurer de l’exactitude des calculs de liquidation de la prime de fin d’année ;

18. Attendu que faute d’avoir été instaurée par une délibération du conseil municipal, la prime de fin d’année était dépourvue de fondement juridique, et qu’en l’absence de décision du maire fixant le taux applicable à chaque agent, la comptable se trouvait dans l’impossibilité d’en vérifier l’exactitude des calculs de liquidation ; qu’en conséquence le paiement irrégulier de la prime de fin d’année a causé un préjudice financier à la commune et qu’il y a donc lieu de rejeter également la demande formulée sur ce point par la requérante ;

Par ces motifs,

DECIDE :

Article unique – La requête de Mme X est rejetée.

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Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Gilles ANDREANI, président de chambre, président de la formation, MM. Olivier ORTIZ et Yves ROLLAND, conseillers maîtres, Mmes Dominique DUJOLS et Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillères maîtres, MM. Jean-Luc GIRARDI et Étienne CHAMPION, conseillers maîtres.

En présence de Mme Michelle OLLIER, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.