COUR DES COMPTES — Deuxième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire en date du 24 juillet 2018 par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la juridiction de charges soulevées à l’encontre de Mme X, agent comptable de la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales, au titre d’opérations relatives aux exercices 2012 à 2016, notifié le 14 septembre 2018 à la comptable concernée ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptable de la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales par Mme X, du 1 ^er janvier 2012 au 31 décembre 2016 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le code rural et de la pêche maritime ainsi que les lois, décrets et règlements sur la comptabilité des établissements publics nationaux à caractère administratif et les textes spécifiques applicables aux chambres d'agriculture, notamment l’instruction codificatrice M92 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifiée dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificatives pour 2011 ;

Vu l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le rapport de M. Paul de PUYLAROQUE, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 139 en date du 5 mars 2019 du Procureur général près la Cour des comptes ;

Vu les pièces du dossier, notamment les réponses produites le 2 octobre 2018 par Mme X et les pièces que la comptable a communiquées à la Cour par courriel du 3 avril 2019 ;

Entendu lors de l’audience publique du 15 mars 2019 M. Paul de PUYLAROQUE, conseiller maître, en son rapport, M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, et Mme X, comptable présente ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré Mme Catherine PAILOT-BONNÉTAT, conseillère maître, en ses observations ;

Sur la présomption de charge unique, soulevée à l’encontre de Mme X au titre des exercices 2012 à 2016 :

1. Attendu que par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X, agent comptable, à raison de l’admission de créances en non-valeur, au titre de l’exercice 2012 sur le fondement des mandats n° 649 du 15 juin 2012 pour un montant de 413 € et n° 1750 du 31 décembre 2012 pour un montant de 8 191,87 €, au titre de l’exercice 2013 sur le fondement des mandats n° 1588 à 1593 du 31 décembre 2013 pour un montant total de 5 236,84 €, au titre de l’exercice 2014 sur le fondement des mandats n° 1339, 1441, 1443, 1449 et 1450 du 31 décembre 2014 pour un montant total de 2 098,80 €, au titre de l’exercice 2015 sur le fondement des mandats n° 1400 à 1404 du 31 décembre 2015 pour un montant total de 2 891,13 €, et au titre de l’exercice 2016 sur le fondement des mandats n° 1370 à 1373, 1378, 1379 et 1384 du 31 décembre 2016 pour un montant total de 4 007,99 € ; qu’en effet ces mandats paraissaient avoir été pris en charge par Mme X sans vérification préalable de la validité de la dette, sur le fondement de décisions du bureau de la chambre d’agriculture et non de délibérations de sa session ;

Sur le droit applicable

2. Attendu qu'en vertu de l'article 60 de la loi n° 63-156 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables […] du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de dépenses » ; que leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée « dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

3. Attendu qu’en application des articles 11, 12B et 13 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, applicable jusqu’à l’exercice 2012, les comptables sont tenus d'exercer, en matière de dépenses, le contrôle de la validité de la créance, lequel porte notamment sur la production des justifications ;

4. Attendu qu’en application des articles 18 à 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, en vigueur depuis l’exercice 2013, le comptable public est tenu d'exercer, s'agissant des ordres de payer, le contrôle de la validité de la dette, lequel porte notamment sur la production des pièces justificatives ;

Sur les éléments apportés à décharge par l’agent comptable

5. Attendu que dans sa réponse écrite au réquisitoire, Mme X a fait valoir la circonstance que, par deux délibérations en date du 24 avril 2013, la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales avait notamment donné pouvoir à son bureau de « se prononcer en [ses lieu et] place sur toute modification du budget général proposé par [le] président, pendant l’intervalle des sessions » ;

6. Attendu que Mme X a fait valoir par ailleurs le principe général du droit en vertu duquel, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que l'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte ; que ce principe la conduit à « se demander si les prétendues irrégularités sont susceptibles d’avoir eu une influence sur le sens de la décision prise » ;   

7. Attendu que Mme X a également soutenu que les créances se trouvaient « manifestement irrécouvrables lors de leur admission en non-valeur » ou « recouvrables par des diligences hors de proportion avec leur montant » ; que, dès lors, selon elle, « la session n’aurait pas pris de décisions différentes de celles du bureau » ;

8. Attendu que, s’agissant de l’existence d’un préjudice financier, Mme X a fait valoir qu’ « il n’y [avait] strictement eu aucun préjudice financier » ;    

Sur l’existence d’un manquement

9. Attendu que par les deux délibérations du 24 avril 2013 produites par Mme X, la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales a donné à son bureau délégation pour, d’une part, modifier le budget général de l’établissement public pendant l’intervalle des sessions et, d’autre part, statuer dans neuf domaines de compétence, dont la liste ne comprenait pas l’admission des créances en non-valeur ; que, pour la période antérieure, figure au dossier une délibération donnant au bureau tout pouvoir pour constituer et définir les règles d’organisation des services, mettre en œuvre tout programme d’action et fixer les taux des prestations et tarifs délivrés par la chambre d’agriculture ;

10. Attendu que la procédure d’admission en non-valeur des créances des chambres d’agriculture relevait en 2012 des dérogations aux dispositions générales du décret du 29 décembre 1962, par application de son article 152, et que l’arrêté du 27 octobre 1987 portant règlement financier des chambres d’agriculture renvoyait à l’instruction codificatrice M92, laquelle prévoyait qu’une délibération de la session devait autoriser les admissions en non-valeur ; que depuis l’exercice 2013, aux termes de l’article 193 du décret du 7 novembre 2012, les admissions en non-valeur relèvent d’une délibération de l’organe délibérant prise après avis de l’agent comptable, sauf si cette instance a délégué à l’ordonnateur son pouvoir de décision, dans la limite d’un seuil qu’elle détermine ;

11. Attendu que la nomenclature des pièces justificatives des organismes soumis au titre III du décret du 7 novembre 2012 annexée à l’arrêté du 13 avril 2016 reprend les dispositions de l’article 193 ; qu’avant l’entrée en vigueur de cette nomenclature, il appartenait à l’agent comptable de déterminer les pièces justificatives nécessaires et suffisantes pour répondre à ses obligations de contrôle avant l’ouverture de sa caisse ;

12. Attendu qu’il résulte de la combinaison de ces textes qu’en 2012, l’admission des créances en non-valeur relevait de la seule compétence de la session de la chambre d’agriculture et que depuis 2013, la session ne peut déléguer cette compétence qu’à l’ordonnateur, dans la limite d’un seuil qu’elle détermine ; qu’en conséquence, si le bureau aurait pu être considéré comme une autorité compétente en 2012, cette possibilité était suspendue à la condition expresse qu’il bénéficie d’une délégation en bonne et due forme de la session ;

13. Attendu que les délibérations de délégation produites par la comptable ne traitent aucunement des admissions en non-valeur, et qu’il est impossible d’assimiler celles-ci à des modifications du budget général ;

14. Attendu qu’il n’appartient pas au comptable d’exercer un contrôle de la légalité sur les pièces fournies par l’ordonnateur ; que doit dès lors être considéré comme inopérant le moyen tiré du principe en vertu duquel un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable est de nature à entacher d'illégalité la décision prise, l’appréciation de l’existence d’un tel vice relevant du contrôle de la légalité de cette décision ; qu’en outre la présomption de manquement soumise à la Cour, si elle pose la question de la compétence de l’auteur de l’acte, ne soulève pas de vice de procédure ;

15. Attendu qu’en revanche il appartient à l’agent comptable de s’assurer de la présence, à l’appui d’un mandat d’admission en non-valeur, de toutes les pièces justificatives nécessaires ; qu’en l’espèce, Mme X a procédé à la prise en charge des mandats d’admission en non-valeur visés dans le réquisitoire sans disposer de la délibération de la session de la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales dont la production était requise ; que dès lors elle a manqué à ses obligations en matière de contrôle de la validité de la dette et engagé de ce chef sa responsabilité personnelle et pécuniaire au sens de l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 susvisé ;

Sur l’existence d’un préjudice

16. Attendu que le défaut de recouvrement d’une recette est normalement générateur d’un préjudice financier pour l’organisme public concerné ; que tel n’est toutefois pas le cas dans l’hypothèse où, quand bien même le comptable aurait satisfait à ses obligations, la collectivité publique créancière n’aurait pas pu être désintéressée ;

17. Attendu qu’au cas d’espèce, il ressort des pièces complémentaires fournies par Mme X le 3 avril 2019 que des créances d’un montant total de 4 007,73 €, admises en non-valeur en 2013 (titres n° 1589 et 1592), 2014 (titres n° 1441 et 1443) et 2015 (titres n° 1401 et 1404), étaient manifestement irrécouvrables avant son entrée en fonctions dans le poste comptable et que le doute peut raisonnablement exister pour un ensemble d’autres créances d’un montant total de 5 796,47 €, admises en non-valeur en 2015 (titre n° 1402) et 2016 (titre n° 1384) ; qu’en ce qui concerne ces créances, le lien entre le manquement et le préjudice n’est donc pas démontré ;

18. Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable […] n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce » ; que le décret susvisé du 10 décembre 2012 fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du cautionnement prévu par le poste comptable, soit en l’espèce 112,50 € ;

19. Attendu qu’eu égard aux circonstances de l’espèce, notamment l’ancienneté des créances en cause, leur nature et la situation des débiteurs concernés, il y a lieu d’imposer à Mme X le règlement d’une somme non rémissible de 20 € au titre de chacun des exercices 2013 à 2016 ;

20. Attendu qu’en revanche, un préjudice financier a résulté pour la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales du défaut de recouvrement de six créances d’un montant total de 13 035,53 € ; qu’en effet, en ce qui concerne les titres n° 649 et n° 1750, admis en non-valeur en 2012 respectivement pour 413 € et 8 191,87 €, n° 1588 et 1591, admis en non-valeur en 2013 respectivement pour 649,35 € et 1 756,21 €, n° 1339, admis en non-valeur en 2014 pour 525 € et n° 1378, admis en non-valeur en 2016 pour 1 500 €, il ne ressort pas des pièces du dossier que des diligences auraient été réalisées pour assurer le recouvrement des créances correspondantes, soit en raison de l’absence de pièces justificatives, soit parce que les pièces disponibles montrent que des poursuites étaient nécessaires mais n’ont pas été effectuées (changement de débiteur non effectué malgré le souhait du bureau, changement du nom du débiteur non exploité, modification de l’adresse du débiteur non prise en compte, non-encaissement du chèque du débiteur, créance sur un opérateur du secteur de l’énergie) ; qu’aux termes de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisé, lorsque le manquement a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, «  le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels les sommes correspondantes » ; qu’il y a donc lieu de constituer Mme X débitrice de la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales pour la somme de 8 604,87 € au titre de l'exercice 2012, 2 405,56 € au titre de l’exercice 2013, 525 € au titre de l’exercice 2014 et 1 500 € au titre de l’exercice 2016 ;

21. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la même loi du 23 février 1963, les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ; qu’en l’espèce, cette date est le 14 septembre 2018, date de réception du réquisitoire par Mme X ;

22. Attendu qu’il n'existait pas, pour la période considérée, de plan de contrôle sélectif de la dépense à la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales ; que cette circonstance fait obstacle à une remise gracieuse totale des débets ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Au titre de l’exercice 2012

Article 1 ^er : Mme X est constituée débitrice de la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales pour la somme de 8 604,87 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 14 septembre 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2013

Article 2 : Mme X est constituée débitrice de la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales pour la somme de 2 405,56 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 14 septembre 2018.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 3 : Mme X devra s’acquitter d’une somme de 20 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Au titre de l’exercice 2014

Article 4 : Mme X est constituée débitrice de la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales pour la somme de 525 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 14 septembre 2018.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 5 : Mme X devra s’acquitter d’une somme de 20 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Au titre de l’exercice 2015

Article 6 : Mme X devra s’acquitter d’une somme de 20 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Au titre de l’exercice 2016

Article 7 : Mme X est constituée débitrice de la chambre départementale d’agriculture des Pyrénées-Orientales pour la somme de 1 500 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 14 septembre 2018.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 8 : Mme X devra s’acquitter d’une somme de 20 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Article 9 : La décharge de Mme X pour sa gestion au titre des exercices 2012 à 2016 ne pourra être donnée qu’après apurement des débets et des sommes à acquitter fixés ci-dessus.

Fait et jugé en la Cour des comptes, deuxième chambre, quatrième section, par M. Louis VALLERNAUD, président de section, président de la formation, MM. Gilles MILLER et Jacques BASSET, conseillers maîtres, Mmes Michèle COUDURIER et Catherine PAILOT-BONNETAT, conseillères maîtres.

En présence de Mme Stéphanie MARION, greffière de séance.

Stéphanie MARION                                                                      Louis VALLERNAUD

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.