COUR DES COMPTES — Première Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2018-64 RQ-DB du 20 novembre 2018, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi ladite Cour en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, en sa qualité de directeur départemental des finances publiques des Pyrénées-Atlantiques, à raison d’opérations relatives aux exercices 2013 à 2015 ; ensemble la preuve de la notification de ce réquisitoire au comptable, le 25 novembre 2018, ainsi qu’au directeur départemental des finances publiques des   Pyrénées-Atlantiques en fonctions, le 27 novembre 2018, et au directeur général des finances publiques, le 28 novembre 2018 ;

Vu les comptes rendus en qualité de directeur départemental des finances publiques des Pyrénées-Atlantiques par M. X, pour les exercices 2012, du 7 mai, à 2015 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes et les pièces recueillies au cours de l’instruction ;

Vu les observations écrites présentées en date du 21 janvier 2019 par Mme Y, comptable en fonctions, en concertation avec M. X, en réponse au réquisitoire précité ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu le code électoral ;

Vu l’article 60 modifié de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 ;

Vu le décret n° 2008-228 du 5 mars 2008 relatif à la constatation et à l’apurement des débets des comptables publics et assimilés ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 2012-1242 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu l’instruction codificatrice n° 11-017-B du 22 août 2011 relative à la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’Etat et l’arrêté du 20 décembre 2013 portant nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’Etat ;

Vu les décisions fixant le cautionnement de M. X à 620 000 €, pour la période du 7 mai au 31 décembre 2012, et à 647 000 €, à compter du 1 ^er janvier 2013 ;

Vu le rapport n° R-2019-0150 de M. Daniel-Georges Courtois, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 202 du 2 avril 2019 ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendu, lors de l’audience publique du 16 avril 2019, M. Daniel-Georges Courtois, conseiller maître, en son rapport, M. Gabriel Ferriol, avocat général, en les conclusions du ministère public, les parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Vincent Feller, conseiller maître, en ses observations ;

Sur la charge n° 1 soulevée à l’encontre de M. X sur l’exercice 2015

1. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, au titre de l’exercice 2015, à raison d’une absence de justification du solde du compte 463-211 « Différences sur états de restes à recouvrer sur contributions directes », d’un montant de 257 891,03 € ;

Sur le droit applicable

2. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes (…), de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent (…) ; la responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté (…) » ;

3. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé « Dans le poste comptable qu'il dirige, le comptable public est seul chargé : 1° De la tenue de la comptabilité générale ; (…) 4° De la prise en charge des ordres de recouvrer et de payer qui lui sont remis par les ordonnateurs ; 5° Du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire ; 6° De l'encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l'exécution des ordres de recouvrer ; (…) 9° De la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux personnes morales mentionnées à l'article 1 ^er ; (…) 11° De la conservation des pièces justificatives des opérations transmises par les ordonnateurs et des documents de comptabilité » ;

Sur les faits

4. Attendu qu’au 31 décembre 2015, le compte 463-211 « Différences sur états de restes à recouvrer sur contributions directes » présentait un solde débiteur de 257 891,03 € correspondant à une différence en moins sur les états de restes à recouvrer rapportés à la valeur comptabilisée dans la comptabilité générale de l’État ;

5. Attendu que le ministre du budget avait émis à ce motif trois ordres de versement à l’encontre de M. X, les 11 décembre 2015, 14 décembre 2015 et 24 février 2016 pour des montants respectifs de 111 626,17 €, 1 591,32 € et 144 673,55 € ; qu’il a été fait remise gracieuse de la totalité de ces montants ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

6. Attendu que, dans ses observations susvisées, la comptable en fonctions a fait valoir que les écritures d’apurement ont été passées sur la base des décisions de remise totale prises par le ministre ; que ces décisions étant antérieures à la décision du Conseil d’État n° 389741 du 19 mai 2017 qui prévoit également un laisser à charge en cas de débet administratif, cette jurisprudence ne lui serait pas opposable ;

Sur l’existence d’un manquement

7. Attendu qu’il est constant que le compte 463-211 n’était pas intégralement justifié au  31 décembre 2015 ; que cette situation traduit un manquant en monnaie ou en valeurs ;

8. Attendu que la circonstance qu'une décision administrative de mise en débet d'un comptable public est intervenue en raison d'un manquement du comptable à ses obligations ne saurait faire obstacle à ce que le juge des comptes se prononce sur l'existence du même manquement et mette en jeu, le cas échéant, la responsabilité du comptable dans les conditions prévues au VI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963, alors même que le ministre chargé du budget aurait déjà accordé une remise gracieuse à l'intéressé dans le cadre de la procédure de débet administratif ; que la décision du juge des comptes définit alors complètement, à la date à laquelle elle est rendue, la mesure dans laquelle la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public demeure engagée au titre ce manquement ;

9. Attendu que l’interprétation du droit donnée par le Conseil d’État dans sa décision évoquée au point 6 ci-dessus ne prévoit pas de modulation dans le temps ; qu’ainsi cette jurisprudence est rétroactive et s’applique au cas d’espèce ;

10. Attendu que la responsabilité de M. X, qui n’a pas émis de réserves à l’encontre de ses prédécesseurs, s’est trouvée ainsi engagée au titre de l’exercice 2015 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier ;

11. Attendu qu’un manquant en monnaie ou en valeurs constitue un préjudice financier pour l’État ;

12. Attendu qu'aux termes des dispositions du troisième alinéa du VI de l'article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné (…), le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

13. Attendu qu’il résulte des points 8 et 9 ci-dessus que, pour déterminer le montant du débet au stade du présent arrêt, il convient de déduire du solde débiteur du compte 463-211 au 31 décembre 2015 le montant dont M. X a obtenu remise, dans la limite de la somme que le ministre était tenu de laisser à sa charge, à savoir trois millièmes du cautionnement du poste du comptable, fixé à 647 000 €, soit 1 941 € ;

14. Attendu qu'il y a donc lieu de constituer M. X débiteur envers l'État de la somme de 1 941 € au titre de l'exercice 2015 ;

15. Attendu qu'aux termes du VIII de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’au cas d’espèce, ce premier acte est à dater du 24 février 2016, jour du dernier ordre de versement ;

Sur la charge n° 2 soulevée à l’encontre de M. X sur l’exercice 2013

16. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a relevé que 29 paiements correspondant à des remboursements forfaitaires de dépenses de campagne dans le cadre des élections législatives des 10 et 17 juin 2012 ont été effectués entre le 1 ^er et le 19 février 2013 ; que ces paiements se seraient appuyés sur la seule décision de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) arrêtant le montant des remboursements à effectuer ; que de la sorte les dispositions de l’instruction codificatrice n° 11-017-B du 22 août 2011 et de la note de service n° 12-020-B1 du 20 juin 2012 auraient été méconnues ;

17. Attendu qu’ainsi les paiements effectués sans vérifier si l’ensemble des pièces requises étaient fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu’elle était ordonnancée, seraient présomptifs d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X à hauteur de 512 609,00 € au titre de  l’exercice 2013, pour défaut  de contrôle de la validité de la dette, lequel porte notamment sur la production des pièces justificatives ;

Sur le droit applicable

18. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses (…) ; la responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée (…) dès lors qu'une dépense a été irrégulièrement payée (…) » ;

19. Attendu qu’aux termes de l’article 19 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « le comptable public est tenu d'exercer le contrôle : (…) 2° S'agissant des ordres de payer : (…) d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l'article 20 » ; que selon l’article 20 du même texte, le contrôle sur la validité de la dette porte notamment sur l’exactitude de la liquidation et la production des pièces justificatives ;

20. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 susmentionné le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur ;

21. Attendu que l’instruction codificatrice du 22 août 2011 susvisée relative à la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’Etat renvoyait, en ce qui concerne les dépenses liées aux élections politiques, aux notes de service afférentes à chaque élection, accessibles sur le site national de documentation des finances publiques ;

22. Attendu que la note de service n° 12-020-B1 du 20 juin 2012, alors applicable, prévoyait, en ce qui concerne le remboursement de leurs frais de campagne aux candidats, que les demandes de paiement remises par le préfet devaient être appuyées des pièces suivantes : attestation du préfet que le candidat avait rempli ses obligations au regard des articles        L. 52-11 et L. 52-12 du code électoral ; attestation du préfet que le candidat avait réuni au moins 5 % des suffrages exprimés ; justification du dépôt de la déclaration de situation patrimoniale du candidat auprès de la commission pour la transparence financière de la vie politique ;

Sur les faits

23. Attendu que suite aux élections législatives du 10 et 17 juin 2012, le comptable a procédé, au cours de l’exercice 2013, au remboursement forfaitaire des frais de campagne de certains candidats et a réglé à cet effet 29 demandes de paiement ;

24. Attendu qu’à chacune de ces demandes de paiement, il n’a été joint que la décision de la CNCCFP arrêtant la somme à rembourser ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

25. Attendu que, dans ses observations susvisées du 21 janvier 2019, la comptable en fonctions a fait valoir que : s’agissant de l’attestation du préfet que le candidat a rempli ses obligations au regard des articles L. 52-11 et L. 52-12 du code électoral, ces prescriptions doivent être considérées comme respectées, dès lors que le mandatement est appuyé des décisions de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ; qu’en effet celles-ci visent expressément le plafond des dépenses applicable à la circonscription, et approuvent les comptes de campagne des différents candidats ; que s’agissant de l’attestation du préfet, les suffrages recueillis par les candidats sont des données publiques, et les documents en ligne sur le site du ministère de l’intérieur, transmis aux vérificateurs, permettent d’établir que tous les candidats remboursés ont effectivement dépassé le seuil de 5 % des suffrages exprimés ; que s’agissant du récépissé de déclaration de patrimoine, pour les candidats qui ne sont ni députés sortants, ni élus à l’issue du scrutin, dès lors que les bénéficiaires des remboursements n’étaient pas tenus au dépôt d’une déclaration sur leur situation patrimoniale, il ne peut être fait reproche au comptable d’avoir ouvert sa caisse en l’absence d’une pièce qui n’était pas nécessaire car non prévue par la législation et, pour les autres candidats soumis à cette obligation, si le paiement en l’absence de toutes les pièces justificatives et notamment du récépissé du dépôt de la situation patrimoniale auprès de la commission pour la transparence financière de la vie politique semble être constitutif d’un manquement, ce dernier ne saurait pour autant avoir causé un préjudice car le 16 ^ème rapport public de ladite commission indique que tous ceux qui y étaient astreints se sont acquittés de cette obligation ;

Sur l’existence d’un manquement

26. Attendu qu’il n’est pas contesté qu’au moment des paiements le comptable ne disposait pas de l’ensemble des pièces justificatives telles que prévues par les dispositions combinées de l’instruction codificatrice du 22 août 2011 susvisée et de la note de service du 20 juin 2012 précitée ; qu’en effet, les paiements n’étaient appuyés ni de l’attestation du préfet établissant que le candidat avait obtenu 5 % des suffrages exprimés, ni de celle établissant que le candidat avait satisfait aux obligations prévues aux articles L. 52-11 et L. 52-12 du code électoral, ni de la justification du dépôt de la déclaration de situation patrimoniale faite par le candidat auprès de la commission pour la transparence financière de la vie politique ;

27. Attendu que le fait que les pièces manquantes ne soient pas exigées par le code électoral, ou que leur contenu puisse être, pour une part, déduit de publications administratives ou de documents émanant d’autres autorités que celles prévues par la nomenclature, est sans effet à décharge, dès lors que celle-ci prévoit expressément leur production au comptable ; qu’ainsi, que la somme ait été finalement due ou non aux bénéficiaires, le comptable, en payant les dépenses litigieuses, a manqué à ses obligations en matière de contrôle de la validité des créances, qui comprend celui de la production des justificatifs ; qu’il y a lieu, par voie de conséquence, d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X à raison des paiements en cause, au titre de l’exercice 2013 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

28. Attendu qu’il résulte des pièces du dossier et des arguments avancés au point 25 ci-dessus que les paiements étaient dus ; que dès lors le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier au Trésor ;

29. Attendu qu’aux termes du deuxième alinéa du VI de l’article 60 précité de la loi de finances pour 1963 : « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce » ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable ;

30. Attenduque le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré pour l’exercice 2013 est fixé à 647 000 € ; qu’ainsi le montant maximum de la somme susceptible d’être mise à la charge de M. X s’élève à 970,50 € ;

31. Attendu que, eu égard aux circonstances, il y a lieu d’arrêter cette somme à 200 € ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

En ce qui concerne M. X :

Charge n° 1. Exercice 2015.

Article 1 ^er . – M. X est constitué débiteur envers l’État de la somme de 1 941 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 24 février 2016.

Charge n° 2. Exercice 2013.

Article 2. – M. X devra s’acquitter d’une somme de 200 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne pourra pas faire l’objet d’une remise gracieuse.

Article 3. – M. X ne pourra être déchargé de ses gestions pour les exercices 2013 et 2015 qu’après apurement du débet et de la somme non rémissible prononcés ci-dessus.

Fait et jugé par M. Philippe Geoffroy, président de section, présidant la formation de délibéré, MM. Vincent Feller, Yves Perrin, Guy Fialon et Mme Sophie Thibault, conseillers maîtres.

En présence de M. Aurélien Lefebvre, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.