COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire à fin d’instruction de charges n° 2019-1 du 4 février 2019 du Procureur général près la Cour des comptes, notifié le 18 février 2019 à M. X, agent comptable de l’Institut français du Congo jusqu’au 31 août 2013, qui en a accusé réception le jour même, et à l’ordonnateur, directeur de l’Institut français du Congo, qui en a accusé réception le jour même, ainsi qu’au directeur spécialisé des finances publiques pour l’étranger, pour information ;

Vu les arrêtés conservatoires de débet, dits « décisions provisoires de charges », en date des 8 juillet 2016, 12 décembre 2016 et 14 juin 2017, transmis à la Cour le 19 octobre 2017, par lesquels le directeur spécialisé des finances publiques pour l’étranger a mis en jeu la responsabilité de M. X, respectivement au titre des exercices 2011, 2012 et 2013 ;

Vu les bordereaux d’injonctions des 4 février 2016, 1 ^er juin 2016 et 2 mai 2017, émis respectivement pour les exercices 2011, 2012 et 2013, ensemble les réponses du comptable et les pièces justificatives visées au réquisitoire du 4 février 2019 ;

Vu les comptes des exercices 2011 à 2013 rendus, en qualité de comptable de l’Institut français du Congo depuis le 1 ^er septembre 2011 au 31 août 2013, par M. X ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu l’ensemble des pièces du dossier ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, applicable en 2011 et 2012, ensemble le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, applicable en 2013 ;

Vu le décret n° 2008-228 du 5 mars 2008 relatif à la constatation et à l’apurement des débets des comptables publics et assimilés ;

Vu les lois et règlements applicables aux établissements de diffusion culturelle à l’étranger dotés de l’autonomie financière, notamment le décret n° 76-832 du 24 août 1976 modifié relatif à l’organisation financière de certains établissements ou organismes de diffusion culturelle dépendant du ministère des affaires étrangères et du ministère de la coopération, ensemble l’arrêté du 24 janvier 2011 portant abrogation des arrêtés des 3 mars 1982 et 30 avril 1999 modifiés fixant la liste des établissements et organismes de diffusion culturelle d’enseignement dotés de l’autonomie financière ;

Vu l’instruction M9-7 sur l’organisation financière et comptable des établissements ou organismes de diffusion culturelle à l’étranger ;

Vu le rapport de Mme Isabelle GRAVIÈRE-TROADEC, conseillère maître, chargée de l’instruction ;

Vu le mémoire déposé par M. X après la clôture de l’instruction, enregistré le 18 juin 2019 au greffe de la Cour ;

Vu les pièces remises à la Cour par M. X lors de l’audience publique ;

Vu les conclusions n° 337 de la Procureure générale du 6 juin 2019 ;

Entendu lors de l’audience publique du 20 juin 2019, Mme Isabelle GRAVIERE-TROADEC, conseillère maître, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, M. X comptable, présent ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillère maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la force majeure

1. Attendu que dans son mémoire susvisé déposé après la clôture de l’instruction, M. X soutient que seraient constitutifs de circonstances de force majeure, de nature à l’exonérer de sa responsabilité, l’absence de toute suite donnée par sa hiérarchie, comme par le ministère des affaires étrangères et le directeur spécialisé des finances publiques pour l’étranger, au signalement de diverses irrégularités qu’il aurait constatées à l’Institut français de la République démocratique du Congo, « les conditions extrêmes d’insécurité et d’empêchement » de ses fonctions professionnelles, auxquelles se seraient ajoutées les « contraintes » qu’il estime avoir subies de la part de l’autorité hiérarchique, l’absence de réponse de l’administration centrale à sa demande de délocalisation de l’agence comptable régionale, « l’inaction » du service d’inspection du ministère après qu’il lui eut transmis ses observations sur son poste dans une note datée du 26 février 2012, les agissements selon lui « répréhensibles » de la part de l’équipe de l’ambassade de France à Kinshasa, destinés à obtenir son « éviction », enfin ce qu’il qualifie d’ « interventions non autorisées et manipulations des écritures comptables », auxquelles il affirme s’être opposé ; qu’à l’audience, le comptable a confirmé ses observations écrites, affirmant n’être responsable ni des écritures passées en son absence au titre de l’exercice 2012 par un agent recruté temporairement à l’agence comptable ni des doubles paiements opérés par la régie d’avances et de recettes de l’Institut français du Congo, et s’étonnant de la disparition des pièces comptables de l’établissement ;

2. Attendu que, quelles qu’aient pu être les difficultés de fonctionnement du poste comptable liées à la situation locale, le comptable n’expose pas précisément en quoi ces circonstances ont eu une incidence sur le fonctionnement du poste permettant de reconnaître l’existence de la force majeure ; que, dès lors, si les éléments qu’il expose sont susceptibles d’être présentés à l’appui d’une demande de remise gracieuse d’un débet prononcé le cas échéant à son égard, ils ne sont pas de nature à l’exonérer de sa responsabilité ;

Sur les réserves exprimées par le comptable sur la gestion de son prédécesseur

3. Attendu que, dans son mémoire susmentionné, le comptable soutient que les réserves qu’il a exprimées sur la gestion de son prédécesseur sont précises et de nature à l’exonérer de sa responsabilité pour certaines charges ;

4. Attendu qu’il ressort des pièces du dossier que dans la note du 30 avril 2012 par laquelle M. X a communiqué au trésorier-payeur général pour l’étranger ses observations à la suite de sa prise de fonctions à l’agence comptable régionale de Kinshasa, le comptable indique que, en raison de la gravité des « irrégularités » qu’il constate, « il ne m’est pas possible d’assumer la gestion de mon prédécesseur (…) sur laquelle j’émets toutes mes réserves » ; que, comme le reconnaît d’ailleurs le comptable, cette réserve, formulée en termes très généraux, ne désigne ni les opérations ni les comptes qu’elle concerne ; que, dès lors, cette réserve n’est pas suffisamment précise pour l’exonérer de sa responsabilité ;

Sur la chargesoulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2011

5. Attendu que par le réquisitoire susvisé, il est fait grief à M. X d’avoir versé aux agents de droit local de l’établissement des primes de transport et des gratifications de technicité non prévues à leurs contrats de travail, respectivement pour un montant total de 870 500 francs CFA et de 1 912 852 francs CFA, imputés sur le compte 646888 « Diverses autres prestations directes d’employeur » ;

6. Attendu qu’en vertu des dispositions du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics se trouve engagée dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée ; qu’en vertu de l’article 5 du décret du 24 août 1976 susvisé, la gestion financière et comptable des établissements ou organismes de diffusion culturelle dépendant du ministère des affaires étrangères est soumise aux dispositions de la première partie du décret du 29 décembre 1962 susvisé, alors en vigueur ; qu’en vertu de l’article 12 de ce décret, les comptables publics sont notamment tenus d’exercer, en matière de dépenses, le contrôle de la validité de la créance, dans les conditions prévues à l’article 13 ; que ce dernier article énonce notamment que « en ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur (…) l’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications » ; qu’aux termes de l’article 37 de ce même décret, « lorsque, à l’occasion de l’exercice du contrôle prévu à l’article 12 (…), des irrégularités sont constatées, les comptables publics suspendent les paiements et en informent l’ordonnateur » ;

7. Attendu qu’en réponse au bordereau d’injonctions, le comptable a indiqué, s’agissant de la prime de transport, que les contrats de travail étaient conservés à l’Institut français et, s’agissant des gratifications de technicité, que les copies des contrats de travail n’étaient pas systématiquement jointes aux mandats, et que ces versements pourraient correspondre à des « gratifications prévues par le droit local dont les textes ont été simplement appliqués » par ses soins ;

8. Attendu qu’il ressort des pièces du dossier que les contrats de travail des agents bénéficiaires ne prévoyaient pas l’attribution des primes de transport ni des gratifications de technicité payées par M. X ; qu’ainsi, à la date du paiement, le comptable ne disposait d’aucun élément lui permettant de prendre en charge ces dépenses ; que dès lors, en payant ces dépenses sans disposer des pièces justificatives requises, le comptable a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des dispositions précitées de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ;

9. Attendu qu’en vertu du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, lorsque le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels une somme égale à la dépense payée à tort ; que s’il n’a pas versé cette somme, il peut être, selon le VII de l’article 60, constitué en débet par le juge des comptes ;

10. Attendu que les paiements de primes et gratifications effectués en l’absence de mention expresse dans les contrats de travail doivent être regardés comme des dépenses indues qui causent, de ce fait, un préjudice à l’organisme public ; qu’il convient donc de constituer M. X débiteur envers l’Institut français du Congo de la somme de 2 783 352,26 francs CFA, au titre de l’exercice 2011 ;

Sur la charge soulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2012

11. Attendu que par le réquisitoire susvisé, il est fait grief à M X d’avoir payé sur le compte 615661 « Frais de représentation et des manifestations des services » les mandats n° 229, 364 à 366, 368, 1700, 1725 à 1727, 1783, 1784, 1863, 1865 à 1868 qui concernaient des frais de représentation et manifestations des services, en l’absence de pièces justificatives, pour un montant total de 2 025 406 francs CFA ;

12. Attendu qu’en vertu des articles 12 et 13 précités du décret du 29 décembre 1962 susvisé alors en vigueur, il appartenait notamment au comptable public de contrôler la production des justifications ;

13. Attendu qu’en réponse au bordereau d’injonctions, le comptable s’est borné à exposer les conditions difficiles du fonctionnement du poste comptable, caractérisées selon lui par des interventions intempestives de l’ordonnateur ;

14. Attendu qu’il ressort du dossier qu’aucune pièce de nature à fonder juridiquement la dépense, en l’espèce la justification des frais de réception et de leur prise en charge par l’Institut, n’était jointe à l’appui des mandats litigieux ; qu’ainsi, à la date des paiements, le comptable ne disposait d’aucun élément lui permettant de prendre en charge ces dépenses ; que dès lors, en payant ces dépenses sans disposer des pièces justificatives requises, le comptable a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des dispositions précitées de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ;

15. Attendu que des paiements effectués sans pièces justificatives doivent être regardés comme des dépenses indues qui causent, de ce fait, un préjudice à l’organisme public ; qu’il convient donc de constituer M. X débiteur envers l’Institut français du Congo de la somme de 2 025 406 francs CFA au titre de l’exercice 2012 ;

Sur la première charge soulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2013

16. Attendu que par le réquisitoire susvisé, il est fait grief à M. X de n’avoir pas justifié un solde débiteur lié à des doubles paiements sur le compte 46713 « Autres débiteurs – créditeurs divers », pour un montant de 3 135 022,31 francs CFA ;

17. Attendu qu’en réponse au bordereau d’injonctions, le comptable a fait valoir que, par suite d’interventions intempestives de l’ordonnateur, des doubles paiements avaient été opérés en 2012 et constatés en 2013 ;

18. Attendu qu’en vertu des dispositions du III de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « la responsabilité pécuniaire des comptables publics s’étend à toutes lesopérations du poste comptable qu’ils dirigent depuis la date de leur installationjusqu’à la date de cessation de leurs fonctions » ; que, faute pour M. X d’avoir justifié ou de régulariser ce solde, sa responsabilité se trouve engagée ; qu’un solde débiteur non justifié équivaut à un manquant en caisse et entraîne de ce fait un préjudice financier pour l’organisme public ; qu’il convient donc de constituer M. X débiteur envers l’Institut français du Congo de la somme de 3 135 022,31 francs CFA au titre de l’exercice 2013 ;

Sur la seconde charge soulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2013

19. Attendu que par le réquisitoire susvisé il est fait grief à M. X d’avoir payé sur le compte 62512 « Voyages et déplacements – (Pays de résidence ou pays tiers) » un billet d’avion par le mandatn° 646 pour un montant de 772 000 francs CFA, sans que lui soit produit un ordre de mission ;

20. Attendu qu’en vertu des dispositions de l’article 19 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, les comptables publics sont notamment tenus d’exercer, s’agissant des ordres de payer, le contrôle du caractère libératoire du paiement et celui de la validité de la dette, dans les conditions prévues à l’article 20 ; que ce dernier article énonce notamment que « le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur (…) la production des pièces justificatives » ;

21. Attendu qu’en réponse au bordereau d’injonctions, le comptable a indiqué que l’ensemble des pièces justificatives étaient conservées au poste comptable de Kinshasa ;

22. Attendu qu’il ressort du dossier que le paiement litigieux n’était appuyé d’aucune pièce justificative et engage dès lors la responsabilité du comptable ; qu’en l’absence de l’ordre de mission qui aurait juridiquement fondé la prise en charge de la dépense, ce paiement doit en outre être regardé comme une dépense indue qui cause, de ce fait, un préjudice financier à l’organisme public ; qu’il convient donc de constituer M. X débiteur envers l’Institut français du Congo de la somme de 772 000 francs CFA au titre de l’exercice 2013 ;

Sur les irrégularités exposées par M. X

23. Attendu que dans son mémoire susvisé déposé après la clôture de l’instruction, M. X expose les nombreuses irrégularités ayant, selon lui, entaché le fonctionnement des services de l’ordonnateur pendant la durée de ses fonctions ;

24. Attendu qu’à les supposer établies, ces irrégularités sont sans lien avec les charges exposées dans le réquisitoire susvisé ; que par suite, ces moyens doivent être écartés comme inopérants ;

Sur le point de départ des intérêts

25. Attendu qu’en application du VIII de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ;

26. Attendu qu’au cas d’espèce, au titre de l’exercice 2011, le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité de M. X a été la notification d’injonctions par le directeur de la direction spécialisée des finances publiques pour l’étranger par le bordereau d’injonctions signé le 4 février 2016, dont le comptable a accusé réception le 8 février 2016 ; qu’au titre de l’exercice 2012, le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité de M. X a été la notification d’injonctions par le directeur de la direction spécialisée des finances publiques pour l’étranger par le bordereau d’injonctions signé le 1 ^er juin 2016, dont le comptable a accusé réception le 11 juin 2016 ; qu’au titre de l’exercice 2013, le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité de M. X a été la notification d’injonctions par le directeur de la direction spécialisée des finances publiques pour l’étranger par le bordereau d’injonctions signé le 2 mai 2017, dont le comptable a accusé réception le 4 mai 2017 ; qu’il convient dès lors de retenir ces trois dates, respectivement pour les exercices 2011, 2012 et 2013, pour le décompte des intérêts légaux ;

27. Attendu qu’aucun dispositif de contrôle sélectif, au sens du IX de l’article 60 de la loi du  23 février 1963 susvisée, n’était applicable en l’espèce ;

Par ces motifs,

                               DÉcide :

Article 1 ^er . – M. X est constitué débiteur envers l’Institut français du Congo, au titre de l’exercice 2011, de la somme de 2 783 352,26 francs CFA (soit 1 327,07 € au taux de chancellerie au 31 décembre 2011), augmentée des intérêts de droit à compter du 8 février 2016.

Article 2–M. X est constitué débiteur de l’Institut français du Congo, au titre de l’exercice 2012, de la somme de 2 025 406 francs CFA (soit 3 087,71 € au taux de chancellerie au 31 décembre 2012), augmentée des intérêts de droit à compter du 11 juin 2016.

Article 3.– M. X est constitué débiteur de l’Institut français du Congo, au titre de l’exercice 2013, des sommes de 3 135 022,31 francs CFA, soit 4 779,31 € au taux de chancellerie au 31 décembre 2013 (première charge) et de 772 000 francs CFA, soit 1 176,91 € au taux de chancellerie au 31 décembre 2013 (seconde charge), augmentées des intérêts de droit à compter du 4 mai 2017.

Article 4. – Les règles de contrôle sélectif des dépenses ne sont pas applicables en l’espèce.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section.                       Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de séance, Mme Catherine DÉMIER, conseillère maître, MM. Denis BERTHOMIER et Yves ROLLAND, conseillers maîtres, Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillère maître,
MM. Jean-Luc GIRARDI et Étienne CHAMPION, conseillers maîtres.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.