COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 23 août 2018 au greffe de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté, par laquelle le procureur financier près ladite chambre régionale a élevé appel du jugement n° 2018-0004 en date du 19 juin 2018 de cette chambre qui a notamment constitué Mme X débitrice envers la communauté d’agglomération de Nevers de la somme de 1 862,55 €, au titre de l’année 2015, augmentée des intérêts de droit calculés à compter du 12 janvier 2018 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et notamment le réquisitoire n° 2017-032 du procureur financier du 21 décembre 2017 ;

Vu les éléments produits par Mme X le 9 janvier 2019 ;

Vu le code général des collectivités territoriales et notamment son article D. 1619-17 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 modifié relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires ;

Vu le rapport de M. Laurent MICHELET, conseiller référendaire, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 373 de la Procureure générale du 20 juin 2019 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 27 juin 2019, M. Laurent MICHELET, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Après avoir entendu en délibéré M. Étienne CHAMPION, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes a estimé, en ce qui concerne la première charge retenue par le réquisitoire susvisé que     la délibération du    28 février 2014  de la communauté d’agglomération de Nevers  relative au régime indemnitaire de ses agents était complète, précise et détaillée ; que la comptable disposait de l’intégralité des autres pièces exigées par la nomenclature des pièces justificatives et que les bulletins de paye faisaient office de décomptes des indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) à l’appui des ordres de payer ; qu’en conséquence, la chambre régionale des comptes n’a pas mis en jeu la responsabilité de la comptable concernant le paiement d’IHTS à deux agents, MM. Y et Z, mais, en revanche, pour un autre agent, Mme A, a jugé que la comptable ne disposait pas de pièces permettant de justifier le paiement d’indemnités de travail du dimanche et des jours fériés, qu’elle a manqué à ses obligations en matière de contrôle de la dépense et a donc engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire ; qu’ainsi, Mme X a été constitué débitrice envers la communauté d’agglomération d’une somme de 1 862,55 € qui correspond aux seules indemnités litigieuses versés à Mme A ;

2. Attendu que le procureur financier, dans sa requête en appel, sollicite de la Cour qu’elle infirme l’article 2 du jugement précité, qu’elle engage la responsabilité de Mme X en la constituant débitrice de la communauté d'agglomération de Nevers pour l’ensemble des paiements visés par  la première charge soulevée par le réquisitoire, soit pour un montant de 6 965,74 € ; qu’elle constate qu’il n’y avait pas de plan de contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) du 1 ^er janvier 2015 au 4 mai 2015 et que le plan de CHD applicable du 5 mai au 31 décembre 2015 n’a pas été respecté par la comptable ; de juger enfin que, le jugement attaqué ayant par ailleurs mis à la charge de Mme X une somme non rémissible de 132,75 € au titre de la seconde charge, cette comptable ne pourra être déchargée de sa gestion au titre de l’exercice 2015 qu’après apurement du débet et de la somme non rémissible prononcés par le juge des comptes ;

Sur les moyens soulevés par l’appelant

3. Attendu que le procureur financier fonde son appel sur un premier moyen au fond qui réside  dans le fait que la comptable, au moment du paiement, était en possession d’une délibération de la communauté d'agglomération de Nevers en date du 28 février 2014 qui ne fixait pas la liste des emplois dont les missions impliquaient la réalisation effective d’heures supplémentaires et qu’une pièce justificative nécessaire à l’ouverture du droit aux IHTS était ainsi manquante ; qu’il en conclut qu’en payant ces indemnités en l’absence de cette pièce justificative, la comptable a commis un manquement qui a entraîné un préjudice financier pour la communauté d’agglomération ; qu’il demande dès lors à la Cour de constituer Mme X débitrice de la somme de 6 965,74 € ;

4. Attendu que, dans un second moyen, le requérant considère que le jugement entrepris est entaché d’une erreur de droit puisque la stricte application du dispositif conduit à penser que le paiement du débet prononcé ou, le cas échéant, du laissé à charge, suffit pour que la comptable puisse être déchargée de sa gestion au titre de l’exercice 2015 ; qu’il soutient que cette décharge ne pourra intervenir qu’après que l’intéressée se sera également acquittée de la somme non rémissible mise à sa charge par la chambre régionale au titre de la seconde charge soulevée par le réquisitoire et afférente au même exercice ;

Sur le premier moyen portant sur le fond

5. Attendu que la première charge soulevée à l'encontre de Mme X par le réquisitoire susvisé portait sur le fait que des paiements d’IHTS avaient été effectués au profit de trois agents de la communauté d’agglomération au cours de l’exercice 2015 en l'absence d'une délibération suffisamment précise pour satisfaire aux exigences de la nomenclature des pièces justificatives, et notamment de la rubrique 210224 de l'annexe I mentionnée à l'article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui prévoit la production d'une délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ; que le procureur financier soutient que la délibération de la communauté d'agglomération de Nevers en date du 28 février 2014 jointe aux mandats de paiement ne comporte pas, notamment, la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ;

6. Attendu que l’article 7 de la délibération précitée est ainsi rédigé : « les indemnités et primes instituées pour la filière administrative sont les suivantes (…) les indemnités horaires pour travaux supplémentaires sont attribuées dans le cadre de la réalisation effective de travaux supplémentaires demandés par l'autorité territoriale ou le chef de service dès qu'il y a dépassement des bornes horaires du cycle de travail. Les bénéficiaires sont les agents définis à l'article 2 (agents titulaires, stagiaires, les agents contractuels de droit public recrutés au titre des articles 3-1,3-2,3-3,3-5 et 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) appartenant aux catégories C et B et qui sont employés à temps complet. Les agents à temps partiel et non complet sont soumis à un mode particulier de calcul des IHTS. Les cadres d'emplois ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires sont ceux des adjoints administratifs et des rédacteurs » ;

7. Attendu que l’article 8 de la délibération précitée est ainsi rédigé : « pour ce qui concerne la filière technique : les indemnités horaires pour travaux supplémentaires sont attribuées dans le cadre de la réalisation effective de travaux supplémentaires demandés par l'autorité territoriale ou le chef de service dès qu'il y a dépassement des bornes horaires du cycle de travail. Les bénéficiaires sont les agents définis à l'article 2 appartenant aux catégories C et B et qui sont employés à temps complet. Les agents à temps partiel et non complet sont soumis à un mode particulier de calcul des IHTS, Les cadres d'emplois ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires sont ceux des techniciens, agent de maîtrise et adjoints techniques » ;

8. Attendu que la rubrique 210224 de l'annexe I mentionnée à l'article D. 1617-19 du CGCT prévoit trois pièces justificatives à produire au comptable en vue du paiement de cette indemnité : 1. La délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ; 2. Un état liquidatif précisant pour chaque agent, par mois et par taux d'indemnisation le nombre d'heures effectuées ; 3. Le cas échéant, la décision justifiant le dépassement du contingent mensuel autorisé ;

9. Attendu que dans ses observations formulées le 9 janvier 2019, Mme X a indiqué « qu’en citant comme ouvrant droit aux IHTS les cadres d'emplois des techniciens, agents de maîtrise et adjoints techniques, la Communauté d’agglomération s'est simplement épargné un inventaire de tous les emplois les constituant (..) et a délibérément entendu ouvrir la possibilité de percevoir des IHTS à tous les emplois relevant desdits cadres (…) Ce n'était pas au comptable de censurer la délibération sur ce motif en suspendant les paiements décidés sur son fondement, dès lors qu'elle pouvait être facilement interprétée, pour les deux emplois concernés, comme répondant aux exigences de la nomenclature » ;

10. Attendu que la comptable disposait d’états liquidatifs pour chaque agent et de la délibération de la communauté d’agglomération ; que, cependant, cette délibération précise les filières (administrative et technique), les grades (catégories C et B) et les cadres d'emplois (adjoints administratifs et rédacteurs ou techniciens, agents de maîtrise et adjoints techniques) mais ne fixe pas la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires ; qu’une ouverture de l’IHTS à l’ensemble des emplois ne saurait se présumer et que la délibération présentait un caractère incomplet et imprécis, dans la mesure où le grade est distinct de l’emploi et où les titulaires d’un grade ont vocation à occuper un ensemble d’emplois ;

11. Attendu qu’il ressort de ce qui précède qu’en ne suspendant pas le paiement des IHTS pour obtenir une délibération de la communauté d’agglomération de Nevers précisant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires, la comptable a manqué à ses obligations de contrôle de la production des pièces justificatives règlementairement prévues ; que sa responsabilité personnelle et pécuniaire doit donc être mise en jeu ; qu’il y a ainsi lieu d’infirmer sur ce point le jugement entrepris de la chambre régionale et de juger, par l’effet dévolutif d’appel, que Mme X a commis un manquement pour l’ensemble des paiements visés par la première charge et non pour les seules indemnités versées à Mme A ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

12. Attendu que tant l’ordonnateur que la comptable estiment que le paiement des mandats incriminés n’a pas causé de préjudice financier à la communauté d’agglomération de Nevers ;

13. Attendu que lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice financier relève de l’appréciation de ce juge ; que, si au regard du caractère contradictoire de la procédure, ledit juge doit tenir compte pour cette appréciation des dires et actes éventuels de l’organisme public qui figurent au dossier, il n’est pas lié par une déclaration de l’ordonnateur indiquant que ledit organisme n’aurait subi aucun préjudice financier ;

14. Attendu que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes d’apprécier si la dépense était effectivement due et, à ce titre, de vérifier notamment qu’elle n’était pas dépourvue de fondement juridique ;

15. Attendu que, faute de production d’une délibération complète et précise, le paiement des IHTS était en l’espèce dépourvu d’un fondement juridique suffisant ; que dès lors, les IHTS versées n’étaient pas dues et que leur paiement a, du seul fait de ce caractère indu, entraîné un préjudice financier pour la communauté d’agglomération ;

16. Attendu que, selon le troisième alinéa du paragraphe VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, « lorsque le manquement du comptable [...] a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné, [...] le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

17. Attendu qu'en conséquence, Mme X doit être constituée débitrice de la somme de
6 965,74 € envers la communauté d’agglomération de Nevers, au titre de l’exercice 2015 ;

18. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 12 janvier 2018, date de réception du réquisitoire susvisé par Mme X ;

Sur le contrôle sélectif de la dépense

19. Attendu qu’en application de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée, le juge des comptes doit, lorsqu’il prononce un débet, statuer sur l’éventuel respect par le comptable d’un dispositif de contrôle sélectif de la dépense ; que ce respect peut en effet autoriser le ministre compétent à accorder une remise gracieuse totale du débet au comptable ;

20. Attendu que le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD), validé par le directeur départemental des finances publiques de la Nièvre le 5 mai 2015, précise que les IHTS doivent être contrôlées sur les bulletins de paye des mois de mai et novembre ; que parmi les mandats litigieux, certains ont été payés au cours des mois précités ; qu’ainsi, les manquements constatés sont bien intervenus dans un champ couvert par un plan de contrôle sélectif de la dépense mais que ce plan n’a pas été respecté par Mme X ;

21. Attendu que les paiements d’IHTS en cause, intervenus pendant les mois de janvier à avril 2015, l’ont été antérieurement à la validation du plan et donc n’entrent pas, en tout état de cause, dans une catégorie de dépenses qui aurait fait l’objet de règles de contrôle sélectif de la dépense ;

Sur le second moyen portant sur la motivation du jugement

22. Attendu que l’article 4 du dispositif du jugement n° 2018-0004 du 19 juin 2018 dispose que la comptable pourra être déchargée de sa gestion au titre de l’exercice 2015 après l’apurement du débet prononcé au titre de la première charge ;

23.  Attendu que l’article 5 de ce même dispositif a mis à la charge de la comptable une somme non rémissible au titre de la seconde charge sur le même exercice ; que la chambre régionale a en conséquence commis une erreur de droit en envisageant la possibilité pour Mme X d’être déchargée de sa gestion sans avoir acquitté préalablement le montant de cette somme non rémissible ;

24.  Attendu qu’il a donc lieu d’infirmer l’article 4 du dispositif du jugement et, par l’effet dévolutif d’appel, de juger que Mme X ne pourra être déchargée de sa gestion au titre de l’exercice 2015 qu’après apurement du débet prononcé au titre de la première charge et de la somme non rémissible prononcée à l’article 5 du dispositif du jugement ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er . -  Le jugement de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté n° 2018-0004 du 19 juin 2018 est infirmé au titre de la première charge, en ce qu’il a prononcé un non-lieu pour le paiement d’indemnités horaires de travaux supplémentaires à MM. Y et Z et prononcé un débet limité à 1 862,55 € à l’égard de Mme X.

Article 2. -   Au titre de la première charge, Mme X est constituée débitrice envers la communauté d’agglomération de Nevers de la somme de 6 965,74 €, augmentée des intérêts de droit calculés à compter du 12 janvier 2018, date à laquelle lui a été notifié le réquisitoire susvisé du procureur financier (exercice 2015).

Article 3. - Les paiements objet du débet précité sont intervenus dans une catégorie de dépenses ne faisant pas l’objet de règles de contrôle sélectif de la dépense entre le 1 ^er janvier 2015 et le 4 mai 2015, et faisant l’objet d’un contrôle sélectif de la dépense non respecté en l’espèce, entre le 5 mai 2015 et le 31 décembre 2015.

Article 4. - Le jugement de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté n° 2018-0004 du 19 juin 2018 est infirmé en ce qu’il ne soumet la décharge de Mme X sur sa gestion de l’exercice 2015 qu’à la condition du seul apurement du débet prononcé, sans mentionner celui de la somme non rémissible mise à sa charge par l’article 5 de son dispositif.

Article 5. - Mme X ne pourra être déchargée de sa gestion au titre de l’exercice 2015 qu’après apurement du débet prononcé au titre de la première charge par le présent arrêt et de la somme non rémissible prononcée au titre de la seconde charge par le jugement précité de la chambre régionale des comptes.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de séance, Mme Catherine DEMIER, conseillère maître, MM. Denis BERTHOMIER, Olivier ORTIZ, Yves ROLLAND conseillers maîtres, Mme Dominique DUJOLS, conseillère maître, et M. Étienne CHAMPION, conseiller maître.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.