COUR DES COMPTES — Deuxième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2018-45 RQ-DB, en date du 27 septembre 2018, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la juridiction de charges soulevées à l’encontre de Mme X et de M. Y, agents comptables de la chambre départementale d’agriculture de la Sarthe, au titre des exercices 2012 à 2016, notifié le 4 octobre 2018 aux agents comptables concernés ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptable de la chambre départementale d’agriculture de la Sarthe par Mme X, du 1 ^er janvier 2012 au 6 janvier 2015, et par M. Y, du 7 janvier 2015 au 31 décembre 2016 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le code rural et de la pêche maritime, ainsi que les lois, décrets et règlements sur la comptabilité des établissements publics nationaux à caractère administratif et les textes spécifiques applicables aux chambres d'agriculture, notamment l’arrêté du 27 octobre 1987 portant règlement financier des chambres d’agriculture, l’instruction codificatrice M92 du 22 mai 2003 et l’instruction codificatrice M91 du 21 décembre 2010 ;

Vu le décret n° 73-899 du 18 septembre 1973 relatif aux indemnités allouées aux agents comptables des services de I'Etat dotés d'un budget annexe et aux agents comptables des établissements publics nationaux, ensemble l’arrêté n° 110 3273 du 20 juin 1985 du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'agriculture fixant le montant annuel de l'indemnité de caisse et de responsabilité allouée aux agents comptables des chambres régionales ou départementales d'agriculture ainsi que l'arrêté du 23 septembre 2005 fixant les taux maxima des indemnités de caisse et de responsabilité allouées aux agents comptables des services de l'Etat dotés d'un budget annexe et aux agents comptables des établissements publics nationaux ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, en vigueur jusqu’à la clôture de l’exercice 2012, et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, applicable depuis lors ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu les pièces produites au cours de l’instruction, notamment les justifications en réponse au réquisitoire transmises les 31 octobre 2018 et 12 avril 2019 par M. Y ;

Vu le rapport n° R-2019-0823-1 à fin d’arrêt de M. Paul de PUYLAROQUE, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 423 de la Procureure générale du 4 juillet 2019 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 12 juillet 2019, M. Paul de PUYLAROQUE, conseiller maître, en son rapport, et M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, les parties informées de l’audience n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Jacques BASSET, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge n° 1, soulevée à l’encontre de M. Y, au titre de l’exercice 2016

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la deuxième chambre de la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. Y à raison de la prise en charge de deux mandats n° 1630 et 1631/2016 d’admission en non-valeur de créances devenues irrécouvrables, pour un montant total de 1 154,38 €, en dépassement du montant prévu par la délibération n° 1-M2016 du 30 septembre 2016 ; qu'ainsi le comptable aurait admis en non-valeur un surplus de 586,41 €, sans autorisation de la session, irrégularité susceptible d’engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire pour défaut de contrôle de la production des pièces justificatives et de l’exactitude des calculs de liquidation ;

Sur le droit applicable

2. Attendu qu’en application du I de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine  dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique  » ; que leur responsabilité personnelle et pécuniaire « se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense a été irrégulièrement payée (…) » ;

3. Attendu qu’aux termes des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, applicable à compter de l’exercice 2013, «  le comptable public est tenu d’exercer le contrôle, s’agissant des ordres de recouvrer, (…) dans la limite des éléments dont il dispose, de la mise en recouvrement des créances et de la régularité des réductions et des annulations des ordres de recouvrer  » ; (…) s’agissant des ordres de payer (…) de la validité de la dette  », lequel porte notamment, aux termes de l’article 20 dudit décret, sur « l’exactitude de la liquidation (…)  » et «  la production des pièces justificatives  » ; que l’article 193 du même décret dispose que l’admission en non-valeur d’une créance irrécouvrable d’un établissement public de l’Etat relève de la compétence de son organe délibérant ;

4. Attendu que l’instruction codificatrice n° 03-032-M92 susvisée dispose que les admissions en non-valeur sont approuvées par la chambre départementale d’agriculture réunie en session ordinaire ;  

Sur les faits

5. Attendu que le montant total des créances admises en non-valeur par la délibération de la session n° 16M2016 du 30 septembre 2016 atteint la somme de 567,97 €, correspondant au titre n° 466 pour 544,80 € hors taxes et au titre n° 1895 pour 23,17 € hors taxes ; que, sur le fondement des mandats n° 1630 et 1631 du 31 décembre 2016, l'agent comptable a procédé, au vu de cette délibération, à « l'annulation de recettes devenues irrécouvrables » pour un montant total de 1 154,38 € ; que la différence entre ce dernier montant et celui voté par la session s’établit par conséquent à 586,41 € ;

Sur les éléments apportés à décharge par l’agent comptable

6. Attendu que dans sa réponse écrite au réquisitoire, M. Y a exposé, en premier lieu, que l’admission en non-valeur des titres n° 1895 du 20 juin 2014 et 466 du 13 décembre 2015, pour un montant de 567,97 €, portait effectivement sur un montant inférieur à celui des mandats n° 1630 et 1631, qui était de 1 154,38 € soit un écart de 586,41 € ; que cependant, au niveau de la chambre départementale d’agriculture de la Sarthe, étaient systématiquement annulées les créances pour lesquelles les débiteurs étaient placés en redressement judiciaire ou liquidation judiciaire ; que le comptable a fait valoir en second lieu que les créances à l’encontre de M. Z avaient été « déposées auprès de la SARL Guillaume Lemercier du Mans le 16 mai 2016 » et que « cette créance [avait] été acceptée au titre des créances chirographaires » ; que M. Y a précisé qu’il avait « souscrit au plan de redressement qui prévoit l’apurement de 100 % des créances sur 13 ans », que « la chambre [allait] bénéficier du remboursement intégral au titre du plan de redressement et qu’en aucun cas elle ne [serait] perdante des 586,41 € correspondant à l’écart entre l’admission en non-valeur et le mandatement de l’opération »  ; 

Sur l’existence d’un manquement

7. Attendu qu’aux termes de l’article 193 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, les admissions en non-valeur relèvent de la compétence de l’organe délibérant de l’établissement public ; que la session, qui constitue l’organe délibérant de la chambre d’agriculture, n’a autorisé l’admission en non-valeur, au titre de l’exercice 2016, que pour la somme de 567,97 € ;

8. Attendu que les mandats « d’annulation » n° 1630 et 1631 pris en charge par l’agent comptable le 31 décembre 2016 n’auraient dû avoir pour objet que d’appliquer la délibération précitée du 30 septembre 2016 ; que l’objet indiqué par ces mandats (créances irrécouvrables) ne figure d’ailleurs pas, aux termes de l’instruction codificatrice M91, dans les cas pour lesquels est autorisée l’annulation de titres de recettes ; qu’il y a donc bien lieu de considérer que ces mandats avaient trait à l’admission en non-valeur des créances concernées ;

9. Attendu que M. Y n’a pas procédé à la vérification de l’exactitude de la liquidation des créances susmentionnées admises en non-valeur par la session ; que les créances concernant M. Z, qui expliquent la différence entre le montant des mandats n° 1630 et 1631 et le montant total des créances visées par la délibération, n’avait pas à être admises en non-valeur, ni annulées, puisqu’elles étaient juridiquement fondées et recouvrables, ainsi que l’a expliqué l’agent comptable ; que M. Y a dès lors manqué à ses obligations en matière de contrôle de la production des pièces justificatives et de l’exactitude de la liquidation des dépenses en prenant en charge les mandats visés dans le réquisitoire au-delà du montant autorisé par la délibération de la session (en dépassement de 586,41 €) ; qu’il a ainsi engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire au sens de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 susvisée ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

10. Attendu qu’il résulte des pièces transmises par M. Y que les créances de la chambre envers M. Z ont été acceptées le 11 mai 2016 par le mandataire judiciaire au redressement judiciaire au titre des créances chirographaires ; qu’elles ont été admises à ce titre par le juge-commissaire le 29 décembre 2017 ; que le plan de redressement présenté par le débiteur a été adopté en juillet 2017 et a depuis lors connu un commencement d’exécution ; que dès lors la recette n’est pas irrécouvrable ; qu’en conséquence le manquement commis par l’agent comptable n’a pas entraîné de préjudice financier pour la chambre d’agriculture ;

11. Attendu qu’en vertu du deuxième alinéa du VI de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, lorsque le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce ; que le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 susvisé prévoit que la somme maximale pouvant être mise à la charge du comptable est fixée à un millième et demi du montant du cautionnement établi pour le poste comptable considéré ;

12. Attendu que le montant du cautionnement fixé pour le poste considéré était égal à  235 000 € à compter du 28 avril 2015 ; que dès lors, le montant maximum de la somme susceptible d’être mise à la charge de M. Y est égal à 352,50 € ; qu’il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en mettant à sa charge une somme non rémissible de 352,50 € au titre de l’exercice 2016 ;

Sur la charge n° 2, soulevée à l’encontre de Mme X et de M. Y, au titre des exercices 2012 à 2016

13. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la deuxième chambre de la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X et M. Y à raison du paiement, à leur profit, au cours des exercices 2012 à 2016, d’une indemnité de caisse et de responsabilité d’un montant annuel égal à 2 690,04 € alors que, s’agissant d’une chambre d’agriculture dont le budget annuel excédait 3 125 204,85 €, le taux maximal de l’indemnité de caisse et de responsabilité (ICR) allouée à l’agent comptable devait être égal à 100 % du taux maximum prévu pour les agents comptables des chambres de 4 ^ème catégorie, soit 1 720 € par an ; qu'ainsi, Mme X et M. Y auraient bénéficié d'un trop-versé à concurrence de la différence entre le montant payé, égal à 2 690,04 € par an, et le plafond dû, égal à 1 720 € par an, soit 970,04 € par exercice ; que leur responsabilité était en conséquence susceptible d’être mise en jeu pour défaut de contrôle de la validité de la dette, lequel consiste notamment en un contrôle de la production des pièces justificatives et de l’exactitude des calculs de liquidation ;

Sur le droit applicable

14. Attendu qu’en application du I de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de (…) dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; que leur responsabilité « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée »  ;

15. Attendu qu’avant de régler les dépenses, les comptables sont tenus d’exercer les contrôles prévus par l’article 12 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé, applicable jusqu’à la fin de l’exercice 2012, notamment le contrôle de la validité de la créance ; qu’en application de l’article 13 du même décret, ce contrôle porte notamment sur l’exactitude des calculs de liquidation et la production des justifications ;

16. Attendu qu’aux termes des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, applicable à compter de l’exercice 2013, «  le comptable public est tenu d’exercer le contrôle (…) , s’agissant des ordres de payer (…) de la validité de la dette  », lequel porte notamment, aux termes de l’article 20 dudit décret, sur « l’exactitude de la liquidation (…) et «  la production des pièces justificatives  » ;

17. Attendu qu’il résulte de ces dispositions que le comptable doit suspendre le paiement s’il n’a pas toutes les pièces justificatives requises par la réglementation ou si les pièces dont il dispose ne lui permettent pas de vérifier la liquidation de la dépense ;

18. Attendu qu'en vertu du décret du 18 septembre 1973 susvisé, le montant annuel de l'indemnité de caisse et de responsabilité allouée aux agents comptables est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre de tutelle ; qu'en vertu de l'article 1 ^er  de l'arrêté du 20 juin 1985 susvisé, s’agissant des agents comptables des chambres régionales ou départementales d'agriculture, le taux annuel de l'indemnité de caisse et de responsabilité allouée aux agents comptables des établissements dont le budget excède 20 500 000 F (soit 3 125 204,85 €) est égal à 100 % du taux maximum prévu pour les agents comptables des chambres de 4 ^ème  catégorie ; qu’en application de l’arrêté du 23 septembre 2005 susvisé, le montant maximal de la 4 ^ème  catégorie est de 1 720 € par an ;

Sur les faits

19. Attendu que, par avenant à leur contrat de travail, Mme X et M. Y ont été successivement nommés en qualité d’agent comptable de la chambre d’agriculture de la Sarthe, respectivement à compter du 1 ^er  décembre 2009 et du 7 janvier 2015 ; que des arrêtés du président de la chambre d’agriculture, en date du 1 ^er  décembre 2009 pour Mme X et du 2 janvier 2015 pour M. Y, leur ont alloué une indemnité de caisse et de responsabilité pour la somme de 2 690,04 € par an ;

20. Attendu que les montants des indemnités de caisse et de responsabilité qui leur étaient respectivement dus en application de la réglementation et leur ont été versés ont été les suivants :

Sur les éléments apportés à décharge par les agents comptables concernés

21. Attendu que Mme X n’a apporté aucun élément de réponse au réquisitoire ;

22. Attendu que, dans sa réponse écrite au réquisitoire, M. Y n’a pas contesté l’existence d’un trop-versé ; qu’il a expliqué que l'indemnité de caisse et de responsabilité «  était versée aux différents agents comptables depuis 20 ans sans qu'aucun contrôle de la Cour des comptes ne l'ait remise en cause » et que l’indemnité avait continué à être versée « de toute bonne foi sans y apporter de modification  » ; que «  lors de la régionalisation des services financiers des chambres d'agriculture des Pays de la Loire, le service RH [avait] effectué des recherches et (…) , en effet, constaté une anomalie au niveau de l'indemnité de caisse et de responsabilité  » ; que M. Y a signalé que le montant de l’indemnité avait immédiatement été corrigé à compter du 1 ^er  mars 2017 et que «  l'objectif n'était nullement [pour les agents comptables] de s'enrichir au détriment de la chambre d'agriculture » ;

Sur l’existence d’un manquement

23. Attendu qu’il résulte des textes applicables susvisés, en particulier le décret du 18 septembre 1973 et les arrêtés interministériels n° 3273 du 20 juin 1985 et du 23 septembre 2005, que le montant maximal de l’ICR attribuable s’établissait à 1 720 € par an ;

24. Attendu que la décision du président de la chambre d’agriculture concernant l’indemnité attribuée à Mme X à compter du 1 ^er décembre 2009 visait expressément l’arrêté du 23 septembre 2005 ; que dès lors, plusieurs lectures de cette pièce étant possibles, il appartenait à la comptable de privilégier celle de ces lectures permettant de respecter le droit auquel la dépense était subordonnée et de prendre en considération, pour le contrôle de l’exacte liquidation de la dépense, le montant prévu par l’arrêté ;

25. Attendu que la décision du président en date du 2 janvier 2015 fixant le montant de l’ICR pour M. Y ne comporte pas de référence aux textes régissant cette indemnité ; que jusqu’en 2016, en l’absence de nomenclature des pièces justificatives de dépense applicable aux chambres d’agriculture, il appartenait au comptable de déterminer les pièces nécessaires à ses contrôles, lui permettant notamment de vérifier, au cas d’espèce, l’exactitude des calculs de liquidation ; qu’il devait, pour ce faire, se reporter aux textes encadrant le service de l’ICR et relever qu’il existait une contradiction entre la décision produite et les textes applicables, en ce qui concerne la liquidation de la dépense ;

26. Attendu qu’à partir du 23 avril 2016, la nomenclature applicable disposait, en son point 3.6 consacré aux indemnités, que doivent être produits une décision individuelle d’attribution et un état liquidatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant le taux en vigueur ;

27. Attendu qu’en n’exigeant pas la production de pièces complètes, précises et cohérentes venant justifier la dépense, et en ne vérifiant pas l’exactitude des calculs de liquidation, Mme X et M. Y ont manqué à leurs obligations, la dépense étant irrégulière à hauteur de la somme excédant l’indemnité maximale prévue par les textes ;

28. Attendu que les défauts de contrôle de la liquidation de la dépense par les deux agents comptables s’analysent comme des manquements à leurs obligations au sens de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963 ;

29. Attendu que la bonne foi invoquée par M. Y, de même que l’antériorité de la pratique ayant conduit à verser une indemnité de caisse et de responsabilité d’un montant supérieur à celui autorisé par la réglementation aux agents comptables successivement en fonctions auprès de la chambre départementale d’agriculture de la Sarthe, ne sont pas de nature à faire obstacle à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X et de M. Y, leur responsabilité s’appréciant, en dépenses, à l’occasion de chaque paiement opéré ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

30. Attendu qu’en occasionnant des trop-versés, les manquements susmentionnés ont suscité des manquants dans la caisse de la chambre d’agriculture, et lui ont dès lors causé un préjudice financier au sens de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963 ;

31. Attendu qu’en vertu du même article, lorsque le manquement a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante ; qu’ainsi il y a lieu de constituer Mme X débitrice de la chambre départementale d’agriculture de la Sarthe pour les sommes de 970,04 € au titre de chacun des exercices 2012 à 2014 et M. Y débiteur de la même chambre pour les sommes de 970,04 € au titre de chacun des exercices 2015 et 2016 ;

32. Attendu qu’il n’existait pas, pour les périodes considérées, de plan de contrôle sélectif de la dépense à la chambre départementale d’agriculture de la Sarthe ; que cette circonstance fait obstacle à une remise gracieuse totale des débets ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

En ce qui concerne Mme X

Au titre de l’exercice 2012 (charge n° 2)

Article 1 ^er . – Mme X est constituée débitrice de la chambre départementale d’agriculture de la Sarthe, pour la somme de 970,04 € augmentée des intérêts de droit à compter du 4 octobre 2018 ;

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2013 (charge n° 2)

Article 2. – Mme X est constituée débitrice de la chambre départementale d’agriculture de la Sarthe, pour la somme de 970,04 € augmentée des intérêts de droit à compter du 4 octobre 2018 ;

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2014 (charge n° 2)

Article 3. – Mme X est constituée débitrice de la chambre départementale d’agriculture de la Sarthe, pour la somme de 970,04 € augmentée des intérêts de droit à compter du 4 octobre 2018 ;

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

En ce qui concerne M. Y

Au titre de l’exercice 2015 (charge n° 2)

Article 4. – M. Y est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture de la Sarthe, pour la somme de 970,04 € augmentée des intérêts de droit à compter du 4 octobre 2018 ;

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2016 (charges n° 1 et 2)

Article 5. - M. Y devra s’acquitter d’une somme de 352,50 €, au titre de la charge n° 1, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX du même article ;

Article 6. – M. Y est constitué débiteur de la chambre départementale d’agriculture de la Sarthe, au titre de la charge n° 2, pour la somme de 970,04 € augmentée des intérêts de droit à compter du 4 octobre 2018 ;

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 7. – La décharge de Mme X pour sa gestion au titre des exercices 2012 à 2014 et de M. Y pour sa gestion au titre des exercices 2015 et 2016 ne pourra être donnée qu’après apurement des débets et de la somme à acquitter fixés ci-dessus.

Fait et jugé en la Cour des comptes, deuxième chambre, quatrième section. Présents :  M. Louis VALLERNAUD, président de section, président de la formation, M. Gilles MILLER et M. Jacques BASSET, conseillers maîtres.

En présence de Mme Stéphanie MARION, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.