COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 14 juin 2019 au greffe de la chambre régionale des comptes   Normandie, par laquelle Mme X, comptable de la commune de Bolbec, a élevé appel du jugement n° 2019-09 du 9 avril 2019 de ladite chambre régionale qui l’a constituée débitrice, au titre des charges n° 2 et n° 3, de la somme totale de 3 552,87 €, augmentée des intérêts de droit ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance ;

Vu le code général des collectivités territoriales et notamment son article D. 1617-19 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le rapport de M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 675 du 29 octobre 2019 ;

Entendu lors de l’audience publique du 7 novembre 2019, M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Yves ROLLAND, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Normandie a constitué Mme X débitrice envers la commune de Bolbec pour avoir, en premier lieu, par mandats n° 3998 du 16 septembre 2016, 5001 du 17 novembre 2016 et 5574 du 7 décembre 2016, d’un montant total de 796 €, payé des indemnités d’astreinte à des agents de la commune alors qu’elle ne disposait ni de la délibération déterminant les cas dans lesquels il est possible de recourir à des astreintes ou à des permanences, la liste des emplois concernés, les modalités de leur organisation et, le cas échéant, le montant des crédits budgétaires alloués à cet effet, ni de l’état liquidatif précisant l'emploi de l'agent, la période d'astreinte ou de permanence, le taux applicable et, le cas échéant, le nombre d'heures d'intervention réalisées pendant la période d'astreinte, pièces justificatives prévues par la nomenclature annexée au code général des collectivités territoriales en vertu de l’article D. 1617-19 susvisé dudit code (charge n° 2), en second lieu, pour avoir par mandats n° 5574 et 5578 émis le 7 décembre 2016, payé des IHTS à divers agents communaux, pour un montant total de 2 756,87 €, alors qu’elle ne disposait pas de la délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires, pièce justificative prévue par cette même nomenclature (charge n° 3) ;

2. Attendu que l’appelante demande à la Cour de «  revenir sur ce jugement quant au manquement de la comptable et de retenir l’absence de préjudice financier  » ; que cette requête contient de nombreuses observations d’ordre général sur le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics qui ne sont pas dirigées directement contre le jugement entrepris et qui par conséquent ne peuvent être considérées comme constitutives de moyens recevables ; que néanmoins ladite requête formule des moyens qui peuvent être  interprétés comme une demande d’infirmer le jugement en ce qu’il a constitué l’appelante débitrice envers la commune de Bolbec et de prononcer un non-lieu à charge ou, à défaut, de dire que le manquement n’a pas causé de préjudice financier à la commune ;

Sur l’existence d’un manquement

3. Attendu que, dans un premier temps, l’appelante allègue qu’il ne peut y avoir mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable s’il n’y a pas préjudice pour l’organisme ; que, selon elle, les cas de mise en jeu de la responsabilité du comptable tels que prévus par l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 ont tous pour but de compenser un préjudice subi par l’organisme ; que le cas du paiement irrégulier ne comporte pas évidemment cet aspect mais que la cause  en est que le législateur aurait «  malencontreusement écourté sa formule  » ; qu’il conviendrait de lire, après « irrégulièrement payée », « ayant entraîné un préjudice pour la collectivité », précision que le législateur aurait pu et dû ajouter à son texte ; que la seule alternative à la réparation du préjudice serait la sanction d’une faute, hypothèse qui ne peut être retenue ; qu’en effet, à défaut que le législateur ait défini une infraction, pour protéger l’ordre public et l’intérêt commun, ainsi qu’une échelle de peine, l’infliction d’une telle sanction par le juge serait dépourvue de fondement juridique ;

4. Attendu que, l’article 60 de la loi du 23 février 1963 instaure, dans l’intérêt de l’ordre public financier, un régime spécial de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics devant les juridictions financières, dès lors qu’est constaté un déficit, une recette non recouvrée ou une dépense irrégulièrement payée ; que son objet principal est, dans l’intérêt de l’ordre public financier, de garantir la régularité des comptes publics ;  que, par ailleurs, le paragraphe VI dudit article 60 prévoit explicitement le traitement des conséquences sur la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable publique d’un manquement selon qu’il aurait ou non causé un préjudice financier à l’organisme dont les comptes sont jugés ; qu’ainsi le moyen selon lequel il ne saurait y avoir manquement sans préjudice manque en droit ; qu’il doit donc être rejeté ;

5. Attendu que, dans un deuxième temps, l’appelante fait valoir qu’aussi bien pour le paiement des indemnités d’astreinte que pour celui des IHTS, le service a été fait ;

6. Attendu que la chambre régionale des comptes n’a pas en l’espèce contesté l’existence du service fait, mais a jugé que l'existence d'un service fait ne suffit pas à elle seule à faire regarder un paiement comme étant dû ; qu’en effet, si la certification du service fait est une condition nécessaire pour qu’une dépense ne cause pas un préjudice financier, ce n’est pas une condition suffisante ; qu’ainsi ce moyen est inopérant et doit être rejeté ;

7. Attendu que, dans un troisième temps, l’appelante soutient que les pièces produites à l’appui des mandats incriminés étaient suffisantes pour justifier le paiement des indemnités d’astreintes ;

8. Attendu que, dans le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Normandie a relevé que l'annexe I précitée du code général des collectivités territoriales, à la rubrique n° 210225 « Astreintes et permanences », prévoit que les paiements de l’espèce sont justifiés par : « 1. Délibération déterminant les cas dans lesquels il est possible de recourir à des astreintes ou à des permanences, la liste des emplois concernés, les modalités de leur organisation et, le cas échéant, montant des crédits budgétaires alloués à cet effet ; 2. Le cas échéant, état des crédits alloués aux astreintes ou permanence consommés ; 3. État liquidatif, précisant l'emploi de l'agent, la période d'astreinte ou de permanence, le taux applicable et, le cas échéant, le nombre d'heures d'intervention réalisées pendant la période d'astreinte » ;

9. Attendu que la chambre a constaté qu'aux termes de l'article 4 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, « un cadre d'emplois regroupe les fonctionnaires soumis au même statut particulier, titulaires d'un grade leur donnant vocation à occuper un ensemble d'emplois » ; qu’elle en a déduit que le cadre d'emplois est ainsi distinct de la liste des emplois à laquelle fait référence la rubrique n° 210225 de la nomenclature des pièces justificatives de la dépense publique locale ; qu’elle a ensuite apprécié que la délibération en date du 27 janvier 2005 dont disposait le comptable au jour du paiement se bornait à instituer le régime des indemnités d'astreinte pour différents cadres d'emplois de catégorie A, B et C ; que, ce faisant, cette délibération — pas plus que le règlement intérieur auquel se réfère le comptable qui n'était en tout état de cause pas joint aux mandats — ne détermine pas de liste d'emplois ; que, contrairement à ce que le comptable comme l'ordonnateur faisaient valoir, elle ne prévoyait pas les emplois susceptibles de donner lieu à la réalisation d'astreintes ou de permanences ; qu'elle n'est donc pas constitutive de la délibération prévue par le 1. de la rubrique 210225 de la nomenclature applicable ; qu’elle a relevé, au surplus, que le comptable n'avait pas pu apporter la preuve de l'existence d'états liquidatifs au moment de la prise en charge des paiements alors que l'ordonnateur a confirmé l'absence de cette pièce à l'appui des mandats ;

10. Attendu qu’il est donc suffisamment établi que, comme le relève la chambre régionale des comptes dans le jugement entrepris, cette délibération ne fixe pas la liste des emplois dont les titulaires peuvent bénéficier des indemnités d’astreinte mais les cadres d’emploi qui y ouvrent droit ; qu’elle ne peut être regardée comme répondant à la pièce justificative devant être fournie au comptable en application du 1 de la rubrique n° 210225 susmentionnée ;

11. Attendu que la comptable a produit un état des astreintes effectuées en 2015 et 2016 par les bénéficiaires des paiements mis en cause au titre de la charge n° 2 ; que cet état signé d’un maire adjoint est daté du 10 décembre 2018 ; qu’il a donc été établi pour les besoins de la cause et n’existait pas au moment du paiement ; que le moyen manque donc en fait et doit être rejeté ;

12. Attendu que, dans un quatrième temps, l’appelante allègue qu’en engageant sa responsabilité personnelle et pécuniaire, la chambre régionale des comptes Normandie aurait méconnu des recommandations du Procureur général près la Cour des comptes ;

13. Attendu, au préalable, que le contenu d’une intervention, même publique, du Procureur général près la Cour des comptes n’a pas de caractère normatif ; que lorsque, à l’issue de la première phase non contentieuse de la procédure de jugement des comptes, le ministère public conclut à l’existence d’un élément susceptible de conduire à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, il saisit, par son réquisitoire, la formation de jugement ; que le juge des comptes est tenu par le périmètre des charges telles que précisées et motivées par le réquisitoire introductif ; que, dans le cas présent, la chambre régionale des comptes Normandie s’est prononcée sur les charges portées par le réquisitoire du procureur financier placé auprès d’elle ; que ce moyen du comptable est irrecevable ;

14. Attendu que, dans un cinquième temps, l’appelante invoque les difficultés de sa situation comme comptable de Bolbec et la moindre formalisation des pratiques en milieu rural ;

15. Attendu qu’il appartient au juge des comptes de vérifier que le comptable public s’est livré aux différents contrôles qu’il doit réaliser notamment pour assurer le paiement régulier des dépenses ; que, dans l’exercice de cette fonction juridictionnelle, il doit s’abstenir de toute appréciation du comportement personnel du comptable intéressé et ne peut fonder ses décisions que sur les éléments matériels des comptes et les règles applicables ; qu’en l’absence de force majeure, aucune circonstance, tenant notamment au fonctionnement du service public, n’est de nature à justifier, en l’absence de disposition spécifique, le paiement par un comptable d’une dépense irrégulière et, par suite, à faire obstacle à l’engagement de sa responsabilité personnelle et pécuniaire en raison de ce paiement irrégulier ;  qu’il y a donc lieu de rejeter ce moyen comme inopérant ;

16. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que le jugement entrepris ne comporte aucune erreur de droit en ce qu’il décide que Mme X a manqué à ses obligations en payant les indemnités d’astreinte et les IHTS en l’absence des pièces justificatives prévues par la nomenclature ; qu’il convient donc de rejeter les moyens tendant à contester l’existence d’un manquement ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

17. Attendu que l’appelante fait valoir que, pour apprécier le préjudice, le juge des comptes doit tenir compte de l’ensemble des pièces fournies, y compris celles qui seraient postérieures au paiement ;

18. Attendu que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes d’apprécier si la dépense était effectivement due et, à ce titre, de vérifier notamment qu’elle n’était pas dépourvue de fondement juridique ; que le paiement d’indemnités sans textes entraîne par principe un préjudice financier ;

19. Attendu que, dans le cas présent, manque, tant pour la charge n° 2 « indemnités d’astreinte » que pour la charge n° 3 « IHTS », la délibération en la forme prévue par la nomenclature des pièces justificatives applicables ; que l’absence de cette délibération suffit à justifier de l’existence d’un préjudice causé par des paiements sans fondement juridique et donc indus, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur d’autres pièces ; qu’il y a donc lieu de rejeter ce moyen comme inopérant ;

20. Attendu que l’appelante invoque la production par la commune d’un certificat de  non-préjudice ;

21. Attendu que, lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice financier relève de l’appréciation de ce juge ; que si, au regard du caractère contradictoire de la procédure, ledit juge doit tenir compte, pour cette appréciation, des dires et actes éventuels de la collectivité qui figurent au dossier, il n’est pas lié par une attestation de l’ordonnateur non plus que par une déclaration de l’organe délibérant indiquant que la collectivité n’aurait subi aucun dommage ; que dès lors, le certificat de l’ordonnateur est inopérant à décharge et qu’il y a donc lieu de rejeter ce moyen ;

22. Attendu que l’appelante demande à la Cour de ne pas accorder une importance majeure à l’absence de CHD paye ; qu’elle explique que le CHD Paye n’étant pas prévu par les paramétrages de l’application HELIOS et se matérialisant uniquement sur papier libre, document non exigé obligatoirement par la direction régionale des finances publiques de la Seine-Maritime, sa seule absence ne peut pas «  condamner le comptable aux débets  » ;

23. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale a constaté qu’aucun plan de contrôle hiérarchisé de la dépense n’avait été mis en place pour les exercices concernés et en a déduit que la comptable ne pourrait obtenir remise gracieuse intégrale des débets ;

24. Attendu que le paragraphe IX de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 dispose : « Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l'obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI » ;

25. Attendu que, contrairement à ce que soutient l’appelante, l’absence de ce plan qu’elle ne conteste d’ailleurs pas, est sans incidence sur la détermination du manquement non plus que sur le caractère préjudiciable ou non de ce manquement ; qu’il y a donc lieu de rejeter ce moyen comme inopérant ;

26. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que la requête de Mme X doit être rejetée ;

Par ces motifs,

DÉCIDE  :

Article unique. – La requête de Mme X est rejetée.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section.  Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de séance, Mme Catherine DÉMIER, conseillère maître, MM. Olivier ORTIZ et Yves ROLLAND, conseillers maîtres et Mme Dominique DUJOLS, conseillère maître.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.