COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 3 juillet 2019 au greffe de la chambre régionale des comptes Hauts-de-France, par laquelle M. X, comptable du syndicat mixte de l’aéroport du Valenciennois – Charles Nungesser a relevé appel du jugement n° 2019-0011 du 18 avril 2019 par lequel ladite chambre l’a constitué débiteur envers ce syndicat mixte de la somme de 16 675,46 €, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 1 ^er décembre 2018, pour avoir payé en 2016 des indemnités d’astreinte sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et notamment le réquisitoire du procureur financier près la chambre régionale Hauts-de-France n° 2018-0073 du 28 novembre 2018 ;

Vu le code de l’aviation civile, notamment son article D. 211-3 ;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 1617-1 à  L. 1617-6, L. 5111-1 et D. 1617-19 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2003-1129 du 26 novembre 2003 relatif aux modalités de rémunération des astreintes et de compensation des interventions professionnelles effectuées au sein de la direction générale de l’aviation civile, dans les établissements publics qui en dépendent et au bureau d’enquêtes et d'analyses pour la sécurité de l’aviation civile ;

Vu le décret n° 2005-542 du 19 mai 2005 relatif aux modalités de la rémunération ou de la compensation des astreintes et des permanences dans la fonction publique territoriale ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu l’arrêté du 26 novembre 2003 fixant la liste des astreintes mises en place au sein de la direction générale de l’aviation civile, des établissements publics qui en dépendent et du bureau d’enquêtes et d’analyses pour la sécurité de l’aviation civile ;

Vu l’arrêté du 25 juillet 2013 portant application du premier alinéa de l’article 42 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et encadrant le contrôle sélectif de la dépense ;

Vu le rapport de M. Louis VALLERNAUD, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 831 du 12 décembre 2019 ;

Vu le mémoire complémentaire déposé le 18 décembre 2019 par M. X ;

Entendu, lors de l’audience publique du 19 décembre 2019, M. Louis VALLERNAUD, conseiller maître, en son rapport, M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillère maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Hauts-de-France a constitué M. X, comptable du syndicat mixte de l’aéroport du Valenciennois – Charles Nungesser, débiteur envers cet organisme pour avoir, sur le fondement de 12 mandats n° 10, 39, 70, 111, 162, 179, 237, 282, 307, 359, 406 et 425 en date respectivement des 28 janvier, 25 février, 25 mars, 22 avril, 25 mai, 24 juin, 22 juillet, 30 août, 23 septembre, 15 octobre, 25 novembre et 20 décembre 2016, payé des indemnités d’astreinte d’un montant total de 16 675,46 € à un agent de maîtrise principal, un adjoint technique principal de 1 ^ère  classe, un adjoint technique de 1 ^ère  classe, un adjoint technique de 2 ^ème classe, un adjoint administratif de 2 ^ème  classe et un stagiaire adjoint technique de 2 ^ème classe, alors qu’il ne disposait pas de la « délibération déterminant les cas dans lesquels il est possible de recourir à des astreintes (…) , la liste des emplois concernés, les modalités de leur organisation et, le cas échéant, le montant des crédits budgétaires alloués à cet effet » ni de l’ « état liquidatif, précisant l’emploi de l’agent, la période d’astreinte (…) , le taux applicable et, le cas échéant, le nombre d’heures d’intervention réalisées pendant la période d’astreinte » , dont la rubrique 210225 de la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics locaux mentionnée à l’article D. 1617-19 et jointe en annexe I du code général des collectivités territoriales prévoit la production pour le paiement d’ « astreintes et permanences »  ;

2. Attendu que l’appelant demande à la Cour d’infirmer ce jugement au motif que le manquement n’était pas constitué et, à défaut, qu’il n’a pas causé de préjudice financier au syndicat mixte ; qu’il soutient par ailleurs que, dans l’hypothèse où le juge d’appel confirmerait que les dépenses en cause ont été irrégulièrement payées et que de ce manquement est résulté un préjudice financier pour l’établissement public, il devrait admettre que les règles de contrôle sélectif des dépenses ont été respectées ;

Sur le manquement

3. Attendu que pour contester que les indemnités d’astreinte aient été payées sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes, M. X soutient, d’une part, que les dispositions du code général des collectivités territoriales n’étaient pas applicables au syndicat mixte et, d’autre part, que l’instauration d’un dispositif d’astreintes avait bien été approuvée par l’assemblée délibérante dudit syndicat mixte en 2006 ;

4. Attendu qu’en premier lieu, dans sa requête comme dans son mémoire complémentaire susvisés, le comptable appelant soutient que le syndicat mixte de l’aéroport du Valenciennois est un établissement dépendant de la direction générale de l’aviation civile, régi à ce titre par les dispositions du décret susvisé du 26 novembre 2003 ; que, quand bien même la liste annexée à l’arrêté du 26 novembre 2003 susvisé ne mentionne pas l’aérodrome de Valenciennes, celui-ci figure néanmoins sur la liste des aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique, établie en application de l’article D. 211-3 du code de l’aviation civile ; que, dès lors, selon M. X, les dispositions précitées du décret susvisé du 26 novembre 2003 sont applicables au cas d’espèce, à l’exclusion de celles du code général des collectivités territoriales ;

5. Attendu que l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales dispose que «  Les collectivités territoriales peuvent s’associer pour l’exercice de leurs compétences en créant des organismes publics de coopération dans les formes et conditions prévues par la législation en vigueur. Forment la catégorie des groupements de collectivités territoriales les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes, mentionnés aux articles L. 5711-1 et L. 5721-8 (…)  » ; qu’en vertu des dispositions de l’article L. 1617-4 du même code, les dispositions du chapitre VII du titre 1 ^er du livre VI de la première partie de ce code, relatives aux comptables des collectivités territoriales, sont applicables aux établissements publics des collectivités territoriales ; que l’article 1 ^er du décret du 26 novembre 2003 susvisé dispose que «  Les agents appelés en raison des nécessités de service à participer à un service d’astreinte mis en application à la direction générale de l’aviation civile, dans les établissements qui en dépendent (…) peuvent (…) bénéficier d’une indemnité forfaitaire d’astreinte  » ; qu’aux termes de l’article 4 du même décret «  La liste des astreintes mises en place au sein de la direction générale de l’aviation civile, des établissements qui en dépendent (…) est fixée par arrêté du ministre chargé de l’aviation civile  » ; qu’en application de ces dispositions, l’arrêté du 26 novembre 2003 susvisé a fixé la liste des astreintes assurées au sein des établissements publics qui dépendent de la direction générale de l’aviation civile ; qu’aux termes de l’article D. 211-3 du code de l’aviation civile, «  Le ministre chargé de l’aviation civile tient à jour la liste des aérodromes dont la création et la mise en service ont été autorisées  » ;

6. Attendu que, d’une part, il ressort des pièces du dossier que le syndicat mixte de l’aéroport du Valenciennois – Charles Nungesser regroupe deux communautés d’agglomération du Valenciennois, la communauté d’agglomération « Valenciennes Métropole » et la communauté d’agglomération de la porte du Hainaut ; qu’ainsi, cet organisme entre dans la catégorie des syndicats mixtes composés exclusivement d’établissements publics de coopération intercommunale, régis par les dispositions précitées des articles L. 5111-1 et L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales ; que dès lors, cet organisme est soumis aux dispositions financières et comptables de ce code, en application des dispositions précitées de l’article L. 1617-4 du même code ; que, d’autre part, ainsi que le reconnaît l’appelant, le syndicat mixte de l’aéroport du Valenciennois – Charles Nungesser n’est pas mentionné dans la liste des astreintes mises en place au sein des établissements publics dépendant de la direction générale de l’aviation civile, annexée à l’arrêté susvisé du 26 novembre 2003 ; qu’en outre, l’inscription de l’aéroport de Valenciennes-Denain sur la liste des aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique, prévue à l’article D. 211-3 du code de l’aviation civile, n’a eu ni pour objet ni pour effet de faire entrer le syndicat mixte gestionnaire de cet équipement dans le champ d’application du décret susvisé du 26 novembre 2003 ; qu’il suit de là que le comptable appelant n’est pas fondé à soutenir qu’en estimant que les dispositions du code général des collectivités territoriales étaient applicables à la dépense litigieuse, et que par suite les mandats auraient dû être assortis des pièces justificatives prévues par la rubrique 210225 de l’annexe I de ce code, les premiers juges ont commis une erreur de droit ;

7. Attendu qu’en second lieu, le comptable appelant fait valoir que le compte rendu du débat d’orientation budgétaire pour 2006 montre que le dispositif d’astreintes au titre duquel ont été payées les indemnités en cause a été mis en place depuis cette date ; que le document, transmis à la chambre régionale des comptes par le président du syndicat mixte fait en effet mention d’une hausse de la masse salariale en partie due au «  paiement d’astreintes au personnel (…) pour faire face à l’augmentation des mouvements d’aéronefs  » ; que l’appelant soutient dès lors que l’augmentation des crédits budgétaires affectés au financement des dépenses de personnel du syndicat mixte, intervenue entre 2005 et 2006, «  correspond bien à la prise en compte du paiement d’astreintes  », que le comité syndical aurait validé en adoptant le budget primitif pour 2006 du syndicat mixte ;

8. Attendu toutefois que la délibération par laquelle le comité syndical a approuvé le budget primitif pour 2006 de l’établissement public ne saurait tenir lieu de la «  délibération déterminant les cas dans lesquels il est possible de recourir à des astreintes ou à des permanences, la liste des emplois concernés, les modalités de leur organisation et, le cas échéant, [le] montant des crédits budgétaires alloués à cet effet  » dont la rubrique 210225 de la liste des pièces justificatives annexée au code général des collectivités territoriales prévoit la production préalablement au paiement d’indemnités d’astreinte ; que, dès lors, le moyen soulevé sur ce second point par M. X doit également être écarté ;

9. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que le comptable appelant n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, la chambre régionale des comptes Hauts-de-France a jugé qu’en payant les astreintes litigieuses sans disposer de l’ensemble des pièces justificatives requises, M. X a manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette et engagé de ce chef sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Sur le préjudice

10. Attendu qu’à l’appui de sa demande tendant à ce que la Cour admette que son manquement n’a pas causé de préjudice financier au syndicat mixte, M. X fait valoir, en premier lieu, que le paiement des indemnités était juridiquement fondé sur les dispositions des décrets des 26 novembre 2003 et 19 mai 2005 susvisés et que dès lors il ne lui appartenait pas de faire prévaloir la liste des pièces justificatives annexée au code général des collectivités territoriales sur les dispositions, de même valeur normative, des décrets susmentionnés, en deuxième lieu, que ces dépenses étaient assorties de pièces justificatives suffisantes, dès lors que «  chaque fiche de paye reprenait le nombre d’astreintes et le tarifet que ces dépenses ont été validées par l’ordonnateur lors de la signature du bordereau de mandats de la paye  » et, en troisième lieu, que par courrier du 26 mars 2019, l’ordonnateur a confirmé l’existence du service fait et considéré qu’en conséquence, le versement des astreintes litigieuses n’avait causé aucun préjudice au syndicat mixte ;

11. Attendu, en premier lieu, que pour les motifs exposés ci-dessus, les dispositions du décret susvisé du 26 novembre 2003 n’étaient pas applicables aux agents du syndicat mixte ; que les dispositions du décret susvisé du 19 mai 2005, qui prévoient l’indemnisation des agents de la fonction publique territoriale appelés à participer à des astreintes et définissent la notion de période d’astreinte, n’ont ni pour objet ni pour effet d’écarter l’application des dispositions susmentionnées de l’article D. 1617-19 ni de la rubrique 210225 de l’annexe I du code général des collectivités territoriales ; que le comptable devait se référer à cette rubrique, fixant la nomenclature des dépenses applicables au syndicat mixte ; qu’il résulte des dispositions précitées de la rubrique 210225 de la nomenclature que le comité syndical était seul compétent pour fixer les modalités d’organisation des astreintes ainsi que la liste des emplois concernés ; qu’il ressort des pièces du dossier que cette délibération n’a pas été produite ; qu’en l’absence d’une telle délibération, la dépense était dépourvue de fondement juridique ; que par suite, le comptable appelant n’est pas fondé à soutenir que le versement des astreintes litigieuses était juridiquement fondé ;

12. Attendu, en deuxième lieu, que, contrairement à ce que soutient l’appelant, ni les fiches de paye ni la signature par l’ordonnateur des bordereaux de mandats de paye ne sauraient tenir lieu d’états liquidatifs, dès lors qu’elles n’apportent pas l’ensemble des informations requises par la nomenclature, nécessaires au contrôle de la validité de la dette ;

13. Attendu, en troisième lieu, que le juge des comptes n’est pas tenu par l’appréciation de l’ordonnateur quant à l’existence ou non d’un préjudice financier ; que l’existence du service fait est une condition nécessaire mais non suffisante pour qu’une dépense irrégulièrement payée ne cause pas de préjudice financier à l’organisme public concerné ;

14. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que le paiement en 2016 par M. X d’indemnités d’astreinte aux agents du syndicat mixte de l’aéroport du Valenciennois – Charles Nungesser était dépourvu de fondement juridique, constitue un paiement indu et a, pour ce motif, causé un préjudice financier au syndicat mixte ;

Sur le respect des règles de contrôle sélectif des dépenses

15. Attendu que le comptable appelant fait valoir qu’un plan de contrôle sélectif de la dépense concernant les exercices 2016 à 2018, validé le 6 février 2017 par sa hiérarchie et conforme aux dispositions de l’arrêté du 25 juillet 2013 susvisé, était en vigueur au moment des faits ; qu’il soutient que, «  compte tenu de la journée complémentaire, il est exceptionnel, voire impossible, de voir un plan validé au 1 ^er  janvier de chaque exercice  » ;

16. Attendu qu’aux termes du deuxième alinéa du IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l’appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes (…)  » ; qu’aux termes de l’article 42 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  Le comptable public peut opérer les contrôles définis au 2° de l'article 19 et à l'article 20 de manière hiérarchisée, en fonction des caractéristiques des opérations relevant de la compétence des ordonnateurs et de son appréciation des risques afférents à celles-ci. A cet effet, il adapte l'intensité, la périodicité et le périmètre de ses contrôles en se conformant à un plan de contrôle établi suivant les règles fixées par arrêté du ministre chargé du budget  » ; qu’en vertu de l’article 1 ^er de l’arrêté du 25 juillet 2013 susvisé, le comptable établit un plan de contrôle hiérarchisé des ordres de payer qui distingue, d’une part, les catégories de dépenses soumises, a priori, à l’ensemble des contrôles définis par les articles 19 et 20 du décret du        7 novembre 2012 susvisé et, d’autre part, les catégories de dépenses soumises, a priori ou a posteriori , à tout ou partie des contrôles définis par ces mêmes dispositions ; qu’il suit de là que le contrôle sélectif constitue un mode dérogatoire au contrôle exhaustif des dépenses, lequel demeure applicable pour toutes les dépenses qui ne sont pas expressément mentionnées dans le plan de contrôle ;

17. Attendu qu’il ressort des pièces du dossier, d’une part, que le plan de contrôle fourni à l’appui du compte de gestion de 2016, signé par le directeur régional des finances publiques le 2 juillet 2015, est un plan pluriannuel applicable aux exercices 2015, 2016 et 2017 ; que ce plan ne comporte aucune mention de contrôle de la paie ; que, d’autre part, le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense que M. X dit avoir mis en œuvre en 2016, et applicable aux exercices 2016 à 2018, n’a été signé que le 6 février 2017 par le directeur régional des finances publiques ; qu’il suit de là que, contrairement à ce que soutient l’appelant, ce dernier plan n’était pas entré en vigueur à la date des paiements litigieux ; qu’en l’absence de modalités spécifiques de contrôle de la paye en vigueur en 2016, les indemnités d’astreinte devaient être contrôlées de manière exhaustive ; que le comptable n’a produit aucun élément justifiant du respect du plan de contrôle applicable au cours de cet exercice ; que dès lors, les paiements en cause doivent être regardés comme n’ayant pas été payés dans le respect des règles du contrôle sélectif des dépenses ; que par suite, la demande du comptable tendant à ce que le juge d’appel reconnaisse qu’il a respecté les règles de contrôle sélectif des dépenses ne peut être accueillie ;

Par ces motifs,

DÉCIDE  :

Article unique. –  La requête de M. Xest rejetée.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section.  Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de séance, MM. Olivier ORTIZ, Yves ROLLAND, conseillers maîtres, Mmes Dominique DUJOLS, Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillères maîtres, et M. Jérôme-Michel MAIRAL, conseiller maître.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.