Cour de discipline budgétaire et financière

LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE,

siégeant à la Cour des comptes, en audience publique, a rendu l’arrêt suivant :

Vu le code des juridictions financières, notamment le titre 1 ^er de son livre III relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière ;

Vu le code des relations entre le public et l’administration, notamment ses articles L. 221‑14 et R. 221‑16 ;

Vu le code des transports alors en vigueur ;

Vu la loi n° 2000‑321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 modifié fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l’État ;

Vu le décret n° 2010-676 du 21 juin 2010 modifié instituant une prise en charge partielle du prix des titres d’abonnement correspondant aux déplacements effectués par les agents publics entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail ;

Vu l’arrêté du 30 mai 2005 modifié relatif aux indemnités des membres du conseil d’administration de la Chambre nationale de la batellerie artisanale ;

Vu la communication en date du 15 mars 2017, enregistrée le 20 mars 2017 au parquet général, par laquelle la présidente de la septième chambre de la Cour des comptes a informé le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, de faits relatifs à la gestion administrative et financière de la chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA), conformément aux dispositions de l’article L. 314‑1 du code des juridictions financières alors en vigueur ;

Vu le réquisitoire du 16 novembre 2017 par lequel le procureur général a saisi de cette affaire le Premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière, conformément aux dispositions de l’article L. 314‑1-1 du code des juridictions financières ;

Vu la décision du 28 novembre 2017 par laquelle le président de la Cour de discipline budgétaire et financière a désigné M. Guillaume de La Taille Lolainville, alors premier conseiller de tribunal administratif et de cours administrative d’appel, en qualité de rapporteur de l’affaire ;

Vu la lettre recommandée du procureur général du 13 novembre 2018, ensemble l’avis de réception de cette lettre, par laquelle, conformément aux dispositions de l’article L. 314‑5 du code des juridictions financières, M. X..., président de la CNBA du 22 janvier 2002 au 30 juin 2019, a été mis en cause au regard des faits de l’espèce ;

Vu la lettre du 22 janvier 2019 du président de la Cour de discipline budgétaire et financière transmettant au ministère public le dossier de l’affaire après le dépôt du rapport de M. de La Taille Lolainville, en application de l’article L. 314‑6 du code des juridictions financières ;

Vu la décision du 18 juin 2019 de la procureure générale renvoyant M. X... devant la Cour de discipline budgétaire et financière, en application de l’article L. 314‑6 du code des juridictions financières ;

Vu la lettre recommandée adressée par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à M. X... le 6 novembre 2019, l’avisant qu’il pouvait produire un mémoire en défense dans les conditions prévues à l’article L. 314‑8 du code des juridictions financières et le citant à comparaître le 28 février 2020 devant la Cour de discipline budgétaire et financière, ensemble l’avis de réception de cette lettre ;

Vu le mémoire en défense produit par M. X... le 5 février 2020, ensemble les pièces à l’appui ;

Vu les pièces complémentaires remises le jour de l’audience par M. X... ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Entendu la représentante du ministère public, présentant la décision de renvoi, en application de l’article L. 314‑12 du code des juridictions financières ;

Entendu la première avocate générale en ses conclusions, en application de l’article L. 314‑12 du code des juridictions financières ;

Entendu M. X... en ses explications et observations, la défense ayant eu la parole en dernier ;

Après en avoir délibéré ;

Considérant ce qui suit :

Sur la compétence de la Cour

1. En application du b) du I de l’article L. 312‑1 du code des juridictions financières, la Cour de discipline budgétaire et financière est compétente pour connaître des infractions susceptibles d’avoir été commises dans l’exercice de leurs fonctions par «  Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics  […] ». Aux termes de l’article L. 4432‑1 du code des transports alors en vigueur, la CNBA «  est un établissement public exerçant, dans le secteur de la batellerie artisanale, les compétences dévolues aux chambres de métiers et de l’artisanat ». L’article R. 4432-14 du même code précise que le président du conseil d’administration «  est ordonnateur des dépenses et des recettes  ». Il en résulte que le président de la CNBA est justiciable de la Cour.

Sur la prescription

2. Aux termes de l’article L. 314‑2 du code des juridictions financières «  La Cour ne peut être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre.  ». Il en résulte que ne peuvent être valablement poursuivies et sanctionnées dans la présente affaire que les infractions commises moins de cinq ans avant la date à laquelle a été déférée au parquet général la communication susvisée de la présidente de la septième chambre, soit les faits commis depuis le 20 mars 2012.

Sur les faits, leur qualification juridique et l’imputation des responsabilités

En ce qui concerne le versement d’aides à des établissements scolaires et à l’organisation des pardons de la batellerie

3. La CNBA est soumise au principe de spécialité qui s’applique aux établissements publics et leur interdit d’exercer des activités étrangères à leur mission statutaire, sauf si ces activités en constituent le complément normal et si elles sont directement utiles à l’exercice de celle-ci. Aux termes de l’article L. 4432-1 du code des transports alors en vigueur, la CNBA «  a pour mission de coordonner l’action de ses membres, de représenter les intérêts généraux de la batellerie artisanale auprès des pouvoirs publics et des acteurs économiques intéressés au transport fluvial.  ». Cette mission est précisée à l’article R. 4432-2 du code des transports alors en vigueur.

4. Outre les attributions limitativement énumérées à l’article L. 4432-14 du code des transports alors en vigueur, le président du conseil d’administration de la CNBA peut bénéficier, en application de l’article R. 4432-10 dudit code, d’attributions qui lui sont déléguées par le conseil d’administration de l’établissement public. Par une délibération du 29 juin 2010, le conseil d’administration de la CNBA a délégué au président un certain nombre d’attributions limitativement énumérées.

5. Entre 2012 et 2014, la CNBA a versé, sur décisions de son président, des aides afin de soutenir des activités menées par des établissements scolaires et l’organisation de pardons de la batellerie, pour un montant total de 72 097,14 €. En premier lieu, ces versements n’entraient ni dans le champ des compétences propres du président du conseil d’administration ni dans celui des attributions qui lui avaient été déléguées par la délibération précitée du 29 juin 2010.

6. Cette méconnaissance des règles de compétence dans l’engagement de la dépense est constitutive des infractions définies aux articles L. 313-3 et L. 313-4 du code des juridictions financières.

7. En second lieu, il ressort des pièces du dossier, complétées par les échanges en audience publique, que les subventions versées à hauteur de 31 497,14 € à des établissements scolaires accueillant des enfants de bateliers étaient exclusivement destinées à financer diverses activités périscolaires, sans rapport avec la batellerie, et offertes à l’ensemble des élèves d’une même classe. Ces subventions, d’un montant modique par enfant, ne bénéficiaient pas spécifiquement aux familles des bateliers et ne peuvent donc pas être regardées comme une forme d’aide apportée par la CNBA en complément de sa mission.

8. Il en résulte que le versement, par la CNBA, d’aides à des établissements scolaires en méconnaissance du principe de spécialité constitue une infraction aux règles d’exécution des dépenses au sens de l’article L. 313‑4 du code des juridictions financières. Il est également constitutif d’un avantage injustifié au sens de l’article L. 313‑6 du code des juridictions financières, octroyé à chacun des établissements bénéficiaires et entraînant un préjudice financier pour la CNBA.

En ce qui concerne la prise en charge de voyages d’études

9. Une association dénommée Y… organisait chaque année une croisière fluviale, dite « Voyage Y… ». Le conseil d’administration de la CNBA a décidé, par délibérations des 7 décembre 2009 et 7 février 2014, de prendre en charge le coût de la participation à ce voyage annuel de son président, de certains administrateurs et des meilleurs diplômés des écoles de formation de la navigation intérieure.

10. En 2013 et 2015, la CNBA a contribué à hauteur de 6 235,75 € à deux voyages organisés par l’association Y…, l’un intitulé « Le Mékong : d’Hô-Chi-Minh-Ville à Angkor » et l’autre intitulé « Croisière de Saint-Pétersbourg à Moscou ». Si ces voyages ont pu fournir l’occasion aux bateliers participants de découvrir certaines spécificités du transport fluvial dans les pays concernés, il ressort du dossier, et notamment du programme détaillé des voyages, que ceux-ci n’ont pas été conçus et organisés comme des voyages d’études mais comme des voyages d’agrément. Ces voyages étant dépourvus de lien avec la promotion de la batellerie ou toute autre mission confiée à la CNBA en application des articles du code des transports précités, leur financement méconnaissait le principe de spécialité rappelé ci-dessus.

11. Il résulte de ce qui précède que le financement, par la CNBA, de voyages d’agrément en méconnaissance du principe de spécialité constitue une infraction aux règles d’exécution des dépenses au sens de l’article L. 313‑4 du code des juridictions financières.

12. En outre, le président de la CNBA a bénéficié d’indemnités journalières de fonctions à l’occasion de sa participation à la « Croisière de Saint-Pétersbourg à Moscou » à hauteur de 531 € bruts. Si l’article R. 4432-12 du code des transports alors en vigueur prévoit que le président et les membres élus du conseil d’administration peuvent se voir attribuer des indemnités de fonctions au titre de leurs activités au sein de ce conseil, il n’en est pas de même si les activités menées sont sans lien avec le mandat exercé et les besoins de l’établissement, ce qui est bien le cas en l’espèce.

13. Il en résulte que l’engagement et le paiement d’indemnités de fonctions au titre d’activités sans lien avec le mandat au sein du conseil constituent une infraction aux règles d’exécution des dépenses au sens de l’article L. 313-4 du code des juridictions financières.

En ce qui concerne la prise en charge de frais de déplacement et de frais de mission

14. En application de l’article R. 4432-11 du code des transports alors en vigueur, «  les membres élus du conseil d’administration sont remboursés de leurs frais de transports, d’hébergement et de restauration, au titre des déplacements accomplis dans l’exercice de leur mandat, dans les conditions et selon les modalités fixées par arrêté conjoint du ministre chargé des transports et du ministre chargé du budget.  ». L’article 1 ^er de l’arrêté du 30 mai 2005 relatif aux indemnités des membres du conseil d’administration de la CNBA précise que l’indemnisation des membres est effectuée «  dans les conditions et modalités applicables aux personnels civils de l’État et des établissements publics nationaux à caractère administratif.  » En conséquence, le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 modifié fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l’État est applicable aux personnels et membres de la CNBA.

15. Entre 2012 et 2016, la CNBA a remboursé à son président l’intégralité du coût de l’abonnement SNCF entre son domicile et son lieu de travail ainsi que des billets de train à l’unité. L’article 9 du décret de 2006 précité prévoit que les déplacements effectués par l’agent entre son domicile et son lieu de travail ne donnent lieu, en principe, à aucun remboursement. En vertu du décret du 21 juin 2010 visé ci-dessus, les personnels civils des établissements publics administratifs de l’État peuvent bénéficier de la prise en charge partielle du prix des titres d’abonnement correspondant aux déplacements effectués au moyen notamment de transports publics de voyageurs entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail. Ce même décret précise que l’employeur public ne prend en charge au maximum que la moitié du tarif d’un tel abonnement. Dès lors, le remboursement des billets de transport en commun pour des déplacements domicile-travail demeure illégal et celui des abonnements n’est légal qu’à concurrence de 50 % du tarif appliqué. Les montants remboursés excédant la moitié du tarif de la SNCF pour l’abonnement du président, auxquels s’ajoutent ceux pour les billets occasionnels, s’élèvent à un total de 5 183,60 €.

16. De plus, entre 2012 et 2017, la CNBA a remboursé à son président et à la présidente de sa région Nord des frais exposés à l’occasion des déplacements des intéressés entre leurs résidences familiales et administratives respectives. En ce qui concerne le président, les remboursements ont porté sur des frais de restauration à raison de repas pris dans sa résidence administrative, de frais de péage et de frais de stationnement. Il ressort du dossier que le montant total remboursé au président est de 10 610,85 €. En ce qui concerne la présidente de la région Nord, les remboursements ont porté sur des repas pris à Douai, à la fois résidence familiale et administrative, et sur des indemnités kilométriques venant couvrir jusqu’à quatre déplacements quotidiens au sein de cette résidence familiale et administrative, entre le domicile et le lieu de travail de l’intéressée. Il ressort du dossier que le montant total remboursé à la présidente de la région Nord est de 3 985,27 €.

17. L’article 9 du décret de 2006 précité prévoit que les déplacements effectués par l’agent entre son domicile et son lieu de travail ne donnent lieu, en principe, à aucun remboursement. Une délibération du conseil d’administration de la CNBA en date du 4 décembre 2006 autorise le remboursement forfaitaire des frais supplémentaires pour le repas de midi, sur présentation du justificatif de paiement à l’ordonnateur, lorsque l’agent est absent du lieu de sa résidence principale pour les besoins de la mission entre 11 heures et 14 heures. Cette délibération contrevient à l’article 3 du décret du 3 juillet 2006 précité qui ne prévoit cette possibilité que dans le cas où l’agent se déplace pour les besoins du service hors de sa résidence administrative et hors de sa résidence familiale. En conséquence, elle ne saurait fonder juridiquement le remboursement des frais.

18. Il résulte de ce qui précède que la prise en charge des différents frais de déplacement et de repas du président de la CNBA et de la présidente de la région Nord en méconnaissance des dispositions du décret du 3 juillet 2006 précité constitue une infraction aux règles d’exécution des dépenses au sens de l’article L. 313-4 du code des juridictions financières. En outre, le remboursement de ces frais au bénéfice de la présidente de la région Nord dans les conditions ci-dessus doit également être considéré comme indu. Il constitue donc un avantage injustifié accordé à autrui et ayant causé un préjudice à la CNBA, au sens de l’article L. 313-6 du code des juridictions financières.

19. L’ensemble des manquements relevés aux points 3 à 18 sont imputables à M. X... président de la CNBA, qui a engagé et ordonnancé les dépenses irrégulières.

Sur les circonstances

20. Au titre des circonstances, il est relevé en premier lieu que le versement de subventions à des établissements scolaires accueillant des enfants de bateliers était une pratique ancienne que le président de la chambre n’a fait que poursuivre. En deuxième lieu, l’intéressé a mis un terme au financement de voyages d’agrément dès qu’il a pris connaissance des observations de la Cour des comptes. Enfin, le dossier ne porte trace d’aucune observation faite par le commissaire du gouvernement placé auprès de la CNBA sur les décisions litigieuses, alors même qu’il participait à la préparation des délibérations et qu’il assistait au conseil d’administration. L’ensemble de ces faits sont ainsi de nature à constituer des circonstances atténuantes de responsabilité pour M. X....

Sur l’amende

21. Il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et des circonstances de l’espèce en infligeant à M. X... une amende de mille euros.

Sur la publication de l’arrêt

22. Il y a lieu, compte tenu des circonstances de l’espèce, de publier le présent arrêt au Journal officiel de la République française, selon les modalités prévues par les articles L. 221‑14 et R. 221‑16 du code des relations entre le public et l’administration, et, sous forme anonymisée, sur le site internet de la Cour, en application de l’article L. 313‑15 du code des juridictions financières. Il y a lieu également de mettre en place un lien entre le site internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.

ARRÊTE :

Article 1 ^er: M. Michel X… est condamné à une amende de 1 000 € (mille euros).

Article 2  : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française et, sous forme anonymisée, sur le site internet de la Cour. Un lien sera créé entre le site internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.

Copie en sera adressée au ministère de la Transition écologique et solidaire, chargé des Transports.

Délibéré par la Cour de discipline budgétaire et financière, seconde section, le 28 février deux mille vingt par M. Gaeremynck, président de la section des finances du Conseil d’État, président ; MM. Boulouis et Yeznikian, conseillers d’État ; Mme Vergnet, M. Geoffroy et Mme Coudurier, conseillers maîtres à la Cour des comptes.

Notifié le 20 mai 2020.

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice sur ce requis de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par le président de la Cour et la greffière.

Le président,                                                                       La greffière,

Jean GAEREMYNCK                                                        Isabelle REYT