Cour de discipline budgétaire et financière

LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE,

siégeant à la Cour des comptes, en audience publique, a rendu l’arrêt suivant :

Vu le code des juridictions financières, notamment le titre 1 ^er de son livre III relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière ;

Vu le code des relations entre le public et l’administration, notamment ses articles L. 221‑14 et R. 221‑16 ;

Vu le code du travail ;

Vu la loi n° 82‑939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d’emploi ;

Vu le décret n° 2012‑1246 du 7 novembre 2012 (ouvre un nouvel onglet) relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu l’arrêté du 5 mai 2015 relatif aux modalités d’exercice du contrôle budgétaire sur le Fonds de solidarité ;

Vu la communication en date du 9 mars 2018, enregistrée le 13 mars 2018 au parquet général, par laquelle le ministre de l’action et des comptes publics a informé le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, de faits relatifs à la gestion administrative et financière du Fonds de solidarité, conformément aux dispositions de l’article L. 314‑1 du code des juridictions financières ;

Vu le réquisitoire du 29 novembre 2018 par lequel le procureur général près la Cour des comptes a saisi de cette affaire le Premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière, conformément aux dispositions de l’article L. 314‑1-1 du code des juridictions financières ;

Vu la décision du 6 décembre 2018 par laquelle le président de la Cour de discipline budgétaire et financière a désigné M. Alain Levionnois, conseiller maître à la Cour des comptes, en qualité de rapporteur de l’affaire ;

Vu la lettre recommandée du procureur général du 11 février 2019, ensemble l’avis de réception de cette lettre, par laquelle, conformément aux dispositions de l’article L. 314‑5 du code des juridictions financières, M. Jean-François X..., directeur du Fonds de solidarité du 1 ^er  janvier 2016 au 20 décembre 2016, a été mis en cause, au regard des faits de l’espèce ;

Vu la lettre du 14 octobre 2019 du président de la Cour de discipline budgétaire et financière transmettant au ministère public le dossier de l’affaire après le dépôt du rapport de M. Levionnois, en application de l’article L. 314‑6 du code des juridictions financières ;

Vu la décision du 12 décembre 2019 de la procureure générale renvoyant M. X... devant la Cour de discipline budgétaire et financière, en application de l’article L. 314‑6 du code des juridictions financières ;

Vu la lettre recommandée adressée par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à M. X..., le 13 décembre 2019, l’avisant qu’il pouvait produire un mémoire en défense dans les conditions prévues à l’article L. 314‑8 du code des juridictions financières et le citant à comparaître le 27 mars 2020 devant la Cour de discipline budgétaire et financière, ensemble l’avis de réception de cette lettre ;

Vu le courriel adressé le 16 mars 2020 par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à M. X..., l’informant du report de l’audience ;

Vu la lettre recommandée adressée par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à M. X..., le 29 juin 2020, le citant à comparaître le 25 septembre 2020 devant la Cour de discipline budgétaire et financière, ensemble l’avis de réception de cette lettre ;

Vu le mémoire en défense produit par M. X... le 9 septembre 2020 ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Entendu le représentant du ministère public, présentant la décision de renvoi, en application de l’article L. 314‑12 du code des juridictions financières ;

Entendu la procureure générale en ses conclusions, en application de l’article L. 314‑12 du code des juridictions financières ;

Entendu M. Dominique Y..., ancien directeur du Fonds de solidarité, pour M. X..., M. X... ayant été invité à présenter ses explications et observations, la défense ayant eu la parole en dernier ;

Après en avoir délibéré ;

Considérant ce qui suit :

Sur la compétence de la Cour

1. En application du b) du I de l’article L. 312‑1 du code des juridictions financières, la Cour de discipline budgétaire et financière est compétente pour connaître des infractions susceptibles d’avoir été commises dans l’exercice de leurs fonctions par «  Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics  […] ». Aux termes de l’article 1 ^er de la loi du 4 novembre 1982 susvisée, le Fonds de solidarité est un établissement public national à caractère administratif. Il en résulte que le directeur de cet établissement est justiciable de la Cour.

Sur la prescription

2. Aux termes de l’article L. 314‑2 du code des juridictions financières : «  La Cour ne peut être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre.  ». Il en résulte que ne peuvent être valablement poursuivies et sanctionnées dans la présente affaire que les infractions commises moins de cinq ans avant la date à laquelle a été déférée au parquet général la communication susvisée du ministre de l’action et des comptes publics, soit les faits commis depuis le 13 mars 2013.

Sur l’application du principe non bis in idem

3. M. X... relève, pour sa défense, qu’il a été sanctionné plusieurs fois pour cette affaire et qu’il a fait l’objet d’une procédure disciplinaire ayant donné lieu à une décision d’exclusion temporaire de fonctions de six mois, dont trois avec sursis.

4. S’agissant du cumul des poursuites devant la Cour de discipline budgétaire et financière et de l’action disciplinaire, les dispositions de l’article L. 314-15 du code des juridictions financières permettent qu’une personne poursuivie devant la Cour de discipline budgétaire et financière pour l’une des infractions édictées par les articles L. 313-1 à L. 313-8 du même code, fasse également l’objet d’une action disciplinaire. Si ces dispositions n’instituent pas, par elles-mêmes, un mécanisme de double poursuite et de double sanction, elles le rendent toutefois possible. Il résulte cependant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que ces cumuls éventuels de poursuites et de sanctions doivent, en tout état de cause, respecter le principe de nécessité des délits et des peines, qui implique qu’une même personne ne puisse faire l’objet de poursuites différentes conduisant à des sanctions de même nature pour les mêmes faits, en application de corps de règles protégeant les mêmes intérêts sociaux. En outre, lorsque plusieurs sanctions prononcées pour un même fait sont susceptibles de se cumuler, le principe de proportionnalité implique qu’en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues. Les sanctions encourues devant la Cour de discipline budgétaire et financière, qui sont l’amende et la décision de la publication de l’arrêt, ne font pas partie de celles qui peuvent être prononcées dans le cadre d’une procédure disciplinaire visant un fonctionnaire de l’État. À l’inverse, l’exclusion temporaire de fonctions infligée à M. X... est une sanction que le code des juridictions financières ne permet pas à la Cour de discipline budgétaire et financière de prononcer. Il résulte de ce qui précède que les sanctions prononcées ou encourues n’étant en l’espèce pas de même nature, au sens de la jurisprudence précitée du Conseil constitutionnel, il n’y a pas méconnaissance du principe non bis in idem qui résulterait de ce qu’une sanction disciplinaire a déjà été infligée à M. X....

Sur les faits, leur qualification juridique et l’imputation des responsabilités

Sur la prise à bail d’un local commercial

5. Le 2 août 2016, M. X... a signé un contrat de bail commercial concernant un immeuble situé rue des Reculettes à Paris, destiné à accueillir les bureaux du Fonds de solidarité. Ce local a été pris en location pour une durée ferme de six années et pour le prix annuel de 84 206 € hors taxes (HT), alors que le Fonds de solidarité était déjà, depuis 1992, locataire de locaux accueillant ses bureaux, situés rue de la Grange-aux-Belles à Paris et que le bail afférent à ces locaux venait d’être renouvelé tacitement, le 1^er  mai 2016, pour une nouvelle période de trois ans.

En ce qui concerne l’absence d’autorisation préalable du conseil d’administration

6. En application de l’article R. 5423-48 du code du travail alors en vigueur,«  Le Fonds de solidarité (ouvre un nouvel onglet) […] est soumis aux dispositions des titres Ier et III dudécret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 (ouvre un nouvel onglet)relatif à la gestion budgétaire et comptable publique  ». L’article 194 du décret précité précise que «  L’ordonnateur a seul qualité pour procéder à l’engagement des dépenses. Toutefois, l’autorisation préalable de l’organe délibérant est requise : 1° En matière d’acquisitions immobilières, au-delà d’un seuil qu’il fixe ; 2° Pour les autres contrats, au-delà d’un montant qu’il détermine. ». Aux termes de la délibération n° 08-13 du 22 mars 2013, le conseil d’administration du Fonds de solidarité a fixé à 90 000 € HT le seuil au-delà duquel le directeur ne pouvait prendre des engagements contractuels sans son autorisation préalable.

7. Le contrat de bail du 2 août 2016 prévoyait un loyer annuel de 72 950 € HT, une provision annuelle pour charges de 11 256 € HT et un engagement ferme de six ans, correspondant à un engagement financier total de 505 236 € HT. Il n’est pas contesté que ledit contrat, portant engagement pour un montant très supérieur au seuil prévu par la délibération précitée, n’a pas été soumis à l’autorisation préalable du conseil d’administration.

8. Il résulte de ce qui précède que la signature de ce contrat, sans autorisation préalable du conseil d’administration, est constitutive des infractions prévues par les articles L. 313-3 et L. 313-4 du code des juridictions financières.

En ce qui concerne l’absence de visa préalable du contrôleur budgétaire et comptable ministériel

9. L’article 7 de l’arrêté du 5 mai 2015 susvisé précise que les baux autres que les baux domaniaux sont soumis à l’avis préalable du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM). En application de l’article 10 du même arrêté, le contrôleur budgétaire a établi un document précisant les montants des seuils des visas ou avis, arrêté en l’espèce à 100 000 € HT.

10. Le contrat de bail signé le 2 août 2016 prévoyait un engagement ferme s’élevant à la somme de 505 236 € HT, montant excédant le seuil prévu par l’arrêté applicable. Il n’est pas contesté qu’il n’a pas été soumis au visa préalable du CBCM.

11. Il en résulte que la signature de ce contrat, sans l’avoir soumis au visa préalable du CBCM, est constitutive des infractions prévues par les articles L. 313-1 et L. 313-4 du code des juridictions financières.

En ce qui concerne la méconnaissance des principes de bonne gestion et de préservation des intérêts patrimoniaux du Fonds de solidarité

12. Il résulte de l’instruction et notamment de la lettre de mission du 27 avril 2016 qui invitait en particulier le directeur de l’établissement à présenter un plan d’action avant le 1 ^er  octobre 2016, que l’avenir du Fonds de solidarité était incertain. Si sa disparition n’était pas décidée au moment de la signature du bail litigieux, elle faisait cependant partie des scenarii envisageables. Par ailleurs, le bail concernant le local loué rue de la Grange-aux-Belles depuis 1992 venait d’être tacitement renouvelé, le 1 ^er  mai 2016, pour une nouvelle période de trois ans. Enfin, la signature du nouveau contrat est intervenue sans attendre l’avis que le directeur avait sollicité de la direction générale des finances publiques sur le projet de bail du local situé rue des Reculettes. Lorsque cet avis transmis par France Domaine lui est parvenu, il s’est avéré très défavorable à l’opération et a nécessité de la part de M. X... d’entreprendre dans l’urgence la renégociation des clauses les plus pénalisantes pour l’établissement. Dans ces conditions, la précipitation dans laquelle est intervenue la signature, dès le 2 août 2016, d’un contrat de bail concernant un nouveau local n’apparaît pas conforme aux principes de bonne gestion.

13. Il résulte également de l’instruction que, pendant plusieurs mois, le directeur de l’établissement n’a informé de la signature de ce bail ni le service France Domaine, ni le CBCM, ni son conseil d’administration, ni enfin les tutelles de l’établissement public. Le contrat de bail a finalement été résilié à l’amiable, à la suite de la signature, le 29 mai 2017, d’une convention de sortie anticipée prévoyant notamment le versement au bailleur d’une indemnité de 120 000 €. La rétention, par M. X..., d’informations qui engageaient financièrement le Fonds de solidarité contrevient à l’obligation de transparence qu’il incombe à un directeur d’établissement public de respecter, notamment à l’égard de ses tutelles. Ces manquements répétés n’ont pas permis aux contrôles prévus par les textes en vigueur de s’exercer normalement et de préserver ainsi les intérêts patrimoniaux du Fonds de solidarité.

14. L’ensemble de ces fautes de gestion est constitutif de l’infraction prévue à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières.

15. Tous les manquements relevés aux points précédents sont imputables à M. X..., directeur de l’établissement, qui a signé le contrat de bail.

Sur les circonstances

16. Il est relevé que M. X... a agi avec le souci de mettre le Fonds de solidarité en conformité avec les normes d’hygiène et de sécurité applicables aux locaux professionnels, alors qu’aucune des tutelles ne lui avait signifié explicitement de cesser ses recherches de nouveaux locaux dont il avait fait état à diverses reprises. De plus, il résulte de l’instruction que le directeur du Fonds de solidarité s’est investi, en obtenant des résultats, dans les missions du Fonds de solidarité en s’employant à développer le recours aux télé procédures pour fiabiliser la collecte et mieux connaître la base des contributeurs tout en améliorant le traitement des indus et leur remboursement. Il en résulte que ces faits sont de nature à constituer des circonstances atténuantes de responsabilité pour M. X.... Par ailleurs, M. X... a fait l’objet d’une sanction disciplinaire d’exclusion temporaire de fonctions pour la signature de ce nouveau bail dans les conditions précédemment décrites.

Sur l’amende

17. Il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et des circonstances de l’espèce en infligeant à M. X... une amende de mille euros.

Sur la publication de l’arrêt

18. Il y a lieu, compte tenu des circonstances de l’espèce, de publier le présent arrêt au Journal officiel de la République française, selon les modalités prévues par les articles L. 221‑14 et R. 221‑16 du code des relations entre le public et l’administration, et, sous forme anonymisée, sur le site internet de la Cour, en application de l’article L. 313‑15 du code des juridictions financières. Il y a lieu également de mettre en place un lien entre le site internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.

ARRÊTE :

Article 1 ^er: M. Jean-François X... est condamné à une amende de 1 000 € (mille euros).

Article 2  : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française et, sous forme anonymisée, sur le site internet de la Cour. Un lien sera créé entre le site internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.

Délibéré par la Cour de discipline budgétaire et financière, première section, le 25 septembre deux mille vingt par M. Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, président ; MM. Larzul et Yeznikian, conseillers d’État ; M. Bertucci et Mme Casas, conseillers maîtres à la Cour des comptes.

Notifié le 9 octobre 2020.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par le président de la Cour et la greffière.

Le président,                                                                       La greffière,

Pierre MOSCOVICI                                                            Isabelle REYT