COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 5 mars 2020 au greffe de la chambre régionale des comptes Occitanie, par laquelle la procureure financière près ladite chambre a élevé appel du jugement n° 2019-0023 du 24 décembre 2019 de cette juridiction qui a prononcé à l’encontre de M. Y, comptable du syndicat mixte de la zone aéroportuaire de Tarbes-Lourdes-Pyrénées, trois sommes non rémissibles pour avoir payé des dépenses sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance ;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment son article D. 1617-19 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 84-53 du 24 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, notamment son article 88 ;

Vu le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, notamment ses articles 1 ^er et 2 ;

Vu le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’Etat, notamment son article 4 ;

Vu le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, notamment son article 4 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’Etat, notamment ses articles 4 et 5 ;

Vu l’arrêté du 27 août 2015 pris en application de l’article 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’Etat ;

Vu les observations produites par le président du syndicat mixte de la zone aéroportuaire de Tarbes-Lourdes-Pyrénées par courrier du 4 juin 2020 ;

Vu le rapport de M. Louis VALLERNAUD, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 414 du 7 septembre 2020 ;

Entendu lors de l’audience publique du 15 octobre 2020 Monsieur VALLERNAUD, en son rapport, M. Christophe LUPRICH, substitut général, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes ni représentées ;

Entendu en délibéré Mme Dominique DUJOLS, conseillère maître, réviseure, en ses observations ;

1. Attendu que par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Occitanie a mis à la charge de M. Y, comptable du syndicat mixte de la zone aéroportuaire de Tarbes-Lourdes-Pyrénées, trois sommes non rémissibles de 111,75 € au titre des exercices 2014, 2015 et 2016, pour avoir payé à l’assistante de direction du syndicat mixte des indemnités alors qu’il ne disposait pas de l’ensemble des pièces dont la production était requise par la réglementation ;

2. Attendu que les paiements concernent des indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS), payées sur le fondement d’une décision du bureau syndical du 15 mai 2006 actant le recrutement de l’agent concerné et son cadre de rémunération ; que la chambre régionale des comptes a estimé que cette décision ne constituait pas une pièce justificative exigible au regard des dispositions de la rubrique 210224 de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics locaux mentionnée à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales et figurant en annexe dudit code, qui prévoit notamment, pour ce type de dépense, la production d’une « délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires » ; qu’elle a en conséquence considéré que, faute  d’avoir suspendu les paiements, le comptable avait engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire au sens du troisième alinéa du I de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963 ;

3. Attendu que la chambre régionale des comptes Occitanie a également jugé que le manquement du comptable n’avait pas causé de préjudice financier à l’établissement public ; qu’elle s’est fondée sur le triple constat, en premier lieu, que « la volonté manifeste de l’ordonnateur d’exposer la dépense [était] attestée par la décision de recrutement de [l’agent concerné] prise par le bureau le 15 mai 2006, confirmée par la note relative au calcul de la rémunération mensuelle de [l’intéressée] du 12 juillet 2006 » , en deuxième lieu, que le directeur du syndicat mixte avait attesté de la réalisation des heures supplémentaires et, en troisième lieu, que la délibération, en date du 2 juillet 2018, par laquelle le comité syndical avait mis en place le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) au bénéfice notamment des agents du cadre d’emploi d’adjoint administratif qualifié territorial, dont relevait l’assistante de direction du syndicat mixte, avait apporté un fondement juridique aux indemnités antérieurement versées ; qu’elle a en conséquence mis à la charge de M. Y, au titre de chacun des exercices 2014 à 2016, une somme non rémissible ;

4. Attendu que la requérante demande à la Cour d’infirmer le jugement entrepris en ce qu’il a retenu que le manquement commis par l’agent comptable n’avait pas causé de préjudice financier au syndicat mixte puis, par l’effet dévolutif de l’appel, de constater, d’une part, « que le manquement soulevé par les poursuites, soit le défaut de contrôle de la justification de la dépense, est en l’espèce constitué du fait de l’absence, à l’appui des mandats en cause, de la délibération exigible aux termes de la nomenclature applicable » et, d’autre part, « que ce manquement a entraîné un préjudice financier pour le syndicat, la dépense étant, faute de production de ladite délibération, dépourvue de fondement juridique et constituant de ce fait un indu » ;

Sur le fond

5. Attendu que la requérante soutient que la chambre régionale des comptes a fait une application erronée de la jurisprudence résultant de deux arrêts, rendus par le Conseil d’Etat le 6 décembre 2019, auxquels elle s’est manifestement référée dans l’analyse de l’existence du préjudice ; qu’elle relève que les décisions en cause distinguent trois catégories de manquements, « les manquements qui, sauf circonstances particulières, causent, par eux-mêmes, un préjudice financier, les manquements qui, sauf circonstances particulières, ne causent pas, par eux-mêmes, un préjudice financier [et] les manquements qui, sous conditions, ne causent pas par principe un préjudice financier » , et rattachent expressément à la dernière catégorie « le défaut de contrôle de la validité de la créance au regard de la production des pièces justificatives requises » ; qu’en effet, l e Conseil d’Etat considère que dans ce cas, « le manquement (…) doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repos [ait] sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait » ;

6  Attendu que l’appelante estime qu’au cas particulier les deux dernières conditions, relatives à la volonté de l’ordonnateur de payer les indemnités et à l’existence du service fait, étaient satisfaites, mais qu’en revanche, contrairement à ce que les premiers juges ont décidé, la première condition, relative au fondement juridique de la dépense, ne l’était pas ;

7  Attendu qu’a u soutien de cette conclusion, l’appelante invoque, en premier lieu, un argument de principe, tenant à ce que la délibération du 2 juillet 2018 par laquelle, postérieurement aux paiements litigieux, le comité syndical a mis en place le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), ne saurait avoir la « valeur rétroactivement exonératoire du préjudice » que lui a prêtée la chambre régionale des comptes ; qu’elle juge « extrêmement douteux que [ce fût] ce que le Conseil d’Etat entendait promouvoir en ses arrêts de cassation » dans la mesure où « ce serait (…) ouvrir là la porte à toutes les régularisations a posteriori imaginables, alors que l’objet des pièces justificatives est au contraire d’établir la volonté d’engager la dépense et les fondements juridiques sur lesquels elle s’appuie, ces deux conditions ne pouvant s’entendre que comme des préalables à la dépense » ;

8  Attendu qu’à l’appui de la même conclusion, la requérante observe, en second lieu, que, contrairement à ce qu’a jugé la chambre, la délibération du 2 juillet 2018 portant instauration du RIFSEEP au sein du syndicat mixte ne s’appliquait pas aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires et « ne saurait [donc] en aucune manière [avoir] apport [é] , même rétroactivement, un fondement juridique au paiement des IHTS allouées de 2014 à 2016 à Mme [X] » ; qu’en effet, le nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’Etat, créé par le décret susvisé n° 2014-513 du 20 mai 2014, a certes « vocation à remplacer la plupart des primes et indemnités [antérieurement en vigueur] , notamment celles liées à l’exercice des fonctions ou à l’appartenance à un corps » , mais que « cette caractéristique souffre (…) des exceptions » , parmi lesquelles figurent selon elle les indemnités horaires pour travaux supplémentaires ; qu’au soutien de cette analyse,  l’appelante observe que l’arrêté du 27 août 2015 établissant la liste des primes et indemnités qui, conformément à l’article 5 du décret du 20 mai 2014, peuvent être cumulées avec l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) et le complément indemnitaire annuel (CIA) lié à l’engagement professionnel et à la manière de servir créés par ledit décret, mentionne les « indemnités compensant le travail de nuit, le dimanche ou les jours fériés ainsi que les astreintes et le dépassement régulier du cycle de travail tel que défini par le décret [n° 2000-815] du 25 août 2000 » modifié relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’Etat ; que la requérante  considère que les IHTS en font partie ;

9  Attendu qu’ainsi que le relève la requérante, les premiers juges se sont manifestement référés, dans leur analyse de l’existence d’un préjudice financier, aux arrêts rendus le 6 décembre 2019 par le Conseil d’Etat en précisant notamment que, dans le cas où le comptable a engagé sa responsabilité en payant une dépense sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes, « le manquement (…) doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repos [ait] sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait » ;

10  Attendu qu’au cas d’espèce, il ne fait pas de doute que le président du syndicat mixte a entendu verser à l’assistante de direction du syndicat les IHTS dont elle a bénéficié ; que ce point est attesté par une décision, en date du 15 mai 2006, signée du président du syndicat mixte, par laquelle le bureau de l’établissement public a retenu la proposition de l’ordonnateur de recruter l’intéressée à compter du 18 juillet 2006 et de lui attribuer notamment, « pour les heures supplémentaires [qu’elle effectuerait, des] indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) » , ainsi que par l’arrêté de nomination pris le 11 juillet 2006 par le président du syndicat mixte, dont l’article 2 a effectivement prévu que l’agent ainsi recruté bénéficierait notamment de telles indemnités ;

11. Attendu que, dans la mesure où chacun des bulletins de salaire de l’intéressée sur la période de janvier 2014 à décembre 2016 mentionne le nombre des heures supplémentaires au titre desquelles elle a bénéficié d’IHTS, il n’y a pas non plus de raison de douter de l’existence du service fait ;

12  Attendu que le régime indemnitaire des agents territoriaux est régi par l’article 88 de la loi susvisée n° 84-53 du 24 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, qui prévoit que « les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires [de leurs agents] , dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’Etat » ; que la délibération du 2 juillet 2018 par laquelle, postérieurement aux paiements litigieux, le comité syndical a mis en place le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), ne saurait, de façon rétroactive, donner un fondement juridique à la dépense à la date à laquelle celle-ci a été effectuée, dans la mesure où il ne s’agit pas d’un acte produit, voire pris, postérieurement mais applicable au moment de la dépense ; qu’en effet, la délibération, qui au demeurant précise qu’elle prend effet au 1 ^er août 2018, ne régularise pas un droit antérieurement acquis au bénéfice du RIFSEEP, et ne comble pas non plus un vide juridique, n’entrant donc pas dans un des cas pour lesquels il peut être fait exception à la règle de non-rétroactivité des actes administratifs unilatéraux ;

13. Attendu qu’il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit nécessaire d’examiner le moyen de l’appelante tenant à l’objet de la délibération, qu’en jugeant que le paiement irrégulier des indemnités horaires pour travaux supplémentaires n’a pas causé de préjudice financier au syndicat mixte de la zone aéroportuaire de Tarbes-Lourdes-Pyrénées, la chambre régionale des comptes Occitanie a commis une erreur de droit et qu’il y donc lieu d’infirmer sur ce point le jugement entrepris ; que par l’effet dévolutif de l’appel, il y a lieu de se prononcer sur l’existence d’un préjudice financier ;

14  Attendu qu’au nombre des règles générales de procédure qui s’imposent, même en l’absence d’un texte exprès, à toutes les juridictions, figure celle selon laquelle le juge ne peut statuer que sur les conclusions dont il est saisi par les parties en cause ; qu’ainsi la Cour doit rejuger l’affaire dans les limites de ce dont il a été fait appel ; qu’en l’espèce, la requérante n’a fait appel que des seules dispositions du jugement du 24 décembre 2019 par lesquelles la chambre régionale des comptes Occitanie a jugé que le paiement des IHTS n’avait pas causé de préjudice financier au syndicat mixte de la zone aéroportuaire de Tarbes-Lourdes-Pyrénées, non de celles par lesquelles la juridiction a décidé que les dépenses correspondantes étaient irrégulières ; qu’elle a d’ailleurs expressément souligné dans sa requête que « la question du manquement ne [lui] sembl [ait] pas devoir faire débat, le ministère public comme le juge de premier ressort ayant conclu de façon identique à la commission d’un manquement et celui-ci étant caractérisé dès lors qu’il manque une des pièces exigibles à l’appui des mandats de dépense en cause » ; que, contrairement à sa demande, statuant par l’effet dévolutif de l’appel, la Cour ne peut donc pas constater dans un premier temps « que le manquement soulevé par les poursuites, soit le défaut de contrôle de la justification de la dépense, est en l’espèce constitué du fait de l’absence, à l’appui des mandats en cause, de la délibération exigible aux termes de la nomenclature applicable » ; qu’elle doit tenir pour acquis que le manquement était constitué et ne se prononcer que sur la seule question de savoir s’il en est ou non résulté un préjudice financier pour le syndicat mixte ;

15. Attendu que le juge des comptes n’est pas tenu par une déclaration de l’organe délibérant ou de l’ordonnateur, quelle qu’en soit la forme, indiquant que l’organisme concerné n’aurait pas subi de préjudice financier ; qu’ainsi la réitération de cette affirmation, formulée par le président du syndicat mixte de la zone aéroportuaire de Tarbes-Lourdes-Pyrénées dans son courrier susvisé du 4 juin 2020, est sans effet sur l’appréciation qu’il convient de porter sur l’existence ou non d’un préjudice et de son imputabilité au comptable à l’issue d’une analyse réalisée in concreto , à la lumière des pièces du dossier ;

16. Attendu qu’il résulte des éléments présentés précédemment qu’en l’absence de délibération préalable du comité syndical, seule instance compétente pour attribuer à l’assistante de direction du syndicat mixte des indemnités horaires pour travaux supplémentaires, les dépenses correspondantes étaient dépourvues du fondement juridique dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature ; qu’en conséquence, elles présentaient un caractère indu et ont causé un préjudice financier à l’établissement public ; qu’il y a donc lieu de constituer M. Y en débet à hauteur des versements correspondants, soit 3 122,13 € au titre de l’exercice 2014, 3 487,21 € au titre de l’exercice 2015 et 3 553,52 € au titre de l’exercice 2016, augmentés des intérêts de droit calculés à compter du 4 octobre 2019, date à laquelle le comptable a accusé réception du réquisitoire ;

17. Attendu qu’il ressort des pièces du dossier qu’aucun plan de contrôle hiérarchisé de la dépense n’était applicable en 2014 ; que la paie du syndicat mixte était soumise en 2015 et 2016 à un plan de contrôle hiérarchisé prévoyant une vérification de l’ensemble des indemnités horaires pour travaux supplémentaires mandatées au titre du mois de juin ; qu’en l’absence de visa du comptable sur les mandats payés en juin 2015 et juin 2016, il n’est pas établi  qu’il les a contrôlés, et qu’il ne saurait donc être considéré que le comptable a respecté les règles du contrôle sélectif des dépenses ;

Par ces motifs

DECIDE :

Article 1 ^er – Le jugement n° 2019-0023 du 24 décembre 2019 de la chambre régionale des comptes Occitanie est infirmé en ce qu’il a mis à la charge de M. Y trois sommes non rémissibles de 111,75 € au titre des exercices 2014, 2015 et 2016.

Article 2 –M. Y est constitué débiteur envers le syndicat mixte de la zone aéroportuaire de Tarbes-Lourdes-Pyrénées, au titre de l’exercice 2014, pour la somme de 3 122,13 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 4 octobre 2019.

Les paiements n’entraient pas dans un plan de contrôle sélectif de la dépense.

Article 3 –M. Y est constitué débiteur envers le syndicat mixte de la zone aéroportuaire de Tarbes-Lourdes-Pyrénées, au titre de l’exercice 2015, pour la somme de 3 487,21 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 4 octobre 2019.

Les paiements entraient dans une catégorie de dépenses faisant l’objet d’un plan de contrôle sélectif, qui n’a pas été respecté.

Article 4 –M. Y est constitué débiteur envers le syndicat mixte de la zone aéroportuaire de Tarbes-Lourdes-Pyrénées, au titre de l’exercice 2016, pour la somme de 3 553,52 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 4 octobre 2019.

Les paiements entraient dans une catégorie de dépenses faisant l’objet d’un plan de contrôle sélectif, qui n’a pas été respecté.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de la formation, Mme Catherine DEMIER, conseillère maître, MM. Denis BERTHOMIER et Yves ROLLAND, conseillers maîtres, Mme Dominique DUJOLS, conseillère maître.

En présence de Mme Marie-Hélène PARIS-VARIN, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Marie-Hélène PARIS-VARIN                     Jean-Yves BERTUCCI

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.