COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 10 juillet 2020 au greffe de la chambre régionale des comptes Bretagne, par laquelle le procureur financier près ladite chambre, a élevé appel du jugement n° 2020-0002 du 28 février 2020, notifié aux parties le 3 juillet 2020, par lequel ladite chambre régionale a, notamment, mis à la charge de M. X, comptable de l’Office public de l'habitat "Côtes d'Armor Habitat", la somme non rémissible de 364 €, au titre de la charge n° 1, et dit qu’il n’y avait pas lieu d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables au titre des charges n° 4 et n° 6 ; 

Vu les observations écrites de M. X et de M. Y des 31 août, 3 et 4 septembre 2020 contestant le jugement entrepris, en particulier au titre des présomptions de charge n° 2, 3 et 5 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu l’arrêté du 11 mai 2011 pris en application du préambule de l’annexe I du code général des collectivités territoriales portant fixation des modalités de justification des dépenses des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des établissements publics de santé ;

Vu les pièces de la procédure suivie en appel, notamment les écritures complémentaires   communiquées à la Cour des comptes, les 14 octobre et 15 décembre 2020, par M. X ;

Vu le rapport de M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 626 du 21 octobre 2020 ;

Entendu lors de l’audience publique du 17 décembre 2020, M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, M. X, présent à l’audience publique en visioconférence, ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Patrick SITBON, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que la chambre régionale des comptes Bretagne a, par son jugement n° 2020-0002 du 28 février 2020 susvisé, mis à la charge de M. X la somme non rémissible de 364 € pour avoir pris en charge l’annulation d’un ordre de recouvrer sans disposer de la pièce justificative requise (charge n° 1), a constitué M. X débiteur des sommes de 30 403,92 €, 20 524,07 € et 73 368,09 € et M.Y débiteur des sommes de 26 215,08 €, 13 093,78 € et 53 995,60 € au titre de divers paiements irréguliers (charges n° 2, 3 et 5) et prononcé un non-lieu pour les autres charges (charges n° 4 et 6) ;

2. Attendu que, par réquisitoire n° 2019-96 du 4 juillet 2019, le procureur financier avait, en effet, fait grief à M. X et à M. Y d’avoir procédé au paiement d’une prime d’intéressement (charge n° 4) et d’une prime informatique (charge n° 6) sans disposer des éléments leur permettant de s’assurer de l’exactitude des calculs de leur liquidation et d’avoir ainsi manqué à leur obligation de contrôle de la production des justifications et de la validité de la créance, notamment de l’exactitude de la liquidation ;

3. Attendu que par la voie de l’appel, le procureur financier demande, en ce qui concerne la charge n° 1, que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X soit dégagée et un non-lieu prononcé ; en ce qui concerne les charges n° 4 et 6, que le non-lieu prononcé par la chambre régionale des comptes Bretagne soit infirmé et qu’une somme non rémissible fixée à son maximum soit mise à la charge de chacun des deux comptables, pour chacune de ces deux charges ;

4. Attendu que M. X dans ses observations produites à la Courle 31 août 2020 demande à celle-ci de prononcer un non-lieu à charge en matière de paiement des primes et indemnités au motif de l’incidence de la convention de contrôle allégé partenarial (CCAP) conclue avec l’ordonnateur (charges n° 2, 3 et 5) ; que M. Y, dans un message du 3 septembre 2020 fait siennes les observations de M. X ;

Sur la recevabilité des appels

5. Attendu que, déposé dans les délais et dans les formes prévues par l’article R. 242-23 du code des juridictions financières, l’appel formé par le procureur financier près la chambre régionale des comptes Bretagne qui a qualité pour faire appel est recevable ;

6. Attendu que MM. X et Y ont qualité pour faire appel d’un jugement qui les constitue en débet ; que les observations écrites produites par M. X ont été déposées dans les délais de l’appel ; que ce mémoire de M. Y comporte un exposé des faits, développe des moyens et présente des conclusions à fin d’infirmation de certaines dispositions du jugement contesté ; que, de ce fait, ces observations écrites doivent être qualifiées de requête en appel ; que cette requête, quoique transmise à la Cour des comptes et non à la chambre régionale des comptes comme le prévoit l’article R. 242-23 du  code des juridictions financières, est recevable ;

7. Attendu que M. Y fait siennes les observations et demandes de M. X ; que, par suite, les observations écrites de M. Y peuvent être regardées comme un appel incident dirigé contre le jugement entrepris ; que cet appel incident est recevable ;

Sur le fond

Sur la charge n° 1

8. Attendu que la chambre régionale des comptes Bretagne, après avoir constaté que M. X avait accepté de prendre en charge et de passer en écritures le mandat n° 18633 du 31 décembre 2017, annulant un titre de recette n° 2016-1284 du 31 décembre 2016, sans disposer des pièces justificatives requises et admis que ce titre correspondait à une créance hypothétique sur des subventions qui finalement n’étaient pas dues à l’établissement, a jugé que M. X avait manqué à ses obligations de contrôle de la régularité des annulations des ordres de recouvrer, sans toutefois que ce manquement cause un préjudice financier à l’Office public de l'habitat "Côtes d'Armor Habitat" et, par suite, a mis à sa charge une somme de 364 € ;

9. Attendu que le procureur financier appelant fait valoir que l’inexistence de la créance en cause ayant été établie, il ne saurait être fait grief au comptable d’en avoir accepté l’annulation, quand bien même il n’aurait pas disposé des pièces prévues par la nomenclature des pièces justificatives à l’appui d’une telle annulation ;

10. Attendu qu’il est en effet établi, au regard des explications et justifications apportées en première instance comme en appel, que la créance considérée, était inexistante et qu’ainsi son annulation était insusceptible de créer un manquant en deniers dans la caisse de l’établissement ;

11. Attendu que, dans l’hypothèse où une créance est inexistante, son absence de recouvrement n’est pas de nature à engager la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable en matière de recette prévue à l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963 ;

12. Attendu qu’il y a lieu donc d’infirmer le jugement entrepris en ce qu’il a, à tort, mis en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable au titre de la charge n° 1 ; que par l’effet dévolutif de l’appel et compte tenu de ce qui précède, il convient de prononcer un non-lieu au bénéfice de M. X pour la charge n° 1 ;

Sur la charge n° 4

13. Attendu que le procureur financier près la chambre régionale des comptes Bretagne a saisi la chambre du paiement, en 2015 par M. Y et, en 2017, par M. X, d’une prime d’intéressement à des agents de l’Office public de l'habitat "Côtes d'Armor Habitat", sans disposer de la pièce justificative requise que constitue la décision de l’ordonnateur fixant le montant attribué à chaque agent et sans avoir pu procéder de ce fait au contrôle de l’exactitude de la liquidation de ladite prime ;

14. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre a constaté que les décisions de l’ordonnateur dont il a été établi qu’elles préexistaient au paiement, avaient été produites au cours de l’instruction ; qu’ainsi, il n’y avait pas lieu de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables ;

15. Attendu que le requérant fait valoir que lesdits documents n’étaient pas joints aux mandats ; que les comptables n’ont pas été en mesure de produire ces documents au cours de la phase non contentieuse de la procédure, ni apporté la preuve qu’ils en disposaient à la date du paiement ; qu’il s’en déduit que les comptables n’étaient donc pas en mesure de contrôler l’exactitude de la liquidation ; qu’ils ont ainsi manqué à leurs obligations de contrôle ;

16. Attendu, cependant, que le requérant admet que les pièces figurant au dossier justifient suffisamment de la validité de la dette ; qu’il demande donc à la Cour d’infirmer le non-lieu prononcé par la chambre régionale des comptes, de constater un manquement n’ayant pas causé de préjudice financier et de mettre à la charge de chacun des comptables une somme non rémissible fixée à son maximum ;

17. Attendu que les comptables concernés font valoir en leurs observations que l’existence d’une convention de contrôle allégé partenarial des paies (CCAP) dispensait l’ordonnateur de produire ces pièces ;

18. Attendu, sur ce dernier point, que les primes d’intéressement ont été imputées au compte 6481 ; que ce compte n’est pas mentionné à l’annexe I de la CCAP ; que cette convention n’est donc pas applicable aux paiements en cause ; que les comptables auraient donc dû être en possession des décisions précitées de l’ordonnateur au moment où ils ont ouvert leur caisse ;

19. Attendu qu’il est suffisamment établi qu’ils ne l’étaient pas et qu’il peut ainsi leur être fait grief d’avoir procédé auxdits paiements sans assurer le contrôle de la validité de la dette qui leur incombait ; que c’est à tort que la chambre régionale des comptes a prononcé un non-lieu au titre de la charge n° 4 ; qu’il y a donc lieu d’infirmer le jugement entrepris en ce qui concerne cette charge ; qu’enfin, par l’effet dévolutif de l’appel, il appartient à la Cour de se prononcer sur la charge n° 4 soulevée par le réquisitoire précité du procureur financier ;

20. Attendu qu’il ressort de ce qui précède que les comptables ont manqué à leurs obligations de contrôle de la dépense et que leur responsabilité personnelle et pécuniaire doit être mise en jeu ; qu’il n’est pas contesté que les paiements en cause étaient dus, ont été   convenablement liquidés et n’ont donc pas causé de préjudice financier à l’Office public de l'habitat "Côtes d'Armor Habitat" ;

21. Attendu qu’il y a donc lieu, en l’absence de circonstances atténuantes, de mettre à la charge de chacun des comptables une somme non rémissible fixée au maximum prévu par le décret susvisé du 10 décembre 2012, soit à un millième et demi du montant du cautionnement du poste comptable (364,50 €) arrondi à l’euro inférieur, c’est-à-dire à 364 € pour M. Y, au titre de sa gestion de l’exercice 2015, et à 364 € pour M. X, au titre de sa gestion de l’exercice 2017 ;

Sur la charge n° 6

22. Attendu que le procureur financier près la chambre régionale des comptes Bretagne a saisi la chambre du paiement effectué, en 2015, par M. Y et, en 2017, par M. X, d’une prime informatique à M. V., agent de l’Office public de l'habitat "Côtes d'Armor Habitat", sans disposer des pièces requises à l’appui des paiements, c’est-à-dire  la décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités et la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à l’agent ;

23. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes a constaté que préexistaient aux paiements une délibération et un arrêté individuel fondant la prime ; que le montant versé était conforme à ces textes ; qu’il n’y avait donc pas lieu d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables ;

24. Attendu que le requérant fait valoir que lesdits documents n’étaient pas joints aux mandats ; que les comptables n’ont pas été en mesure de produire ces documents au cours de la phase non contentieuse de la procédure, ni apporté la preuve qu’ils en disposaient à la date du paiement ; qu’il s’en déduit que les comptables ont ainsi manqué à leurs obligations de contrôle de la production des justifications ;

25. Attendu, cependant, que le requérant admet que les pièces figurant au dossier justifient suffisamment de la validité de la dette et de la correcte liquidation des sommes versées ; qu’il demande donc à la Cour d’infirmer le non-lieu prononcé par la chambre régionale des comptes, de constater un manquement n’ayant pas causé de préjudice financier et de mettre à la charge de chacun des comptables une somme non rémissible fixée à son maximum ;

26. Attendu que les comptables concernés font valoir en leurs observations que l’existence d’une CCAP dispensait l’ordonnateur de produire ces pièces ;

27. Attendu, selon la requête du procureur financier, que les paiements en cause ne sont pas les premiers de l’espèce ; qu’ils ne correspondent pas à un changement de situation de l’agent ; qu’ainsi, aux termes du (5) § 21022 de l’annexe I au code général des collectivités territoriales, les pièces n’avaient pas à être jointes au mandat ; que les pièces justificatives nécessaires ont été produites par les comptables au cours de l’instruction ; qu’il est ainsi suffisamment établi qu’ils pouvaient y recourir en tant que de besoin ; que les paiements ne sont pas affectés d’une erreur de liquidation ;

28. Attendu, de plus, au regard des moyens formulés par les comptables, que les paiements en cause ont été imputés au compte 64131 ; que ce compte est mentionné à l’annexe I à la CCAP ; qu’il résulte de cette convention que pour les paiements de l’espèce, l’ordonnateur était dispensé de produire les pièces justificatives à l’appui des paiements ;

29. Attendu, en conséquence, que la chambre régionale des comptes n’a pas commis d’erreur de droit en prononçant un non-lieu à charge ; qu’ainsi, le moyen de l’appelant doit être rejeté comme non fondé en droit ;

Sur les charges n° 2, 3 et 5

30. Attendu que le procureur financier près la chambre régionale des comptes Bretagne a saisi la chambre des paiements afférents à diverses primes et indemnités effectués par M. Y au cours de l’exercice 2015 et par M. X au cours de l’exercice 2017, en raison de l’absence des justifications nécessaires à l’appui de ces paiements et d’éléments permettant aux comptables de s’assurer de l’exactitude de la liquidation de ces dépenses ;

31. Attendu que par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Bretagne a fait droit aux réquisitions de son procureur financier et constaté, s’agissant des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (charge n° 2), l’absence des pièces nécessaires à la justification et au contrôle de la liquidation des paiements, sous réserve du minimum prévu par les textes nationaux ; en ce qui concerne le paiement de la prime de fin d’année (charge n° 3), l’absence à l’appui des paiements des pièces nécessaires à la justification et au contrôle de la liquidation, la production, en ce qui concerne les agents contractuels de l’office de pièces suffisantes au soutien de la dépense et, en ce qui concerne les agents de droit public, l’inexistence de ces pièces ; en ce qui concerne le paiement de la prime de fonctions et de résultats (charge n° 5), l’absence à l’appui des paiements des pièces nécessaires à la justification et au contrôle de la liquidation, la production d’une délibération suffisante à justifier le versement du minimum de la part fonction de la prime de fonctions et de résultats et l’inexistence de justifications pour les sommes versées en plus de ce minimum ;

32. Attendu que la chambre régionale des comptes Bretagne a écarté l’argument des comptables selon lesquels l’existence d’une CCAP dispensant l’ordonnateur de produire les pièces justificatives prévues par la nomenclature suffisait à les exonérer de leur responsabilité pour les paiements en cause ; que la chambre a notamment considéré qu’en contradiction avec la règlementation, la convention n’avait pas été jointe au compte 2015 ; que les mandats ne portaient pas référence des pièces retenues par l’ordonnateur et que le périmètre des paiements entrant dans le champ de la convention n’avait pas été défini, non plus que les modalités du contrôle que devait exercer le comptable ;

33. Attendu que la chambre régionale des comptes Bretagne a, en conséquence, constitué les comptables concernés débiteurs, pour la charge n° 2, des sommes payées au-delà des   minima prévus par les textes nationaux, pour la charge n° 3, en ce qui concerne les agents de droit public, de la totalité des paiements effectués, pour la charge n° 5, de la totalité de la part résultat et des sommes versées au titre de la part fonction au-delà du minimum fixé par les textes nationaux ;

34. Attendu que les comptables font valoir que l’ordonnateur était dispensé, en application de la CCAP, de produire les pièces en cause et qu’on ne saurait leur faire grief de n’avoir pas contesté l’absence de production de ces pièces ; que, de plus, certaines de ces pièces n’étaient pas à joindre aux paiements en cause dès lors qu’ils n’étaient pas des « premiers paiements » ;

35. Attendu, cependant, que le contrôle allégé partenarial, objet de la convention alléguée, constitue une des modalités du contrôle sélectif de la dépense ; qu’il est sans incidence sur le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics fixé par l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 ; que le respect par le comptable, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses est pris en compte au seul stade de l’examen d’une demande de remise gracieuse soumise au ministre chargé des comptes publics ; que, toutefois, lorsque la CCAP dispense l’ordonnateur de produire certaines pièces justificatives, elle exclut que la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable soit engagée sur le seul fondement de la non-production des pièces justificatives à l’appui des mandats dès lors qu’il peut être établi que les pièces étaient effectivement détenues par l’ordonnateur et que le paiement était bien dû pour le montant réglé ;

36. Attendu que la dispense de production des pièces par l’ordonnateur à l’appui de paiements qui ne sont pas des premiers paiements ou des paiements correspondant à un changement de situation de l’agent, telle que portée par la nomenclature des pièces justificatives n’exonère pas les comptables de s’assurer de leur existence ; que le comptable doit disposer de ces pièces, non seulement lors du premier paiement, ou à l'occasion d'un changement ultérieur de la situation de l'agent, mais « en tant que de besoin », c'est-à-dire que le comptable doit pouvoir à tout moment s'assurer de la cohérence du mandat avec ces pièces, et donc de leur existence et de leur validité ; que, l'article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales déterminant, non pas les contrôles exigés des comptables, mais les pièces justificatives exigibles des ordonnateurs pour contrôler les paiements, s'il est normal que l'ordonnateur ne les produise qu'à l'occasion du premier mandat de paiement ou du mandat qui suit un changement dans les droits financiers de l'agent, ces pièces doivent pouvoir être vérifiées à tout moment ; qu'au demeurant, les dispositions des décrets précités qui prévoient que le contrôle porte « sur la production des justifications », ou « sur la production des pièces justificatives », sans préciser que le contrôle ne se ferait qu'au premier paiement ou lors d'un changement de situation, n'autorisent pas une autre interprétation ;

37. Attendu que, dans le cas présent, il est suffisamment établi que les pièces nécessaires au soutien des dépenses en cause - dans les limites indiquées par la chambre régionale des comptes Bretagne, notamment, pour le paiement aux agents contractuels de la prime exceptionnelle de fin d’année - n’existaient pas ; qu’il est de ce fait pareillement établi que les comptables ont manqué à leurs obligations de contrôles de la production des justifications et de l’exactitude de la liquidation ; que ce manquement a entraîné le paiement de sommes dépourvues de fondement juridique et donc indues ; que de tels paiements ont nécessairement causé un préjudice financier à l’Office public de l'habitat "Côtes d'Armor Habitat" ; qu’il y avait ainsi lieu de constituer les comptable débiteurs ;

38. Attendu que les paiements en cause ont été imputés à l’article 6413 ; que cet article compte au nombre de ceux pour lesquels la CCAP exonère l’ordonnateur de la production des pièces justificatives, dès lors que le seuil de 2 000 € n’est pas franchi ; qu’une part seulement des paiements en cause est inférieure à ce seuil ; qu’en outre, la convention ne définit pas les modalités du contrôle sélectif que doivent exercer les comptables dans le cadre de son application ; qu’il résulte de ce qui précède que les comptables ne peuvent pas être regardés comme ayant respecté les règles du contrôle sélectif des dépenses ;

39. Attendu cependant, en ce qui concerne le seul paiement de la prime exceptionnelle de fin d’année aux agents contractuels, qu’il est établi que les pièces justificatives nécessaires existaient ; qu’elles n’avaient pas à être produites aux comptables en application de la convention ; qu’il n’est pas contesté que ces paiements étaient ainsi suffisamment justifiés ; qu’il y a donc lieu de constater que les comptables n’ont pas manqué à leurs obligations et d’infirmer, sur ce point, le jugement n° 2020-0002 du 28 février 2020 ;

Par ces motifs,

DECIDE :

Article 1 ^er . – L’appel formé par le procureur financier près la chambre régionale des comptes Bretagne est recevable.

Article 2 . – L’appel formé par M. X et l’appel incident formé par M. Y sont recevables.

Article 3 . – L’article 4 du jugement n° 2020-0002 du 28 février 2020 est infirmé ; il n’y a pas lieu d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X au titre de la charge n° 1.

Article 4 . – Le jugement n° 2020-0002 du 28 février 2020 est infirmé en ce qu’il retient l’existence d’un manquement des comptables au titre de la charge n° 3, pour le paiement de la prime exceptionnelle de fin d’année aux agents contractuels de l’office.

Article 5. – L’article 8 du jugement n° 2020-0002 du 28 février 2020 est infirmé ; une somme non rémissible de 364 € est mise à la charge de M. Y au titre de la charge n° 4, pour sa gestion de l’exercice 2015 ; une somme non rémissible de 364 € est mise à la charge de M. X au titre de la charge n° 4, pour sa gestion de l’exercice 2017.

Article 6 . – Les requêtes du procureur financier près la chambre régionale des comptes   Bretagne, de M. X et de M. Y sont rejetées pour le surplus.

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Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de séance, Mme Sophie MOATI, présidente de chambre maintenue en activité, MM. Yves ROLLAND, Patrick SITBON et Jérôme-Michel MAIRAL, conseillers maîtres.

En présence de Madame Stéphanie MARION, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.