COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 28 juillet 2020 au greffe de la chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine, par laquelle le procureur financier près ladite chambre, a élevé appel du jugement n° 2020-0003 du 28 février 2020 qui a mis à la charge, au titre de l’exercice 2015, de Mme X, comptable de l’établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes "Résidence du parc" à Panazol une somme non rémissible de 150 € (charges n° 1,2 et 4) et l’a constitué débitrice envers ledit établissement de la somme de 137,02 € (charge n° 3) ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et notamment le réquisitoire n° 2019-0061 du 7 octobre 2019 du procureur financier près la chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le rapport de M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 607 de la Procureure générale du 8 décembre 2020 ;

Entendu lors de l’audience publique du 17 décembre 2020, M. BONNAUD, conseiller maître, en son rapport, M. Christophe LUPRICH, substitut général, en les conclusions du ministère public, les autres parties informées de l’audience n’étant, ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Yves ROLLAND, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé n° 2019-0061 du 7 octobre 2019, le procureur financier a fait grief à Mme X d’avoir procédé au paiement de diverses primes sans disposer des pièces justificatives prévues par la nomenclature ; qu’à ce titre, le jugement entrepris a mis en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X  pour chacune des quatre charges soulevées à son encontre ; qu’en considération du fait que, pour les charges n° 1, 2 et 4, le manquement n’avait pas causé de préjudice financier, il a mis à la charge de Mme X une somme non rémissible de 150 € ; qu’au titre de la charge n° 3, le manquement ayant causé un préjudice financier à l’établissement, ledit jugement a constitué la comptable débitrice envers l’organisme public de la somme de 137,02 € et a constaté que les règles de contrôle sélectif de la dépense avaient été respectées ;

2. Attendu que l’appelant demande, pour les charges n°1, 2 et 4, l’annulation des dispositions du jugement entrepris relatives à la fixation de la somme non rémissible pour défaut de motivation et non-respect du contradictoire, pour la charge n° 3, l’infirmation de la disposition du jugement qui constate le respect des règles de contrôle sélectif de la dépense ;

S’agissant des moyens invoqués au titre des charges n° 1, 2 et 4

Sur la régularité

3. Attendu que l’appelant fait valoir que les principes du contradictoire et de la motivation des jugements, rappelés au 2 ^ème alinéa de l’article R. 242-13 du code des juridictions financières   et à la norme professionnelle II.70, n’ont pas été respectés dans le jugement en cause, qui est dès lors entaché d’irrégularité et demande, en conséquence, à la Cour, d’annuler ce jugement pour vice de forme et d’évoquer au fond l’affaire, en état d’être jugée ;

4. Attendu que l’article R. 242-13 du code des juridictions financières applicable au moment du jugement dispose que « Le jugement, motivé, statue sur chacun des griefs du réquisitoire et sur les observations des parties auxquelles il a été notifié » ; que la norme professionnelle des juridictions financières II.70, définie par arrêté du Premier président n° 19-1022 du 3 janvier 2020 conformément aux dispositions de l'article L. 220-5 du code des juridictions financières, rappelle que « l’arrêt ou le jugement rendu par la formation délibérante statue sur les conclusions du ministère public et les observations des autres parties à l’instance pour chaque charge soulevée par le réquisitoire » ;

5. Attendu que dans ses conclusions du 23 janvier 2020, le procureur financier appelait l’attention de la chambre sur la nécessité, pour fixer la somme à mettre à la charge du comptable en l’absence de préjudice financier causé par le manquement du comptable, d'apprécier les circonstances dans lesquelles ce manquement avait eu lieu ; qu’il faisait état des arguments du comptable sur la charge de son poste et ses problèmes d’effectifs et proposait de les écarter au motif des renforts que lui avait accordé la DDFIP ; qu’il demandait une fixation de la somme non rémissible à son plafond au motif de la répétition des paiements irréguliers et du non-respect des règles de contrôle sélectif de la dépense ; que le requérant  fait grief au juge de premier ressort de n’avoir ni évoqué ni discuté cette demande et donc de ne pas avoir respecté le principe du contradictoire ;

6. Attendu que le jugement entrepris ne précise pas les circonstances de l’espèce qui ont conduit les juges de première instance à ne pas mettre à la charge de la comptable le montant maximum de la somme non rémissible fixé, au cas d’espèce, à 266,50 € ; qu’il ne discute du respect du plan de contrôle hiérarchisé de la dépense que pour la charge n° 3, s’agissant d’un manquement qui a causé un préjudice financier à l’établissement ; qu’il ne discute pas non plus des circonstances de l’espèce invoquées par la comptable ;

7. Attendu qu’un jugement qui s’abstient de discuter, fût-ce succinctement, une observation présentée par l’une des parties est entaché d’irrégularité ; qu’en conséquence, c’est à bon droit que l’appelant relève que le jugement entrepris a manqué aux règles du contradictoire et de la motivation des décisions de justice, en ce qui concerne la fixation de la somme non rémissible au titre des charges n°1, 2 et 4 ; qu’il y a donc lieu d’annuler l’article 1 ^er du jugement entrepris en ce qu’il fixe une somme non rémissible de 150 € au titre de ces trois charges 1, 2 et 4 sans avoir motivé la raison pour laquelle il n’y avait pas lieu de retenir la somme maximale ;

8. Attendu que l’affaire est en état d’être jugée sur ce point ; qu’il y a donc lieu de l’évoquer et de statuer sur le fondement du réquisitoire susvisé du procureur financier ;

Sur le fond

9. Attendu que l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, VI, dispose « … Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce... » ;

10. Attendu que lorsque le manquement du comptable à ses obligations n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de se prononcer en fonction des circonstances de l’espèce qu’il retient pour arrêter la somme non rémissible dont devra s’acquitter le comptable, après avoir pris en considération les moyens avancés par toutes les parties ;

11. Attendu que l’appelant fait valoir que « l’application du plan de CHD contrôle hiérarchisé de la dépense devait conduire à considérer que les primes et indemnités en cause étaient à contrôler de manière exhaustive. En effet, le contrôle sélectif constitue un mode dérogatoire au contrôle exhaustif des dépenses, lequel demeure applicable pour toutes les dépenses qui ne sont pas expressément mentionnées dans le plan de contrôle comme devant faire l’objet d’un contrôle « a posteriori » ou « par échantillon » ou d’une « partie » seulement des contrôles prévus par le décret du 7 novembre 2012. L’existence d’un contrôle théoriquement exhaustif des mandats en cause constitue une circonstance motivant l’application du plafond ou à tout le moins de moduler plutôt à la hausse la somme non rémissible » ;

12. Attendu qu’il soutient, de même, que « la récurrence et la répétition des paiements irréguliers sont également des circonstances motivant l’application du plafond. Au cas particulier, le nombre d’agents concernés démontre la répétition de l’irrégularité (qui n’apparaît que sur le seul mois de janvier 2015, dans le cadre du réquisitoire, sans préjudice de son caractère récurrent par ailleurs, depuis plusieurs années et tous les mois). Au surplus, ces paiements sont relatifs à tout un ensemble de catégories de primes et indemnités qui attestent d’une carence de contrôle généralisée et non isolée » ;

13. Attendu que l’appelant considère que la chambre a commis une erreur dans son appréciation des circonstances de l’espèce et que le montant maximum aurait dû être retenu par cette dernière ; qu’il demande, en conséquence à la Cour de prononcer une somme non rémissible fixée à son plafond, soit 266,50 € ;

14. Attendu que dans ses observations formulées en première instance, la comptable faisait valoir, comme circonstances de l’espèce, les charges du poste comptable, ainsi que l’insuffisance des effectifs ; que, s’agissant des contrôles hiérarchisés de la dépense, elle souligne que la doctrine de la DGFIP antérieure au 20 décembre 2017 « ne prévoyait de lister que les seuls thèmes de contrôles l’intensité des contrôles et le moment choisi pour la réalisation du contrôle. Ce n'est que par note du 20 décembre 2017, que la DGFIP a diffusé un nouveau modèle de plan de contrôle en demandant aux comptables d'ajouter la mention suivante « au regard de l'analyse des risques et enjeux effectués par le comptable, les autres éléments relatifs à la paye, non mentionnés ci-dessus, ne donnent lieu à aucun contrôle pour l'année N » ;

15. Attendu que dans ces mêmes observations, la comptable a estimé avoir respecté le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense en précisant que : « les contrôles réalisés sur ce type de mandat sont ceux du CHD paye qui s'applique à l'ensemble des mandats de la paye du mois concerné à savoir le contrôle a posteriori du mandatement et le contrôle a posteriori des nouveaux entrants (cf. plan de CHD 2015) ; [que] le contrôle du mandatement consiste à vérifier la signature du bordereau de mandat par une autorité habilitée, c'est-à-dire la directrice de l'ehpad, il est signé par la Directrice de l'ehpad ; [que] s'agissant du contrôle des entrants, la liste des entrants issue de la requête Xémelios pour le mois de janvier ne comportait qu'un seul agent ; [que] le contrôle consiste à vérifier la présence des pièces justificatives et leur cohérence entre elles, la liquidation, l'imputation budgétaire, la disponibilité des crédits, la non prescription et I 'existence d'oppositions ; [que], pour la réalisation de ce contrôle, ont été utilisés la liste Xémélios des entrants de janvier 2015, le bulletin de salaire, le contrat de travail et le RIB, le tableau récapitulatif des primes remplaçant la décision individuelle d'attribution ; ces 3 dernières pièces ont été demandées à l'ordonnateur car non jointes au mandat, elles ont été produites ultérieurement ; [que] le fichier des oppositions notifiées au comptable a été consulté, aucune opposition n'est enregistrée pour cet agent ; …/… [que] sur la base de ces pièces, aucune anomalie n'a été relevée » ;

16. Attendu, d’une part, que les difficultés alléguées du poste comptable ont été au moins partiellement compensées par la mise à disposition de renforts par la direction départementale des finances publiques ;

17. Attendu, d’autre part, qu’aux termes de l'article 42 du décret susvisé du 7 novembre 2012, « Le comptable public peut opérer les contrôles définis au 2° de l'article 19 et à l'article 20 de manière hiérarchisée, en fonction des caractéristiques des opérations relevant de la compétence des ordonnateurs et de son appréciation des risques afférents à celles-ci. A cet effet, il adapte l'intensité, la périodicité et le périmètre de ses contrôles en se conformant à un plan de contrôle établi suivant les règles fixées par arrêté du ministre chargé du budget » ;

18. Attendu que l'article 1 ^er de l'arrêté du 25 juillet 2013 précise le type de dépenses soumises à un contrôle exhaustif ; que le comptable établit un plan de contrôle hiérarchisé des ordres de payer qui distingue, d'une part, les catégories de dépenses soumises, a priori, à l'ensemble des contrôles définis par les articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé et, d'autre part, les catégories de dépenses soumises, a priori ou a posteriori , à tout ou partie des contrôles définis par ces mêmes dispositions ; qu’il s’ensuit que le contrôle sélectif constitue un mode dérogatoire au contrôle exhaustif des dépenses, lequel demeure applicable pour toutes les dépenses qui ne sont pas expressément mentionnées dans le plan de contrôle ; que, par ailleurs, le guide méthodologique dans sa version de 2014 établi par la direction générale des finances publiques en matière de contrôle hiérarchisé de la dépense ne saurait constituer une norme juridique opposable au juge des comptes ;

19. Attendu, au cas d’espèce, que le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense, en ce qui concerne la paye, dispose que sont contrôlés tous les mois le mandatement et les nouveaux entrants ; que sont contrôlés en mai, juin et septembre, les changements de coordonnées bancaires, les variations de montant de la paye supérieures à 200 €, la réévaluation du point d’indice, la NBI et les IHTS ; qu’à défaut de mention expresse, les dépenses de primes et indemnités devaient faire l’objet d’un contrôle exhaustif ; que les règles du contrôle sélectif de la dépense n’ont donc pas été respectées ;

20. Attendu que l’absence de respect d’un plan de contrôle hiérarchisé constitue une   circonstance aggravante qu’il revient au juge des comptes de prendre en considération pour arrêter la somme non rémissible mise à la charge du comptable ;

21. Attendu que pour l'application des dispositions susmentionnées de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, la constatation de manquements multiples, mais de même nature et commis au cours d'un même exercice, doit donner lieu au prononcé d’une seule somme non rémissible mise à la charge du comptable ; que, dans la présente espèce, les paiements irréguliers constatés au titre des charges n° 1, 2 et 4 se rattachent au même exercice 2015 et sont de même nature ; que ces paiements irréguliers étaient donc constitutifs d'un unique manquement susceptible d'être sanctionné d'une seule somme non rémissible mise à la charge de la comptable ;

22. Attendu que l’article 1 ^er du décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 susvisé dispose  que « la somme maximale pouvant être mise à la charge du comptable, conformément aux dispositions du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, est fixée à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré » ; qu’au cas d’espèce, le cautionnement du poste était de 177 000 € ; que la somme non rémissible maximale pouvant être mise à la charge de la comptable est de 266,80 € ; que compte tenu de ce qui précède, il y a donc lieu de mettre à la charge de Mme X une somme non rémissible unique au montant maximal, arrondie, cependant, à l’euro inférieur, soit 266 €, au titre des charges n° 1, 2 et 4 ;

S’agissant des moyens invoqués au titre de la charge n° 3

23. Attendu que l’appelant soutient que la chambre a considéré à tort que les manquements étaient intervenus dans le cadre du respect du plan de contrôle sélectif de la dépense ; qu’à l’appui de ce moyen, il invoque les arguments rappelés à l’attendu 11 ci-dessus ;

24. Attendu que, pour juger que le comptable avait respecté le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense, en ce qui concerne la seule charge n° 3, la chambre régionale des comptes a considéré que le comptable n’était tenu de procéder qu’aux contrôles mentionnés au plan ; qu’il n’avait pas à contrôler ce qui n’y était pas mentionné ; qu’après avoir rappelé l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 et le premier alinéa de l'article 42 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé relatif à l’adaptation des contrôles, la chambre a conclu que, « pour l'exercice du contrôle hiérarchisé des dépenses de la paye, il appartient au comptable public d'établir un calendrier qui constitue le plan de contrôle de la paye, qui est annuel et qui fixe, mois par mois, les éléments ou les évènements qui seront à contrôler ; que les autres éléments relatifs à la paye, non mentionnés par ce calendrier, ne doivent pas obligatoirement donner lieu à un contrôle au titre du contrôle hiérarchisé des dépenses ; qu’à ce titre, il y a lieu d'écarter l'interprétation selon laquelle, pour ces autres éléments non mentionnés par le calendrier, le comptable serait astreint à un contrôle exhaustif ; que cela conduirait à exiger du comptable des contrôles exhaustifs plus importants sur des thématiques de la paye pour lesquelles il a pourtant estimé, après analyse, que les facteurs de risques étaient moindres que ceux des thématiques qu'il a décidé de retenir sur son calendrier de contrôle ; qu'une telle interprétation reviendrait en définitive à rendre inopérante toute notion de contrôle hiérarchisé de la dépense » ;

25. Attendu que le contrôle sélectif constitue un mode dérogatoire au contrôle exhaustif des dépenses, lequel demeure applicable pour toutes les dépenses qui ne sont pas expressément mentionnées dans le plan de contrôle comme devant faire l’objet d’un contrôle « a posteriori » ou « par échantillon » ou d’une « partie » seulement des contrôles prévus par le décret du 7 novembre 2012 ;

26. Attendu que, comme cela a été mis en évidence pour les charges n°1, 2 et 4 ci-dessus, s’agissant des indemnités, les règles du plan de contrôlé hiérarchisé de la dépense en vigueur n’ont pas été respectées ; qu’en portant une appréciation contraire, la chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine a commis une erreur de droit ; qu’il y a donc lieu d’infirmer sur ce point le jugement entrepris et, par l’effet dévolutif de l’appel, de dire que les règles du plan de contrôle hiérarchisé de la dépense en vigueur pour l’exercice 2015 n’ont pas été respectées ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Au titre des charges n° 1, 2 et 4 :

Article 1 ^er . – L’article 1 ^er du jugement n° 2020-0003 du 28 février 2020 de la chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine est annulé.

Article 2 . - Mme X devra s’acquitter d’une somme de 266 € au titre de l’exercice 2015, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Au titre de la charge n° 3

Article 3 . – L’article 3 du jugement n° 2020-0003 du 28 février 2020 de la chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine est infirmé.

Article 4 . – Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

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Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de séance, Mme Sophie MOATI, présidente de chambre maintenue en activité, MM. Yves ROLLAND, Patrick SITBON et Jérôme-Michel MAIRAL, conseillers maîtres.

En présence de Madame Stéphanie MARION, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Stéphanie MARION                                     Jean-Yves BERTUCCI

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.