COUR DES COMPTES — Quatrième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2020-23 en date du 15 octobre 2020, par lequel la Procureure générale près la Cour des comptes a saisi la Cour des comptes d’une charge unique soulevée à l’encontre de M. X au titre de la période du 1 ^er janvier 2014 au 18 octobre 2017, Mme Y pour la période courant du 19 octobre au 1 ^er  novembre 2017 et M. Z pour la période courant du 2 novembre 2017 au 31 décembre 2019, réquisitoire notifié à l’ordonnateur et aux comptables concernés le 20 octobre 2020 ;   

Vu les comptes rendus en qualité de comptables de l’Office national d’études et de recherches    aérospatiales (ONERA), par M. X du 1 ^er janvier 2014 au 18 octobre 2017, Mme Y du 19 octobre au 1 ^er novembre 2017 et M. Z du 2 novembre 2017 au 31 décembre 2019 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;  

Vu les lois et règlements applicables à l’ONERA et, notamment, la loi n°46-895 du 3 mai 1946 modifiée et le décret n° 84-30 du 11 janvier 1984 modifié relatif à l’organisation et au fonctionnement de l’ONERA ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu l’instruction comptable codificatrice n° 02-072-M95 du 2 septembre 2002 applicable aux établissements publics à caractère industriel et commercial, notamment son annexe n° 11 ;

Vu la nomenclature des pièces justificatives spécifique à l’ONERA validée par agrément de la direction générale des finances publiques du 15 septembre 2006 et en vigueur depuis le 15 juin 2007 ;

Vu l’ensemble des pièces de l’instruction et notamment le courrier adressé le 18 novembre 2020 par M. Z au greffe contentieux et reçu le même jour ;

Vu le rapport à fin d’arrêt de M. Michel MAIRAL, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 110 du 8 mars 2021 ;

Vu la note remise par M. Z lors de l’audience publique du 11 mars 2021 ;

Entendu lors de l’audience publique du 11 mars 2021, M. Michel MAIRAL, conseiller maître, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, M. Z, comptable, ayant eu la parole en dernier, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Yves ROLLAND, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi  la Cour des comptes d’une charge unique susceptible d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, Mme Y et M. Z à raison du paiement au cours des exercices 2014 à 2019 inclus de 8 mandats [1] (ouvre un nouvel onglet) correspondant au paiement d’une «  prime aux auteurs  » accordée à des auteurs d’articles, de publications ou notes sélectionnés par un «  comité de lecture  », ce pour un montant de 35 000 € sur l’exercice 2014, de 35 025 € sur l’exercice 2015, de 35 000 € sur l’exercice 2016, de 35 050 € sur l’exercice 2017, de 40 290 € sur l’exercice 2018 et de 40 100 € sur l’exercice 2019 ;

2. Attendu que, selon le réquisitoire, cette dépense serait fondée sur une note en date du 20 novembre 1953 ayant pour objet : «  Prix de fin d’année pour les auteurs d’articles, publications ou notes techniques  », signée par le secrétaire général technique de l’ONERA, évoquant l’approbation de principe de sa proposition présentée à la réunion du 20 octobre 1953 et demandant la suggestion de noms d’auteurs que le comité de lecture pourrait retenir ; qu’au vu de la nomenclature des pièces justificatives applicable à l’ONERA, établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), le ministère public considère que les pièces produites à l’appui des paiements précités, à savoir la liste des bénéficiaires signée par le directeur des ressources humaines, serait insuffisante, la décision générale portant création de primes faisant défaut ; qu’en outre, ni la note précitée du 20 novembre 1953, ni la liste des bénéficiaires ne font référence aux textes législatifs, règlementaires ou conventionnels fondant le règlement de cette dépense ; que les paiements ainsi effectués sans vérifier si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable avaient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée seraient présomptifs d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, de Mme Y et de M. Z à hauteur d’un montant total de 220 465 €, au titre des exercices 2014 à 2019, pour défaut de contrôles des pièces justificatives ;

S’agissant du manquement

3. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée, «  Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière […] de dépenses […] ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables «  se trouve engagée dès lors […] qu’une dépense a été irrégulièrement payée  » ; 

4. Attendu qu’aux termes des articles 17 et 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent  » ; que les comptables sont seuls chargés «  de la prise en charge des ordres […] de payer qui [leur] sont remis par les ordonnateurs ; […] du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative ;  » ; qu’aux termes de l’article 19 de ce même décret, les comptables sont notamment tenus d’exercer le contrôle de la qualité de l’ordonnateur, de l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits, de la disponibilité des crédits, de la validité de la dette, et du caractère libératoire du paiement ; qu’aux termes de l’article 20 du même décret, le contrôle de la validité de la dette porte notamment sur la justification du service fait, l’exactitude de la liquidation, la production des pièces justificatives requises par les nomenclatures, l’application des règles de prescription et de déchéance ; qu’aux termes de l’article 38 du même décret, lorsque «  le comptable a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur  » ; qu’aux termes de l’article 50 de ce même décret, «  les opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie doivent être justifiées par des pièces prévues dans des nomenclatures établies […] par arrêté du ministre chargé du budget  […] ; » ;

5. Attendu que, dans ses observations susvisées en date du 18 novembre 2020, M. Z, actuel comptable de l’ONERA, fait valoir qu’en vertu du décret du 10 avril 1963 susvisé, le conseil d’administration de l’ONERA est, depuis 1963, seul compétent pour l’octroi et le versement de primes et indemnités au personnel de l’établissement ; que toutefois ledit décret serait postérieur à la mise en œuvre de la prime aux auteurs qui date de 1953 et a été prise sous l’empire de l’ancien décret organisant l’administration de l’ONERA, soit le décret n° 1946- 386 qui, en son article 10 alinéa 5, soumet obligatoirement à l’approbation du conseil d’administration «  le bilan, le compte d’exploitation, le compte de profits et pertes et le projet de répartition des primes à l’invention et l’affectation des fonds disponibles aux réserves  » ; qu’il s’ensuivrait que seules les primes dites «  d’invention  » seraient soumises à l’approbation du conseil, le décret de 1946 limitant ainsi précisément le domaine d’intervention de cette instance en matière de rémunération ; que c’est donc en toute compétence que le secrétaire général technique de l’époque aurait pris cet arrêté qui, dès lors, n’aurait pu être contesté par les différents agents comptables qui se sont succédé depuis, ceux-ci ne pouvant se faire  juges de la légalité des actes administratifs ;

6. Attendu toutefois qu’il n’est nullement fait grief aux comptables de ne pas s’être livrés à un contrôle de légalité des pièces justificatives soumises à l’appui de la dépense, mais seulement de n’avoir pas suspendu le paiement des primes litigieuses en présence de pièces justificatives insuffisantes ;

7. Attendu que dans le même courrier susvisé, M. Z considère que la prime d’auteur relèverait d’un «  droit d’usage  » et que la circonstance que ladite prime remplirait bien les conditions cumulatives d’un tel droit à savoir «  constance  », «  généralité  » et «  fixité  » suffirait pour que le comptable dût procéder à sa liquidation, quand bien même les pièces justificatives requises pour ce type de dépenses feraient défaut, puisque le respect de l'usage, une fois acquis et non dénoncé par l’employeur, revêtirait un caractère obligatoire ;

8. Attendu que les pièces justificatives ont, par nature, un caractère écrit ; qu’ainsi, les éléments apportés à décharge sur le caractère dû de ce paiement au regard d’un usage non écrit qui serait toujours en vigueur à ce jour sont inopérants au stade du constat d’un   manquement des comptables à leurs obligations ; qu’ils pourront, en revanche, être examinés ci-après pour déterminer l’existence ou non d’un préjudice financier pour l’ONERA ;

9. Attendu que, s’agissant des exercices 2014 à 2016 inclus, aucune nomenclature des pièces justificatives n’existait pour les dépenses des organismes soumis au titre III du décret du 7 novembre 2012 susvisé, au rang desquels figure l’ONERA ; que, par ailleurs, l’annexe 11 de l’instruction comptable M9-5 susvisée et applicable aux EPIC au moment des faits ne recense pas, s’agissant des dépenses de personnel, le cas d’une prime de cette nature ; que la nomenclature de pièces justificatives spécifiquement applicable à l’ONERA, entrée en vigueur le 15 juin 2007, ne couvre pas non plus ce type de dépenses ; qu’en revanche, l’arrêté du 13 avril 2016 susvisé fixe la liste des pièces justificatives pour une prime de cette nature mais ne s’applique qu’aux exercices 2017 à 2019 ;

En ce qui concerne les exercices 2014, 2015 et 2016

10. Attendu qu’en l’absence de nomenclature ou dans le silence de la nomenclature applicable, le comptable public se doit d’exercer tous les contrôles qui lui incombent, et notamment celui du caractère suffisant et cohérent des pièces fournies par l’ordonnateur ; que lesdites pièces sont celles qui lui permettent de contrôler la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, la disponibilité des crédits, l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent et, au titre de la validité de la créance, la justification du service fait, l’exactitude des calculs de liquidation, l’intervention préalable des contrôles règlementaires, l’existence du visa des membres du corps du contrôle général économique et financier, lorsque celui-ci est exigé par les textes, et l’application des règles de prescription et de déchéance ; qu’il est loisible au comptable d’identifier les pièces justificatives pertinentes et nécessaires à l’exercice de ses contrôles en se référant, lorsque cela est pertinent, aux prescriptions de toute autre nomenclature comptable, prévues pour des opérations similaires ;

11. Attendu qu’au cas d’espèce, compte tenu des caractéristiques de l’ONERA, le choix des comptables de se référer à la nomenclature des pièces justificatives annexée à l’instruction codificatrice n°02-072-M95 du 2 septembre 2002 portant réglementation budgétaire, financière et comptable des établissements nationaux à caractère industriel et commercial apparaît cohérent ; que toutefois ladite nomenclature prévoit que soit produites pour ce type d’indemnités les pièces justificatives suivantes :

  «  - une décision générale portant création de prime ;

-diverses indemnités : en l’absence de texte particulier, application des règles de droit commun ;  » ;

12. Attendu que le comptable n’était pas en possession d’une décision générale portant création de la prime incriminée, puisque la note du 20 décembre 1953 susmentionnée constituait une simple note technique d’information ne créant pas par elle-même la prime ; qu’il ne disposait donc d’aucune référence en matière de textes législatifs, règlementaires ou conventionnels justifiant l’existence et le paiement de la prime litigieuse ;

En ce qui concerne les exercices 2017, 2018 et 2019

13. Attendu qu’au cours desdits exercices, l’arrêté du 13 avril 2016 susvisé s’appliquait à l’ONERA ; qu’il prévoyait pour ce type de dépense [2] (ouvre un nouvel onglet) que soit produits par l’ordonnateur :

«  1. Une décision individuelle d’attribution ;

2. Un état liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité et l’arrêté fixant le(s) taux en vigueur ;

3. Pour les agents contractuels : mention au contrat.  » ;

14. Attendu que l’arrêté de 2016 précité mentionne qu’un état liquidatif signé par le gestionnaire de personnel vaut, le cas échéant, décision d’attribution ; qu’il peut être considéré que la liste de bénéficiaires de la prime susmentionnée faisait office de décision individuelle d’attribution, normalement signée par l’ordonnateur ; qu’en revanche, faisait défaut la pièce n° 2, qui doit notamment indiquer la référence du ou des textes constituant la base juridique de l’indemnité litigieuse et, pour les agents contractuels, la pièce n° 3, la prime n’étant pas mentionnée dans les contrats ainsi que M. Z l’a confirmé lors de l’audience publique du 11 mars 2021 ;

15. Attendu qu’en présence de pièces justificatives insuffisantes, les comptables mis en cause avaient obligation de refuser d’ouvrir leur caisse ; qu’en s’abstenant de le faire, ils ont commis un manquement à leurs obligations de contrôle ; qu’il y a donc lieu d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pour les exercices 2014 à 2017 (au 18 octobre), de Mme Y du 19 octobre au 1 ^er novembre 2017 et de M. Z au titre des exercices 2018 et 2019 ;

Sur le préjudice financier

16. Attendu que pour déterminer l’existence, ou non, d’un éventuel préjudice financier, le juge des comptes doit s’assurer de la volonté de l’ordonnateur, de la réalité du service fait et de l’existence d’un fondement juridique ; que ni la volonté de l’ordonnateur ni la réalité du service fait ne sont contestées ;

17. Attendu que M. Z invoque le fait que la prime d’auteur relèverait d’un «  droit d’usage  » qui autorisait les comptables à procéder à son paiement quand bien même les pièces justificatives feraient défaut puisque le respect de l'usage, une fois acquis et non dénoncé par l’employeur, revêtirait un caractère obligatoire ; qu’en conséquence, un éventuel manquement des comptables mis en cause n’aurait pas causé de préjudice financier à l’établissement ; qu’il produit une attestation du secrétaire général de l’ONERA qui précise que les crédits correspondant à la prime sont inscrits au budget de l’établissement et que leur versement n’a pas causé de préjudice financier ;

18.  Attendu que la notion de droit d’usage en matière de primes relève d’une construction jurisprudentielle ; que l’usage est défini comme une pratique répétée d’un employeur marquant sa volonté de reconnaître ou d’attribuer certains avantages aux salariés de l’entreprise ; que la Cour de cassation a jugé qu’une prime d’usage devait présenter les caractères de constance, de généralité et de fixité ; que, par constance, il convient d’entendre un avantage accordé à plusieurs reprises ; que la généralité vise un avantage non individuel qui doit bénéficier à l’ensemble du personnel, à un groupe ou à une catégorie déterminée de salariés et que la prime enfin doit présenter un caractère de fixité dans son montant ou dans son mode de calcul ;

19. Attendu que, dans ses conclusions susvisées, la Procureure générale considère «  qu’une prime au mérite attribuée discrétionnairement par un comité de lecture en fonction des productions des bénéficiaires ne saurait, quelle que soit son ancienneté, avoir le caractère d’automaticité permettant à un agent de s’en prévaloir même sans texte  » ;

20. Attendu qu’au cours de l’audience publique et dans la note qu’il a remise à l’occasion de celle-ci, M. Z a complété son argumentation sur le droit d’usage en invoquant une jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle une prime payée en vertu d’un engagement unilatéral de l’employeur constitue un élément du salaire qui devient obligatoire, peu important à cet égard son caractère variable ;

21. Attendu qu’au cas d’espèce, l’invocation d’un droit d’usage par le comptable vise à justifier l’existence d’un fondement juridique des paiements incriminés ; qu’il n’est pas contesté que la prime incriminée répond aux critères de constance et d’ancienneté autorisant à discerner l’existence d’un droit d’usage ; que ladite prime est attribuée par la direction de l’ONERA sur la base d’un engagement unilatéral tel qu’il ressort de la note du 20 décembre 1953 susmentionnée ;

22.  Attendu qu’il ressort du dossier que, d’une part, le versement des primes d’auteur incriminées était une pratique ancienne, constante et notoire dans un établissement soumis au droit privé pour la gestion de son personnel ; que, d’autre part, le versement de cette prime qui repose sur un engagement unilatéral de la direction de l’ONERA est devenu obligatoire pour tout auteur d’articles, de publications ou de notes techniques retenus par le comité de lecture, sans qu’il soit besoin de déterminer si son montant revêt ou non un caractère fixe ou automatique ; que dès lors, en dépit de l‘absence de fondement légal, réglementaire ou conventionnel, eu égard à cet usage d’entreprise, le caractère indu de ce versement n’est pas établi ; qu’il doit être considéré en l’espèce que le manquement des comptables n’a pas causé de préjudice financier à l’établissement ;

23. Attendu qu’aux termes du deuxième alinéa du VI de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce » ;

24. Attendu que, s’agissant de M. X, le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré était fixé à 199 600 € pour les exercices concernés ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de la somme à un millième et demi du montant du cautionnement, soit en l’occurrence 299,40 € ; qu’eu égard aux circonstances de l’espèce et notamment à l’ancienneté de l’attribution de la prime d’auteur, il y a lieu d’arrêter cette somme à 150 € au titre de chacun des exercices 2014 à 2016 ;

25. Attendu que, s’agissant de M. Z, le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré était fixé à 494 000 € pour les exercices concernés ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de la somme à un millième et demi du montant du cautionnement, soit en l’occurrence 741 € ; qu’eu égard aux circonstances de l’espèce  et notamment à l’ancienneté de l’attribution de la prime d’auteur, il y a lieu d’arrêter cette somme à 150 € au titre de chacun des exercices 2018 et 2019 ;

26. Attendu que Mme Y n’a dirigé le poste comptable qu’une dizaine de jours, à titre intérimaire, entre le 19 octobre et le 1 ^er novembre 2017 ; qu’aucune garantie n’a été exigée pour cette période ; que nonobstant le fait que l’unique paiement d’une prime d’auteur intervenu au cours de l’exercice 2017 ait été effectué alors qu’elle se trouvait en poste, il n’y a pas lieu d’obliger en l’espèce la comptable, eu égard à l’extrême brièveté de son intérim, à s’acquitter d’une somme ;

27. Attendu qu’il ressort de ce qui précède qu’il y a lieu de surseoir à la décharge de M. X pour sa gestion au cours des exercices 2014 à 2016 ainsi qu’à la décharge de M. Z pour sa gestion au cours des exercices 2018 et 2019 ; qu’en revanche, M. X peut être déchargé de sa gestion au titre de l’exercice 2017 (au 18 octobre 2017), Mme Y peut être déchargée et déclarée quitte pour sa gestion du 19 octobre 2017 au 1 ^er novembre 2017, et M. Z peut être déchargé de sa gestion au titre de l’exercice 2017 (du 2 novembre) ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er . – Au titre de l’exercice 2014, M. X devra s’acquitter d’une somme de 150 € en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.  

Article 2. – Au titre de l’exercice 2015, M. X devra s’acquitter d’une somme de 150 € en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.  

Article 3. – Au titre de l’exercice 2016, M. X devra s’acquitter d’une somme de 150 € en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Article 4. – Au titre de l’exercice 2017, il n’y a pas lieu d’obliger Mme Y, comptable de l’ONERA du 19 octobre au 1 ^er novembre 2017, à s’acquitter d’une somme en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963.

Article 5. - Au titre de l’exercice 2018, M. Z devra s’acquitter d’une somme de 150 € en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Article 6. - Au titre de l’exercice 2019, M. Z devra s’acquitter d’une somme de 150 € en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Article 7. – La décharge de M. X pour sa gestion au cours des exercices 2014 à 2016 ainsi que la décharge de M. Z pour sa gestion au cours des exercices 2018 et 2019 ne pourront être données qu’après apurement des sommes à acquitter, fixées ci-dessus.

Article 8 – M. X est déchargé de sa gestion du 1 ^er janvier 2017 au 18 octobre 2017.

Article 9 - Mme Y est déchargée de sa gestion du 19 octobre 2017 au 1 ^er  novembre 2017.

Mme Y est déclarée quitte et libérée de sa gestion terminée à la date ci-avant indiquée.

Mainlevée peut être donnée et radiation peut être faite de toutes oppositions et inscriptions mises ou prises sur ses biens meubles et immeubles ou sur ceux de ses ayants cause pour sûreté de ladite gestion et son cautionnement peut être restitué (ou ses cautions dégagées).

Article 10 – M. Z est déchargé de sa gestion du 2 novembre 2017 au 31 décembre 2017.

Fait et jugé par M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de la formation ; Mme Catherine DÉMIER, conseillère maître, MM. Denis BERTHOMIER et Yves ROLLAND, conseillers maîtres et Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillère maître.

En présence de Mme Michelle OLLIER, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.