COUR DES COMPTES — Première Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2020-8 en date du 29 mai 2020, par lequel la Procureure générale près la Cour des comptes a saisi la Cour des comptes de charges soulevées à l’encontre de M. X, agent comptable de l’École nationale d’administration (ENA), au titre des exercices 2017 et 2018, notifié le 2 juin 2020 au comptable concerné ;

Vu les comptes rendus en qualité d’agent comptable de l’ENA par M. X à compter du 2 janvier 2017 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le titre II de l’ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et au statut de certaines catégories de fonctionnaires et instituant une direction de la fonction publique et un conseil permanent de l’administration civile ;

Vu le décret n° 2002-49 du 10 janvier 2002 relatif aux missions, à l’administration et au régime financier de l’École nationale d’administration ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le rapport n° 2021-0286 à fin d’arrêt du 19 février 2021 de M. Yves Perrin, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 195 de la Procureure générale du 21 avril 2021 ;

Vu les réponses faites au réquisitoire par le comptable et par l’ordonnateur en cours d’instruction, et les éléments apportés par le comptable après clôture de l’instruction, respectivement le 2 juin 2021 puis le 3 juin 2021 ;

Entendu lors de l’audience publique du 8 juin 2021, M. Yves Perrin, conseiller maître, en son rapport, M. Gabriel Ferriol, avocat général, en les conclusions du ministère public, M. X, présent en visioconférence, ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Nicolas Groper, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur le droit applicable à la responsabilité du comptable public en dépenses, concernant l’ensemble des charges

1. Attendu qu’aux termes de l’alinéa 1er du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables [...] du payement des dépenses » ; que l’alinéa 2 prévoit que « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière […] de dépenses […] dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; qu’en vertu de l’alinéa 3 de ce texte, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors [...] qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

2. Attendu qu’en vertu de l’article 17 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent en application des dispositions des articles 18, 19 et 20, dans les conditions fixées par l’article 60 de la loi du 23 février 1963 visée ci-dessus » ; que l’article 18 du même décret prévoit que « dans le poste comptable qu’il dirige, le comptable public est seul chargé : [...] 7° Du payement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative » ; qu’aux termes de l’article 19, « le comptable public est tenu d’exercer le contrôle : [...] 2° S’agissant des ordres de payer : a) De la qualité de l’ordonnateur [...] ; d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20 », cet article 20 précisant, dans sa version en vigueur au moment des faits fondant les charges, que « le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : […] 2° L’exactitude de la liquidation ; 3° La production des pièces justificatives [...] » ;

I. Sur la prise en charge par le comptable d’une admission en non-valeur (charge n° 1, soulevée à l’encontre de M. X, au titre de l’exercice 2017) :

3. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour de la responsabilité encourue par M. X pour avoir pris en charge, le 27 juillet 2017, l’admission en non-valeur d’une créance sur l’ENA de la République démocratique du Congo (RDC), matérialisée par le titre de recettes n° 766/2015 du 2 octobre 2015, pour un montant de 14 880,80 €, en l’absence de décision du conseil d’administration ;

Sur l’existence d’un manquement

4. Attendu qu’en application de l’article 16 du décret n° 2002-49 du 10 janvier 2002 relatif aux missions, à l’administration et au régime financier de l’École nationale d’administration, « l’établissement est soumis aux dispositions des titres Ier et III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique », son article 8 précisant en outre que « sans préjudice des attributions qu’il tient d’autres textes, le conseil d’administration délibère sur les questions qui sont de sa compétence aux termes des titres Ier et III du décret du 7 novembre 2012 » ;

5. Attendu que l’article 193 du décret du 7 novembre 2012 précité prévoit que, « sur délibération de l’organe délibérant prise après avis de l’agent comptable, les créances de l’organisme peuvent faire l’objet : […] 3° D’une admission en non-valeur, lorsque la créance est irrécouvrable » et que « Dans la limite d’un seuil fixé par l’organe délibérant, celui-ci peut déléguer à l’ordonnateur son pouvoir de décision » ;

6. Attendu que le conseil d’administration de l’ENA, par délibération n° 2015-3 du 25 mars 2015, a donné délégation à la directrice de l’École pour prononcer les admissions en non-valeur des créances irrécouvrables dans la limite de 5 000 € ; qu’il n’est pas contesté que la décision du 17 mai 2017 par laquelle le secrétaire général de l’ENA, représentant l’ordonnateur, a admis en non-valeur la créance sur l’ENA de la RDC pour un montant de 14 880,80 €, excédait la délégation de compétence donnée par le conseil d’administration et était donc entachée d’irrégularité au regard des règles précitées régissant l’exécution des recettes et des dépenses de l’établissement public ;

7. Attendu que si les ordonnateurs encourent, en application de l’article 12 du décret du 7 novembre 2012 précité, pour leurs actes et certifications « une responsabilité dans les conditions fixées par la loi », en particulier par le titre Ier du livre III du code des juridictions financières, notamment en cas de dépassement de compétence, les comptables publics engagent leur responsabilité personnelle et pécuniaire dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée ; qu’en vertu des articles 19-2° et 20 précités du même décret, les comptables sont tenus, lors de la prise en charge d’une dépense, de contrôler notamment la qualité de l’ordonnateur ;

8. Attendu qu’en prenant en charge, le 27 juillet 2017, l’admission en non-valeur précitée, alors qu’il ne disposait d’aucune pièce autorisant l’ordonnateur à s’affranchir de la limite de 5 000 € fixée par la délibération n° 2015-3, le comptable a manqué à ses obligations de contrôle de la qualité de l’ordonnateur ; qu’en l’espèce, la vérification du respect du plafond de compétence de l’ordonnateur aurait dû conduire l’agent comptable à suspendre la prise en charge de la décision d’admission en non-valeur et à en informer l’ordonnateur ;

9. Attendu que l’agent comptable et l’ordonnateur font valoir que le conseil d’administration, réuni le 17 juin 2020, a admis rétrospectivement la créance sur l’ENA de la RDC en non-valeur pour un montant de 14 880,80 € ;

10. Mais attendu que la responsabilité du comptable en dépenses s’apprécie au moment du payement ; qu’ainsi les arguments tenant à la régularisation de la situation par une délibération postérieure ne peuvent être retenus à décharge au stade du constat du manquement ; qu’il y a lieu, en conséquence, d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, au titre de l’exercice 2017 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

11. Attendu que toute admission en non-valeur, même lorsqu’elle fonde un manquement du comptable en dépenses, cause par principe un préjudice financier pour l’organisme public ; qu’en effet, dans l’analyse du préjudice, quand bien même le réquisitoire n’évoque pas ce motif, une admission en non-valeur irrégulièrement prononcée équivaut à un défaut de recouvrement ; que toutefois il n'y a pas préjudice lorsque la preuve est apportée qu’en toute hypothèse la créance n’aurait pas pu être recouvrée ;

12. Attendu qu'en l'espèce, la circonstance invoquée par le comptable de la validation, près de trois ans après les faits, de cette admission en non-valeur par le conseil d’administration, même si elle illustre la volonté a posteriori de l’autorité compétente d’admettre cette créance en non-valeur, ne constitue pas une preuve de l’irrécouvrabilité de la dite créance ; que le certificat administratif du 23 avril 2021, produit après clôture de l’instruction, par lequel la cheffe de la mission des projets et partenariats internationaux de l’ENA « certifie que tous les recours ont été tentés […] pour recouvrer cette créance », n’apparaît pas davantage suffisant pour établir que cette créance détenue sur une personne morale de droit public d’un État souverain, dont la solvabilité est présumée, serait irrécouvrable ; que l’invocation, enfin, du contexte géopolitique ne suffit pas à elle seule pour justifier l’arrêt des démarches de recouvrement ; que le manquement du comptable a ainsi causé un préjudice financier à l'ENA, au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, aux termes duquel, « lorsque le manquement du comptable […] a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […], le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

13. Attendu, qu’à défaut, M. X doit être constitué débiteur de l’ENA de la somme de 14 880,80 € correspondant au montant de la créance admise irrégulièrement en non-valeur ;

14. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 2 juin 2020, date de réception du réquisitoire par M. X ;

15. Attendu qu’en l’absence de dispositions contraires en vigueur en 2018, les admissions en non-valeur devaient être contrôlées de manière exhaustive ; qu’il ne pourra donc être fait remise gracieuse totale du débet prononcé ;

II. Sur le payement d’indemnités, primes ou compléments de rémunération :

Sur la charge n° 2, soulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2018 :

16. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour de la responsabilité encourue par M. X à raison du payement, en 2018, d’un complément indemnitaire annuel de 1 520 € à un agent de l’ENA appartenant au corps des adjoints techniques des administrations de l’État, en méconnaissance de la décision d’attribution lui octroyant un tel complément à concurrence de 900 € seulement ;

17. Attendu que l’agent comptable a apporté la preuve que le trop-perçu de rémunération pour l’année 2018, d’un montant de 620 €, a été reversé dans la caisse de l’ENA par précompte sur la rémunération du mois de janvier 2020 de l’intéressé ; que, bien qu’il soit regrettable que le reversement ne soit intervenu que quinze mois après le payement litigieux, la caisse est ainsi rétablie ; qu’en conséquence, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de M. X à ce titre ;

Sur la charge n° 3, soulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2018 :

18. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour de la responsabilité encourue par M. X à raison du payement, en 2018, d’une indemnité dite de difficultés administratives (IDA) pour un montant total de 2 784,06 €, en l’absence de décision de l’ordonnateur et d’un état liquidatif, en faveur de personnels de l’ENA bénéficiant parallèlement du régime indemnitaire tenant compte des fonctions des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) ; qu’à défaut de transposition de l’IDA dans le RIFSEEP, le payement de cette indemnité ne reposerait sur aucun texte législatif ou réglementaire en vigueur au moment des payements, ce qui serait présomptif d’irrégularités susceptibles d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable ;

Sur l’existence d’un manquement

19. Attendu que la somme de 2 784,06 € a été versée en 2018 au titre de l’IDA aux personnels de l’ENA bénéficiant en même temps du RIFSEEP ;

20. Attendu que si les ordonnateurs encourent, en application de l’article 12 du décret du 7 novembre 2012 précité, pour leurs actes et certifications « une responsabilité dans les conditions fixées par la loi », en particulier par le titre Ier du livre III du code des juridictions financières, notamment en cas d’octroi d’éléments de rémunération irréguliers, les comptables publics engagent leur responsabilité personnelle et pécuniaire dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée ; qu’à ce titre, les comptables, qui ont seulement l’obligation de contrôler notamment la validité de la dette au sens des articles 19-2° et 20 du décret précité, en particulier à travers la production des pièces justificatives prévues par les nomenclatures applicables, n’ont pas le pouvoir de se faire juges de la légalité des actes administratifs ;

21. Attendu que tant l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, que l’arrêté du 31 janvier 2018 qui l’a remplacé à compter du 1er février 2018, successivement applicables à l’ENA, prévoient, pour le payement d’indemnités par le comptable (§ 3.6.1), la production par l’ordonnateur de la décision individuelle ou collective d’attribution, de l’état liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant les taux en vigueur ainsi que, pour les agents contractuels, la mention au contrat ;

22. Attendu que l’agent comptable comme le secrétaire général de l’ENA soutiennent que l’IDA, instaurée par le décret n° 46-2320 du 17 septembre 1946, prorogé par le décret n° 50-233 du 24 février 1950 et qui serait toujours en vigueur, serait un accessoire obligatoire du traitement des fonctionnaires titulaires, stagiaires et non titulaires, en application de la loi du 22 juillet 1923 relative au statut des fonctionnaires d’Alsace et Lorraine ; que l’IDA serait uniquement liée au lieu géographique d’affectation de l’agent, attribuée du seul fait de l’exercice des fonctions dans les trois départements concernés, sans aucun lien avec le RIFSEEP, qui se substitue aux primes et indemnités liées aux fonctions et à la manière de servir ; que l’IDA ne serait donc en rien corrélée à l’attribution de primes relevant du RIFSEEP, indemnité que la circulaire du Secrétaire général du gouvernement du 3 mars 2016 n’aurait d’ailleurs pas choisi d’intégrer au RIFSEEP de l’ENA ;

23. Attendu que le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP prévoit en son article 5 que « l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise et le complément indemnitaire annuel sont exclusifs de toutes autres primes et indemnités liées aux fonctions et à la manière de servir, à l’exception de celles énumérées par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget » ; que son arrêté d’application du 27 août 2015, qui fixe « la liste des primes et indemnités relevant des exceptions prévues à l’article 5 du décret du 20 mai 2014 susvisé », ne fait pas mention de l’IDA ; que cette dernière n’est dès lors pas cumulable avec le bénéfice du RIFSEEP, comme l’a d’ailleurs confirmé le Conseil d’État (arrêt n° 406077 du 25 novembre 2019) ;

24. Attendu que l’article 2 du décret précité du 17 septembre 1946 instituant l’IDA précise que « l’attribution de l’indemnité pour difficultés administratives prendra fin lorsque sera terminée la fusion des réglementations applicables dans les trois départements recouvrés et dans les autres départements. En tout état de cause, elle devra cesser à partir du 1er janvier 1950 » ; que l’IDA a été prorogée jusqu’au 31 décembre 1949 par le décret n° 49-1309 du 27 septembre 1949, dont l’article 2 rappelait « qu’en tout état de cause elle devra cesser d’être payée à partir du 1er janvier 1950 » ; que, pourtant, le décret n° 50-233 du 24 février 1950 relatif à l’IDA a encore maintenu provisoirement son attribution, son article 1er précisant que « l’indemnité dite « de difficultés administratives » prévue par le décret n° 46-2020 du 17 septembre 1946 continuera d’être attribuée jusqu’à la réalisation complète du reclassement de la fonction publique » ;

25. Attendu que ce reclassement est intervenu le 25 décembre 1950 en application de l’article 1er de la loi n° 50-922 du 9 août 1950 fixant les modalités de la réalisation complète du reclassement de la fonction publique et améliorant la situation de certaines catégories des personnels de l’État ; que dès lors l’IDA n’a plus de fondement depuis le 25 décembre 1950 ; que si les circulaires successives du ministre des Finances et du Budget n° 16-7B/5 du 22 février 1951, n° 2-1B/5 du 9 janvier 1952, n° 48-5B/4 du 8 août 1953, n° 53-6B/4 du 25 août 1953, n° 59-8 B/4 du 17 septembre 1953, n° F3-38 du 28 mai 1958, n° D.F3-J/59-11-06/1 du 10 novembre 1959, prévoyaient de proroger l’application du décret n° 50-233 du 24 février 1950, le ministre ne disposait pas de la compétence de maintenir cette indemnité par voie de circulaire, incompétence qui a été, s’agissant de la circulaire n° F3-38 du 28 mai 1958 précitée, confirmée par le juge administratif (Tribunal administratif de Paris, 13 novembre 2013, Syndicat national unifié des personnels des forets et de l’espace naturel, n° 1207754/4-3) ;

26. Attendu que si le versement, pendant plusieurs décennies en Alsace et Moselle, de cette indemnité, créée dans des circonstances particulières en 1946, constitue un dévoiement manifeste, et s’il est regrettable qu’à l’ENA l’articulation de cette indemnité avec le RIFSEEP, en application d’une circulaire du Secrétaire général du Gouvernement du 3 mars 2016, ne soit intervenue qu’en 2021, il ne peut pas être fait grief au comptable, qui n’est pas juge de la légalité des actes administratifs, d’avoir payé l’IDA, au regard des contrôles qui lui incombent en dépenses, en particulier au regard des dispositions précitées fixant la liste des pièces justificatives des dépenses, l’IDA étant attribuée à l’ensemble des agents sur une base géographique ; que M. X n’a pas manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dette ; qu’il n’y a donc pas lieu d’engager sa responsabilité à ce motif ;

Sur la charge n° 4, soulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2018 :

27. Attendu que si les ordonnateurs encourent, en application de l’article 12 du décret du 7 novembre 2012 précité, pour leurs actes et certifications « une responsabilité dans les conditions fixées par la loi », en particulier par le titre Ier du livre III du code des juridictions financières, notamment en cas d’octroi d’éléments de rémunération irréguliers, les comptables publics engagent, conformément aux textes précités aux points 1 et 2, leur responsabilité personnelle et pécuniaire dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée ; qu’ils ont notamment l’obligation de contrôler la validité de la dette, en particulier à travers la production des pièces justificatives prévues par les nomenclatures applicables, sans se faire juges de la légalité des décisions administratives ;

28. Attendu que l’arrêté du 31 janvier 2018 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, applicable à l’ENA, prévoit, pour le payement d’indemnités par le comptable (§ 3.6.1), la production par l’ordonnateur des pièces suivantes : « 1. Décision individuelle ou collective d’attribution ; 2. Etat liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant le(s) taux en vigueur ; 3. Pour les agents contractuels : mention au contrat » ;

a) Sur le versement d’une prime exceptionnelle à un agent contractuel

29. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour de la responsabilité encourue par M. X à raison du payement, en 2018, d’une prime exceptionnelle de 500 € à un agent contractuel, en l’absence de mention à son contrat ;

Sur l’existence d’un manquement

30. Attendu que M. X a versé, en 2018, la somme de 500 € à un agent non titulaire de l’ENA, au titre d’une prime exceptionnelle ; que ce payement résulte d’une décision individuelle du secrétaire général de l’école du 9 novembre 2018, produite à l’appui de l’ordonnancement, attribuant une « prime exceptionnelle » de 500 € à cet agent ; que cette décision vise la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État et le décret d’application n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’État ;

31. Attendu que l’article 1-3 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 modifié pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée prévoit que le montant de la rémunération est fixé par l’autorité administrative ; que les conditions de rémunération des agents non titulaires de l’État sont fixées contractuellement ;

32. Attendu que l’article 4 du contrat d’engagement de cet agent du 29 décembre 2018 avec effet au 2 janvier 2018 ne prévoyait pas de rémunération exceptionnelle ; qu’il n’est pas contesté qu’en application de la décision du 9 novembre 2018 du secrétaire général de l’ENA, la prime exceptionnelle de 500 € a été versée avant la signature du contrat précité et sans référence à un texte réglementaire instituant ce type de rémunération ;

33. Attendu que s’il peut être admis que la décision du 9 novembre 2018 du secrétaire général puisse valoir, pour le bénéficiaire, à la fois décision d’attribution et état liquidatif et nominatif, il manque en revanche la mention au contrat de l’intéressé, requise compte tenu de son statut de contractuel, contrat par ailleurs pas encore signé au moment du payement ; que l’incomplétude des justifications produites, au regard de l’arrêté du 31 janvier 2018 précité, aurait dû conduire l’agent comptable à suspendre les payements dans l’attente de justifications complémentaires ;

34. Attendu que l’agent comptable fait valoir que ce bénéficiaire « a quitté ses fonctions et est actuellement au chômage ; que l’émission d’un titre à son encontre est certes possible, mais il apparaît socialement compliqué de procéder à cette opération » ; que dans le même sens le secrétaire général de l’ENA indique « qu’un complément de rémunération de 500 € à [cet agent] a été versé suite à une erreur des services de l’ordonnateur ; [que cette personne] étant actuellement au chômage, l’émission d’un titre de reversement s’avère socialement problématique, ce montant correspondant à la moitié de l’indemnité mensuelle versée à l’intéressé ; que l’ordonnateur a donc renoncé à faire procéder au remboursement » ;

35. Mais attendu que si l’ordonnateur encourt, en application de l’article 12 du décret du 7 novembre 2012 précité, pour ses actes et certifications, voire pour ses omissions, « une responsabilité dans les conditions fixées par la loi », le comptable public, en vertu des articles 19-2° et 20 précités du même décret, est tenu, lors de la prise en charge d’une dépense, de contrôler notamment la validité de la dette, ce dernier contrôle portant notamment sur la production des pièces justificatives ; qu’en outre la responsabilité du comptable en dépenses ne saurait disparaître du seul fait de considérations tenant à la solvabilité de la personne ayant bénéficié d’un payement irrégulier ; que le manquement imputable à l’agent comptable engage donc sa responsabilité personnelle et pécuniaire au sens des textes précités ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

36. Attendu que le payement, par le comptable, d’une prime indue, constitutive du manquement précité, a causé un préjudice financier, au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

37. Attendu qu’aux termes du même article, « lorsque le manquement du comptable […] a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […], le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’à défaut, il y a lieu de constituer M. X débiteur de l’ENA pour la somme de 500 € ;

38. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 2 juin 2020, date de réception du réquisitoire par M. X ;

39. Attendu qu’en l’absence de modalités spécifiques de contrôle de la paye en vigueur en 2018, les indemnités devaient être contrôlées de manière exhaustive ; qu’il ne pourra donc être fait remise gracieuse totale du débet prononcé ;

b) Sur le payement de compléments de rémunération à quatre agents titulaires mis à disposition

40. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour de la responsabilité encourue par M. X à raison du payement, en 2018, de « compléments de rémunération », pour un montant total de 34 445,64 €, à quatre agents titulaires mis à disposition de l’ENA, sans que les décisions individuelles d’attribution ne fassent référence à un texte institutif dudit complément et en l’absence des pièces justificatives requises ;

41. Attendu que M. X a versé, en 2018, la somme de 34 445,64 € à quatre agents titulaires mis à la disposition de l’ENA : par décision du 21 décembre 2015, le secrétaire général de l’ENA a alloué un complément de rémunération à M. A. d’un montant brut mensuel de 500 €, par décision du 20 novembre 2018 un complément de rémunération annuel à Mme B. de 10 038 €, par décision du 10 septembre 2015 un complément de rémunération d’un montant brut mensuel fixé à 1 840,61 € à M. C., et enfin par décision du 20 août 2018 un complément de rémunération d’un montant brut mensuel fixé à 920,69 € à M. D. ;

42. Attendu que ces décisions visaient la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires, la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 modifié relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’État pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, le décret n° 2002-49 du 10 janvier 2002 relatif aux missions, à l’administration et au régime financier de l’ENA, ainsi que la référence de la convention de mise à disposition propre à chaque personne concernée ;

43. Attendu que la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique a rendu possible la mobilité des fonctionnaires entre les trois fonctions publiques par la voie de la mise à disposition ; qu’une convention de mise à disposition doit être conclue entre l’administration d’origine et l’organisme d’accueil ; que le fonctionnaire, continuant d’être rémunéré par son administration d’origine, peut percevoir un complément de rémunération par l’organisme d’accueil, selon les règles applicables aux personnels de ce dernier, conformément au II de l’article 7 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l’État et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions, en vertu duquel « II.- Sans préjudice d’un éventuel complément de rémunération dûment justifié, versé selon les règles applicables aux personnels exerçant leurs fonctions dans l’organisme d’accueil, le fonctionnaire mis à disposition peut être indemnisé par le (ou les) organisme (s) d’accueil des frais et sujétions auxquels il s’expose dans l’exercice de ses fonctions suivant les règles en vigueur dans ce (ou ces) organisme (s). La convention précise, lorsqu’il y a lieu, la nature du complément de rémunération dont peut bénéficier le fonctionnaire mis à disposition » ;

44. Attendu que la possibilité d’accorder un complément de rémunération à des agents titulaires mis à disposition d’un établissement public est bien prévue par les textes ; qu’en l’espèce, les conventions de mise à disposition mentionnaient la possibilité, pour les bénéficiaires, de percevoir un complément de rémunération ; qu’il n’est pas contesté que la délégation générale accordée par le conseil d’administration au directeur de l’École en matière de dépenses donne à ce dernier le pouvoir de préciser les conditions de rémunérations des personnes mises à disposition ; qu’il n’appartenait pas au comptable public de contrôler la légalité de ces conventions, notamment au regard de la circulaire n° 2167 du 5 août 2008 de la DGAFP relative à la réforme du régime de mise à disposition des fonctionnaires de l’État, qui affirme le principe du versement d’un complément de rémunération dans les conditions réglementaires en vigueur au sein des administrations et établissements publics ;

45. Attendu qu’au vu des dispositions précitées, c’est à bon droit que le comptable a considéré que les pièces exigées par l’arrêté du 31 janvier 2018 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses, applicable à l’ENA, ont été produites ; que dès lors le comptable n’a commis aucun manquement et il n’y a pas lieu d’engager sa responsabilité au titre de cette charge ;

Sur la charge n° 5, soulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2018 :

46. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour de la responsabilité encourue par M. X à raison du payement, en 2018, d’un « complément de rémunération » , pour un montant total de 77 080 €, au profit d’un agent contractuel mis à disposition de l’ENA aux termes de deux conventions successives conclues avec la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), la première le 5 août 2015, et la seconde sans indication de date de signature, prenant effet le 6 août 2018, sans avoir vérifié la cohérence et la précision des pièces justificatives fournies, ainsi que leur caractère complet ; que la Procureure générale fait également valoir que si la décision du 5 août 2015 du secrétaire général de l’École accordait un complément de rémunération mensuel de 6 015 € jusqu’au terme de ladite convention, soit le 5 août 2018, aucune décision n’aurait été prise pour l’application de la seconde convention à compter du 6 août 2018 ; qu’ainsi, l’agent comptable aurait méconnu l’obligation qui lui incombe de contrôler la validité de la dette, notamment l’exactitude de la liquidation et la production des pièces justificatives ; que la Procureure générale relève, enfin, que la décision du 9 novembre 2018 du secrétaire général de l’École d’allouer à cet agent la somme de 4 900 € au titre d’une « rémunération à la performance » participe de la même nature de dépense ;

47. Attendu qu’au titre de l’année 2018, l’agent comptable de l’ENA, M. X, a versé chaque mois un « complément de rémunération » de 6 015 € à l’agent précité ainsi qu’une « rémunération à la performance » au mois de novembre 2018 à hauteur de 4 900 € ; que ces versements se fondent sur deux conventions de mise à disposition et deux décisions d’attribution prises par le secrétaire général ; que ces conventions ont été conclues entre la CNAF et l’École, la première pour trois ans, avec effet du 6 août 2015 au 5 août 2018, et la seconde pour un an, couvrant la période du 6 août 2018 au 5 août 2019, étant noté que si la première convention était « renouvelable une fois par reconduction expresse », la seconde convention ne faisait aucunement mention de celle de 2015 qui précédait ; que ces conventions, qui fixent les modalités de rémunération de l’intéressée, prévoient, au dernier alinéa de leur article 7, que « ces dispositions [financières] ne font pas obstacle au versement à l’intéressée d’un complément de rémunération et d’une rémunération à la performance par l’ENA » ;

48. Attendu que, de fait, en application de la convention du 5 août 2015, par décision du secrétaire général, par délégation, a été alloué à la personne intéressée, à compter du 6 août 2015, un complément de rémunération mensuel brut fixé à 6 015 € ; que, par ailleurs, une autre décision du secrétaire général du 9 novembre 2018 relative à la rémunération à la performance pour l’année 2018, attribuée à certains personnels non titulaires de l’école, a fixé à 4 900 € la somme allouée à ce titre à la même personne ; que ces deux décisions font référence à la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État et au décret n° 86‑83 du 17 janvier 1986 modifié relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’État pris pour l’application de l’article 7 de la loi précitée ;

49. Attendu que les comptables publics engagent leur responsabilité personnelle et pécuniaire dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée ; qu’ils ont l’obligation de contrôler la validité de la dette, notamment à travers la production des pièces justificatives prévues par les nomenclatures applicables ; qu’en l’espèce, l’arrêté du 31 janvier 2018 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, applicable à l’ENA, prévoit, pour le payement d’indemnités par le comptable (§ 3.6.1), la production par l’ordonnateur des pièces suivantes : « 1. Décision individuelle ou collective d’attribution ; 2. Etat liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant le (s) taux en vigueur ; 3. Pour les agents contractuels : mention au contrat » ;

50. Attendu que si l’ordonnateur encourt, en application de l’article 12 du décret du 7 novembre 2012 précité, pour ses actes et certifications « une responsabilité dans les conditions fixées par la loi », en particulier par le titre Ier du livre III du code des juridictions financières, notamment en cas d’octroi d’éléments de rémunération irréguliers, le comptable public, en vertu des articles 19 et 20 précités du même décret, est seulement tenu, lors de la prise en charge d’une dépense, de contrôler notamment la validité de la dette, ce dernier contrôle portant notamment sur la production des pièces justificatives, sans se faire juge de la légalité des décisions administratives ;

51. Attendu qu’en vertu de l’article 13 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l’État et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions, « I.- Les administrations et les établissements publics administratifs de l’État peuvent, lorsque les besoins du service le justifient, bénéficier de la mise à disposition de personnels de droit privé : 1° Pour l’exercice d’une fonction requérant des qualifications techniques spécialisées détenues par des salariés de droit privé employés par des organismes mentionnés au 4° de l’article 42 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée ; 2° Ou pour la réalisation d’une mission ou d’un projet déterminé qui ne pourrait être mené à bien sans les qualifications techniques spécialisées détenues par un salarié de droit privé. La mise à disposition prévue au 1° s’applique pour une durée maximale de trois ans et est renouvelable par périodes ne pouvant excéder cette durée. Celle prévue au 2° s’applique pour la durée du projet ou de la mission sans pouvoir excéder quatre ans » ;

52. Attendu qu’en application de l’article 12 du décret n° 2002-49 du 10 janvier 2002 relatif aux missions, à l’administration et au régime financier de l’ENA, le directeur « est ordonnateur des recettes et des dépenses de l’École » et « nomme à toutes les fonctions pour lesquelles aucune autre autorité n’a reçu pouvoir de nomination » ; qu’aux termes de l’article 194 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé, « l’ordonnateur a seul qualité pour procéder à l’engagement des dépenses ; que toutefois, l’autorisation préalable de l’organe délibérant est requise : 1° […] ; 2° Pour les autres contrats, au-delà d’un montant qu’il détermine » ; que le conseil d’administration de l’École, par délibération n° 2018-05, a décidé de donner délégation totale au directeur pour l’application du 2° de l’article 194 du décret du 7 novembre 2012 ; que le secrétaire général avait délégation pour prendre les décisions ici en cause ;

53. Attendu qu’aux termes de l’article 1-3 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986, relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’État pris pour l’application des articles 7 et 7 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, le montant de la rémunération est fixé par l’autorité administrative, en prenant en compte, notamment, les fonctions occupées, la qualification requise pour leur exercice, la qualification détenue par l’agent ainsi que son expérience ;

a) S’agissant du versement d’un complément de rémunération

54. Attendu que le comptable, au vu de la convention de 2018 précitée, intervenant après trois ans de mise à disposition, pouvait légitimement considérer, comme l’y invite le cadre réglementaire, qu’il s’agissait d’un renouvellement au sens du I de l’article 13 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 précité, même si la nouvelle convention ne mentionnait pas expressément de référence à la première convention du 5 août 2015 ; qu’en outre, cette possibilité de reconduction figurait à l’article 2 de cette première convention ; qu’il pouvait également considérer que la décision d’attribution du complément de rémunération de 2015 continuait à s’appliquer à la mise à disposition sous l’empire de la seconde convention ; que l’ordonnateur était bien habilité par le conseil d’administration pour prendre de telles décisions, dont la légalité intrinsèque ne relevait pas des obligations de contrôle du comptable ; qu’il résulte de l’ensemble de ces dispositions et éléments que c’est à bon droit que le comptable a payé le « complément de rémunération » mensuel de 6 015 € à l’agent concerné, malgré son montant élevé, sur la base des pièces justificatives produites ; que sa responsabilité ne saurait donc être engagée sur ce motif ;

b) Sur le versement d’une rémunération à la performance

55. Attendu que les deux conventions de mise à disposition précitées prévoyaient la possibilité, pour l’ENA, d’accorder à Mme E. une « rémunération à la performance » ; que la décision du directeur du 9 novembre 2018 attribuant à Mme E. la somme précitée constitue bien une décision collective au sens de l’arrêté du 31 janvier 2018 fixant la nomenclature des pièces justificatives des dépenses ; que l’ordonnateur était bien habilité par le conseil d’administration pour prendre de telles décisions, dont la légalité intrinsèque ne relevait pas des obligations de contrôle du comptable ; que dans ces conditions, l’agent comptable a respecté les obligations de contrôle de la validité de la dette au sens de l’article 19-2°d du décret du 7 novembre 2012 susvisé, et plus précisément de l’exactitude des calculs de liquidation et de la production des pièces justificatives au sens de l’article 20 du même décret, qui lui incombent ; que dès lors il n’y a pas davantage lieu d’engager sa responsabilité s’agissant du payement de cette rémunération à la performance à Mme E. ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Au titre de l’exercice 2017 (charge n° 1)

Article 1 ^er . – M. X est constitué débiteur de l’École nationale d’administration au titre de l’exercice 2017, pour la somme de 14 880,80 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 2 juin 2020.

Le payement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif et il ne pourra donc être fait remise gracieuse totale du débet prononcé.

Au titre de l’exercice 2018 (charge n° 2)

Article 2. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n° 2.

Au titre de l’exercice 2018 (charge n° 3)

Article 3. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n° 3.

Au titre de l’exercice 2018 (charge n° 4)

Article 4. – M. X est constitué débiteur de l’ENA au titre de l’exercice 2018, pour la somme de 500 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 2 juin 2020.

Le payement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif et il ne pourra donc être fait remise gracieuse totale du débet prononcé.

Au titre de l’exercice 2018 (charge n° 5)

Article 5. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n° 5.

Article 6. – La décharge de M. X pour les exercices 2017 et 2018 ne pourra être donnée qu’après apurement des débets fixés ci-dessus.

Fait et jugé par M. François Kruger, président de section ; MM. Daniel-Georges Courtois, Frédéric Angermann, Nicolas Groper et Thierry Savy, conseillers maîtres.

En présence de Mme Stéphanie Marion, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par :

Stéphanie Marion                                                        François Kruger

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.